中國資源環(huán)境價格：市場與政府的功能

畢井泉

改革開放以來，我國經(jīng)濟取得了非?？焖俚陌l(fā)展。但是，資源稀缺和環(huán)境惡化的問題也日益嚴重和突出。因此，對資源環(huán)境價格改革進行理論和實證研究有著重要的理論價值和實踐意義。

一、資源環(huán)境價格改革的基本方向和應(yīng)堅持的原則

深化資源環(huán)境價格改革的基本方向是，資源性產(chǎn)品價格要能夠反映資源的稀缺程度，經(jīng)濟活動帶來對環(huán)境破壞的治理成本應(yīng)按污染者付費原則實現(xiàn)外部治理成本內(nèi)部化。

基本原則有以下四點。一是促進資源節(jié)約和綜合利用。資源性產(chǎn)品價格要反映資源的稀缺程度，促進資源節(jié)約，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，提高資源綜合利用效率。反映資源的稀缺程度，才能最大限度地促進資源的節(jié)約，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)資源配置效率的最大化。

二是落實污染者付費原則。所有企業(yè)、單位和居民，排放污水要繳納污水處理費，產(chǎn)生垃圾要繳納垃圾處理費，向環(huán)境排污的要依法繳納排污費。治理污染的費用是一種特殊形式的稅收，應(yīng)當(dāng)具有強制性。收費的標準應(yīng)當(dāng)按照補償治理污染的成本并合理盈利的原則制定。

三是充分發(fā)揮市場機制的作用。要完善經(jīng)濟體制，引入市場競爭，優(yōu)化資源配置，約束成本上升。在市場失靈的領(lǐng)域政府進行必要的干預(yù)。強化行政執(zhí)法，加強社會監(jiān)督。

四是保持社會穩(wěn)定。深化資源環(huán)境價格改革，要廣泛聽取意見，充分考慮各方面承受能力，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施。妥善安排城鄉(xiāng)低收入群體的生活，保持社會穩(wěn)定。

二、主要產(chǎn)品的改革設(shè)想

（一）成品油價格改革

我國原油價格已經(jīng)與國際接軌，成品油價格尚有一定差距。要繼續(xù)完善成品油價格形成機制，加快理順成品油價格與原油的比價關(guān)系，擇機推出燃油稅改革，以促進石油的節(jié)約。

（二）天然氣價格改革

為促進天然氣開發(fā)利用和國際合作，緩解國內(nèi)供求矛盾，要加快天然氣價格改革步伐。天然氣價格要按照替代能源的價格定價，改變天然氣價格過低的狀況。天然氣價格提高后生產(chǎn)企業(yè)增加收入的一部分，要采取提高資源稅、征收特別收益金等方式收繳國庫，用于對使用天然氣的低收入群體和以天然氣為燃料的出租車、城市公共交通的補貼，支持節(jié)能技術(shù)發(fā)展。

（三）完善煤炭成本構(gòu)成

近幾年煤炭價格大幅度上漲，2006年煤炭價格又比上年上漲30—40元。現(xiàn)在一方面煤炭企業(yè)盈利大幅增加，另一方面煤炭開采帶來的環(huán)境矛盾日益突出，礦區(qū)地面塌陷和地下水位下降對生態(tài)的影響，需要巨額資金來治理;一些資源枯竭城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和職工生活的安排，也需要投入巨額資金。現(xiàn)在的煤炭成本中沒有反映由于煤炭開采帶來的環(huán)境成本和資源枯竭后的退出成本。要完善煤炭成本構(gòu)成，將煤炭礦業(yè)權(quán)取得成本、資源開采成本、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本、安全生產(chǎn)成本以及資源枯竭后的退出成本列入企業(yè)成本核算范圍。要設(shè)立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金，按煤炭銷售收入的一定比例預(yù)提，專項用于礦山環(huán)境治理和資源枯竭后礦山轉(zhuǎn)產(chǎn)。

（四）積極推進電力價格改革

電價改革的主要任務(wù)：一是完善價格形成機制。在建立區(qū)域電力市場的地區(qū)開展競價上網(wǎng)，并鼓勵用電企業(yè)與發(fā)電企業(yè)雙邊直接交易。加快輸電與配電的分開，核定各電力市場的輸電價格與配電價格。二是促進可再生能源發(fā)展。對風(fēng)力、地?zé)?、潮汐、太陽能、生物質(zhì)能（含垃圾）等可再生能源發(fā)電，按照補償發(fā)電成本、使投資者獲得合理收益的原則制定上網(wǎng)電價，并優(yōu)先上網(wǎng);高出標桿上網(wǎng)電價部分，在全國銷售電量中均攤。逐步實現(xiàn)水電與火電同網(wǎng)同價。三是促進電廠脫硫。一方面對已安裝脫硫設(shè)施的燃煤電廠上網(wǎng)電價給予脫硫加價，鼓勵企業(yè)安裝脫硫設(shè)施，另一方面要按照補償脫硫成本的原則，加大對未安裝脫硫設(shè)施的電廠加收二氧化硫排污費的力度，并強化征收，不得隨意減免。四是落實差別電價政策。各地要認真執(zhí)行對淘汰類、限制類企業(yè)加價的規(guī)定，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。清理對自備電廠的各項稅費優(yōu)惠，落實自備電廠承擔(dān)政府性基金的義務(wù)，抑制自備電廠的盲目發(fā)展。

（五）加大水價改革力度

推進水價改革的思路：一是水價改革要使水價能夠全面反映水資源稀缺程度和水資源開發(fā)利用與保護的成本，補償供水及污水處理設(shè)施運行成本，逐步補償全部建設(shè)成本，并使企業(yè)合理盈利。二是要在工業(yè)和服務(wù)業(yè)大力推行差別水價和超定額用水加價政策。在居民生活用水中推行階梯式水價。對國家產(chǎn)業(yè)政策中限制類、淘汰類的高耗水企業(yè)實施懲罰性水價，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。三是禁止違規(guī)抽采地下水，對按規(guī)定允許抽采地下水的用戶，要全額征收污水處理費和水資源費。四是全面建立并落實污水處理收費制度，這是水價改革的重點。國際上通行的水價構(gòu)成是供水價格（包括水資源費）和污水處理費各占50%。核定污水處理費的標準，要考慮補償污水處理設(shè)施運營成本和部分建設(shè)成本的需要，并使企業(yè)合理盈利。禁止排污企業(yè)向排污管網(wǎng)和污水集中處理設(shè)施超標排放污水。五是污水處理收費制度要從大中城市普及到縣城，并逐步普及到小城鎮(zhèn)。六是污水處理單位要按照事企分開的原則，實行企業(yè)化運營。七是政府投資建設(shè)的污水處理設(shè)施可以通過實施特許經(jīng)營制度招標轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)讓收入專項用于城市污水處理設(shè)施建設(shè)，并優(yōu)先用于排污管網(wǎng)建設(shè)、改造和管理。八是要認真研究農(nóng)業(yè)用水制度的改革，完善農(nóng)業(yè)用水的計量，研究采取提高灌溉用水價格、給農(nóng)民定額補貼的辦法，以促進農(nóng)民節(jié)約用水。

（六）推進生活垃圾處理方式和垃圾處理費征收方式的改革

一是垃圾處理費標準要逐步達到補償垃圾收集、運輸、處理各環(huán)節(jié)成本并合理盈利的水平。二是垃圾處理費可以與水費、電費、燃氣費等同時收取，或者委托代收，以提高征收率。三是增加對垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投入。鼓勵垃圾焚燒。四是垃圾處理單位要由事業(yè)單位改為企業(yè)，按企業(yè)化運營。

鼓勵垃圾焚燒發(fā)電供熱，是實現(xiàn)垃圾處理減量化、資源化、無害化的有效途徑。對垃圾焚燒發(fā)電要優(yōu)先上網(wǎng)，并提高上網(wǎng)電價標準。提高對垃圾發(fā)電的補貼標準，保證垃圾發(fā)電企業(yè)補償成本并合理盈利。政府要優(yōu)先保證垃圾發(fā)電企業(yè)所需垃圾的供應(yīng)。

（七）強化二氧化硫排污費的征收

促進企業(yè)實現(xiàn)脫硫排放，必須進行系統(tǒng)的改革。一是要提高排污費標準。要按照補償治理成本的原則提高二氧化硫排污費繳納標準，促使企業(yè)增加脫硫投入，使脫硫成本低于脫硫上繳的二氧化硫排污費，企業(yè)才能真正有壓力有積極性脫硫。二是改變征收方式。要根據(jù)企業(yè)燒用煤炭的二氧化硫含量和裝備的脫硫設(shè)施情況，計算企業(yè)應(yīng)繳納的二氧化硫排污費，按其生產(chǎn)的產(chǎn)品計收。三是落實征收責(zé)任。征收二氧化硫排污費實質(zhì)上是企業(yè)污染環(huán)境應(yīng)當(dāng)交納的特別稅，企業(yè)逃避繳費應(yīng)當(dāng)向逃稅一樣追究刑事責(zé)任。執(zhí)法部門征收二氧化硫排放費，也要視同征稅一樣嚴格執(zhí)法。對執(zhí)法不嚴的部門和執(zhí)法人員，要追究其法律責(zé)任。四是加強社會監(jiān)督。要以省為單位，定期公布排放二氧化硫企業(yè)的名稱和其產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量，以及脫硫設(shè)施裝備情況;公布各企業(yè)二氧化硫排污費交納情況。沒有收足二氧化硫排污費的執(zhí)法部門，要對社會做出解釋。

（八）促進資源綜合利用

要按照“減量化、資源化、無害化”的原則發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，減少資源消耗，促進資源綜合利用。要運用價格杠桿鼓勵企業(yè)利用余熱、余壓、垃圾、煤礦瓦斯、煤矸石等進行生產(chǎn)。對這些企業(yè)發(fā)電供熱，要給予鼓勵性價格政策。要抑制過度包裝，限制包裝材料費用在商品價格中的比例。要支持生產(chǎn)使用再生水，對再生水、海水淡化，以及微咸水、礦井水、雨水開發(fā)利用要制定支持性價格政策，既要使生產(chǎn)企業(yè)能夠合理盈利，又要使用水單位能夠降低用水成本。

三、資源環(huán)境價格改革對社會的影響

初步匡算，僅推進成品油、天然氣、電價、熱價、城市供水、污水處理費、垃圾處理費、二氧化硫排污費改革，將影響社會各方面增加支出7700億元左右。

一是成品油。現(xiàn)行成品油年消費量1.6億噸，理順成品油與原油的價格關(guān)系，實現(xiàn)價格與國際市場基本接軌，每噸成品油需提價490元;征收燃油稅每噸需提高價格1200元左右。合計提價2700億元。當(dāng)然，這里可以減輕社會交納的養(yǎng)路費等800億元左右。

二是天然氣?，F(xiàn)行天然氣產(chǎn)量342億立方米，價格提高到替代能源價格水平，每立方米需提價1.45元，需提價500億元左右。

三是電價。2006年發(fā)電量2.37萬億千瓦時。解決脫硫設(shè)施加價、煤炭提價、可再生能源價格分攤和解決電網(wǎng)建設(shè)成本分攤對電價的影響，每千瓦時需提價6分，提價額1400億元左右。

四是熱力。改革熱價實現(xiàn)暗補改明補，價格需上漲30%左右。僅按36個大中城市計算，需提價230億元。

五是城市供水。把供水價格提高到補償供水設(shè)施建設(shè)和運行成本的水平，今后5年需提價1200億元左右。

六是污水處理費。把污水處理費提高到補償污水處理設(shè)施建設(shè)和運營成本的水平，需要提價1200億元左右。

七是垃圾處理費。城市生活垃圾完全焚燒處理，需要提高垃圾處理費500億元左右。這里沒有包括縣城和農(nóng)村居民。

八是二氧化硫排污費。提高到治理成本的水平并足額征收，提價310億元。

四、完善配套措施

（一）推進體制改革

全面推進供水、供電、供氣、供熱、垃圾處理、污水處理等行業(yè)的體制改革，實現(xiàn)政企分開，引入競爭機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，引導(dǎo)社會資金投入資源節(jié)約和環(huán)境保護領(lǐng)域。垃圾處理和污水處理單位要盡快實行企業(yè)化運營。

（二）完善相關(guān)政策

修訂《資源綜合利用目錄》《當(dāng)前國家鼓勵發(fā)展的設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》和《外商投資目錄》，明確鼓勵、優(yōu)惠或限制的產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)范圍。提高資源稅費標準，改革能源資源稅計征方式。完善有關(guān)新能源和資源綜合利用以及有關(guān)環(huán)境保護的稅收政策，調(diào)整和完善廢舊物資回收利用、污水處理和垃圾處理的稅費優(yōu)惠政策。制定控制高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口的稅收政策;加大財政對電廠脫硫改造及建立污染自動監(jiān)控系統(tǒng)的支持力度;提高高污染、高環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)品市場準入標準;建立和完善環(huán)境污染責(zé)任保險制度。

（三）加快環(huán)保設(shè)施建設(shè)

各級人民政府要多方籌措資金，加快城市排污管網(wǎng)、污水處理廠、垃圾處理廠等環(huán)保設(shè)施建設(shè)。提高垃圾處理標準，鼓勵垃圾焚燒。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)。政府投資建設(shè)的垃圾處理和污水處理設(shè)施可以通過實施特許經(jīng)營制度招標轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)讓收入專項用于城市垃圾處理設(shè)施和污水處理設(shè)施建設(shè)，并優(yōu)先用于排污管網(wǎng)建設(shè)、改造和管理。排污費、垃圾處理費、污水處理費收入應(yīng)全額用于環(huán)境治理，嚴禁挪用。

（四）加強成本監(jiān)審

對供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等價格調(diào)整，要實行定價成本監(jiān)審，并公布監(jiān)審結(jié)果。要規(guī)范定價項目構(gòu)成和開支標準，強化成本約束。要加強服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。建立公用事業(yè)、公益性行業(yè)價格成本信息公布制度，定期公布企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價格水平、人員工資水平、工資占成本比重、人均勞動生產(chǎn)率等信息。

（五）強化監(jiān)督檢查

各級發(fā)展改革、價格、環(huán)境保護、工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門要認真履行職責(zé)，嚴肅查處各類浪費資源和破壞環(huán)境的違法行為。對執(zhí)法單位放棄監(jiān)督責(zé)任造成資源浪費和環(huán)境破壞的，要追究主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的失職、瀆職責(zé)任。

（六）確保社會穩(wěn)定

加強對節(jié)約資源和保護環(huán)境的宣傳，在全社會形成以節(jié)約資源和保護環(huán)境為榮、以浪費資源和破壞環(huán)境為恥的輿論氛圍，使節(jié)約資源和保護環(huán)境成為廣大人民群眾的自覺行動。要根據(jù)資源環(huán)境價格改革對各方面的影響程度，采取綜合性措施，妥善安排好低收入群體的生活。

五、結(jié)論及政策建議

資源和環(huán)境問題已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、影響全民族生存和健康的重大問題，應(yīng)當(dāng)引起社會各方面的高度重視。中國資源和環(huán)境矛盾加劇的重要原因之一是，資源性產(chǎn)品價格沒有反映資源的稀缺程度，從而造成資源使用的浪費和資源配置的低效率;污染者付費的原則沒有真正落實，企業(yè)、單位和個人對環(huán)境的破壞，沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。解決中國資源環(huán)境約束矛盾的出路在于，推進資源環(huán)境價格改革，真正使資源能夠反映其稀缺性從而促進資源使用的節(jié)約和資源配置效率的提高，真正落實污染者付費的原則從而實現(xiàn)經(jīng)濟活動帶來的外部成本內(nèi)部化。推進資源環(huán)境價格改革，對社會影響巨大，一方面要廣泛宣傳取得社會各方面的理解和支持，另一方面要全面規(guī)劃，分步實施。要處理好改革對低收入居民生活的影響，確保社會的穩(wěn)定。

（注：該文為作者2007年的研究專文，今天讀來仍具現(xiàn)實指導(dǎo)意義。限于篇幅，本刊節(jié)選了主要研究成果以饗讀者）