新一輪都市圈規(guī)劃編制創(chuàng)新思考

張曉明 連欣

摘?要：國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》提出探索編制都市圈發(fā)展規(guī)劃或重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃。我國關(guān)于都市圈規(guī)劃的研究與實(shí)踐自20世紀(jì)90年代便已開始，取得了積極效果，但在規(guī)劃范圍確定、規(guī)劃內(nèi)容設(shè)置，以及實(shí)施和傳導(dǎo)機(jī)制等方面仍有待提升。新一輪都市圈規(guī)劃編制需要借鑒國內(nèi)外都市圈規(guī)劃經(jīng)驗，在國家統(tǒng)一規(guī)劃體系中找準(zhǔn)定位，并重點(diǎn)在合理劃定都市圈范圍、科學(xué)評估都市圈發(fā)展階段、靈活設(shè)置都市圈規(guī)劃內(nèi)容、建立都市圈規(guī)劃體制機(jī)制等方面進(jìn)行探索創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：都市圈規(guī)劃?統(tǒng)一規(guī)劃體系?規(guī)劃創(chuàng)新

2019年2月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對未來都市圈發(fā)展的目標(biāo)和路徑作出明確要求，并提出圍繞提升都市圈發(fā)展質(zhì)量和現(xiàn)代化水平，探索編制都市圈發(fā)展規(guī)劃或重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃。黨的十九屆五中全會明確將建設(shè)現(xiàn)代化都市圈作為“十四五”時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)之一。實(shí)際上，我國都市圈理論研究和規(guī)劃編制早已有之，如何在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，以及統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)背景下對都市圈規(guī)劃編制進(jìn)行探索創(chuàng)新，以更好實(shí)現(xiàn)都市圈發(fā)展被賦予的新時代使命，是新一輪都市圈規(guī)劃編制的重要議題。

一、國外都市圈規(guī)劃

國外都市圈規(guī)劃由來已久，包括以紐約大都市區(qū)規(guī)劃為代表的美國大都市區(qū)規(guī)劃、日本三大都市圈規(guī)劃、法國巴黎大區(qū)規(guī)劃、英國大倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃、德國柏林和勃蘭登堡州地區(qū)規(guī)劃等，其中紐約大都市區(qū)規(guī)劃和日本首都圈規(guī)劃具有典型代表意義。

（一）紐約大都市區(qū)規(guī)劃

紐約大都市區(qū)規(guī)劃迄今編制了4輪。第一次紐約大都市區(qū)規(guī)劃《紐約及其周圍地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》編制于1929年，目標(biāo)是克服地方城市規(guī)劃的局限，以更為廣闊的、綜合的視野來管理城市的土地利用，主要內(nèi)容是城市的“再中心化”，重點(diǎn)是中心城市的發(fā)展。第二次紐約大都市區(qū)規(guī)劃《鋪開的城市》編制于1968年，目標(biāo)是針對城市蔓延，建立周邊新城，通過人口的再集聚，阻止都市區(qū)爆炸性發(fā)展。主要內(nèi)容是增加就業(yè)崗位并將就業(yè)崗位配置在新城，提高老城服務(wù)設(shè)施水平，架構(gòu)良好交通服務(wù)配套設(shè)施，解決郊區(qū)蔓延和城區(qū)衰落。第三次紐約大都市區(qū)規(guī)劃《風(fēng)險中的區(qū)域》編制于1996年，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“3E”，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、公平（Equity）和環(huán)境（Environment）的平衡發(fā)展，主要內(nèi)容方面提出了綠化、老城更新、增強(qiáng)流動性、勞動力、政府管治五項運(yùn)動，并提出了規(guī)劃實(shí)施的財政預(yù)算。第四次紐約大都市區(qū)規(guī)劃《脆弱的成功》編制于2014年，主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、包容性和宜居性，主要議題是經(jīng)濟(jì)機(jī)會、宜居性、可持續(xù)性、治理和財政，并通過這些方面的改善實(shí)現(xiàn)區(qū)域轉(zhuǎn)型。

（二）日本首都圈規(guī)劃

日本先后編制了5輪首都圈規(guī)劃。五次首都圈整備規(guī)劃的指導(dǎo)思想都是試圖把東京都中心區(qū)部分功能分解出去，具體的分解方向有所區(qū)別。第一次首都圈整備規(guī)劃編制于1959年，主要在東京建成區(qū)的外圍布置衛(wèi)星城，以控制工業(yè)用地等繼續(xù)沿建成區(qū)向外擴(kuò)散，從而達(dá)到防止首都東京規(guī)模過大及已有建成區(qū)過密狀況的出現(xiàn)。第二次首都圈建設(shè)規(guī)劃編制于1968年，提出了將東京作為經(jīng)濟(jì)高速成長的日本的管理中樞，并實(shí)施以實(shí)現(xiàn)管理中樞功能為目的的城市改造。第三次首都圈建設(shè)規(guī)劃于1976年出臺，規(guī)劃提出了在首都圈中分散中樞管理功能，建立區(qū)域多中心城市復(fù)合體的設(shè)想，致力于發(fā)展多極構(gòu)造的廣域都市復(fù)合體，形成多核多圈型的地域結(jié)構(gòu)，這一思想一直延續(xù)至今。第四次首都圈建設(shè)規(guī)劃于1986年制定，規(guī)劃提出進(jìn)一步強(qiáng)化中心區(qū)的國際金融職能和高層次中樞管理職能，并將重點(diǎn)放在發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)核心，即形成副都心，把部分產(chǎn)業(yè)和政務(wù)功能分解出去，緩解中心區(qū)的壓力。第五次首都圈基本規(guī)劃制定于1999年，這一規(guī)劃是在信息化、經(jīng)濟(jì)全球化、日本社會老齡化、國民需求多樣化和環(huán)保意識不斷高漲的全新時代背景下制定的，提出日本首都圈的發(fā)展目標(biāo)是要創(chuàng)造一個更具經(jīng)濟(jì)活力、充滿個性且與環(huán)境共生、具有安全、舒適、高品質(zhì)生活環(huán)境并可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域。

（三）經(jīng)驗和啟示

回顧紐約大都市區(qū)和日本首都圈歷次規(guī)劃，有三方面啟示值得借鑒。一是在都市圈范圍界定方面，都基于社會經(jīng)濟(jì)的實(shí)際聯(lián)系范圍，紐約大都市區(qū)是城市化的人口統(tǒng)計區(qū)，日本首都圈是城市投資效率的影響區(qū)。二是針對不同發(fā)展階段及其面臨的問題，有針對性地設(shè)定都市圈規(guī)劃的主要目標(biāo)和主題，并伴隨都市圈發(fā)展建設(shè)，滾動修訂調(diào)整規(guī)劃。三是將都市圈規(guī)劃作為一種問題導(dǎo)向性規(guī)劃，用協(xié)調(diào)的辦法來解決城市發(fā)展中的跨界問題，其工作重點(diǎn)是在完備的縱向控制體系中增加橫向的溝通。

二、國內(nèi)都市圈規(guī)劃實(shí)踐

（一）20世紀(jì)90年代：都市圈規(guī)劃起步階段

我國都市圈規(guī)劃實(shí)踐最早見于20世紀(jì)90年代，1995年國務(wù)院批準(zhǔn)的《南京市城市總體規(guī)劃（1991-2010年）》在市域和主城兩個層次法定規(guī)劃內(nèi)容外，特別提出了南京都市圈的概念，即以主城為核心、由主城及外圍城鎮(zhèn)共同組成的高度城市化地區(qū)，并提出將南京都市圈作為總體規(guī)劃修訂的重點(diǎn)地域。在都市圈范圍界定方面，南京都市圈主要考慮涵蓋完整的長江南京段、歷史文化名城和風(fēng)景名勝保護(hù)、為改善城市生態(tài)環(huán)境而需要宏觀控制的綠色空間、沿江和跨江的重要基礎(chǔ)設(shè)施等方面因素。在都市圈規(guī)劃內(nèi)容方面，重點(diǎn)針對都市圈城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)、都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展兩個方面提出了規(guī)劃構(gòu)想。

（二）21世紀(jì)初：都市圈規(guī)劃熱潮

到21世紀(jì)初，國內(nèi)興起了一輪都市圈規(guī)劃熱潮，具有代表性的包括江蘇省三大都市圈的提出和規(guī)劃編制。《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2001—2020年）》提出了在全省構(gòu)建南京都市圈、徐州都市圈和蘇錫常都市圈的設(shè)想，并明確都市圈規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)是跨越行政區(qū)劃界限，以經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作為基礎(chǔ)，以交通為紐帶，形成以特大城市為中心的都市圈。隨后，江蘇省建設(shè)廳主持編制了三大都市圈規(guī)劃，并于2002年分別經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施。這是我國率先由省級政府批準(zhǔn)實(shí)施的都市圈規(guī)劃。江蘇省三大都市圈規(guī)劃編制過程中提出并貫徹了都市圈規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)根據(jù)其所處不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和城市發(fā)展水平而各有側(cè)重的理念，例如，處于雛形期的徐州都市圈，其規(guī)劃以為促進(jìn)都市圈成長創(chuàng)造基礎(chǔ)優(yōu)勢為主要目標(biāo);處于發(fā)育期的南京都市圈，其規(guī)劃以促進(jìn)都市圈一體化發(fā)展為主要目的;處于成熟期的蘇錫常都市圈，其規(guī)劃以協(xié)調(diào)都市圈快速發(fā)展中的矛盾為主要目的等。這在國內(nèi)都市圈規(guī)劃的理論和實(shí)踐層面都具有重要創(chuàng)新意義。

與此同期，哈爾濱市政府于2005年著手組織編制哈爾濱都市圈規(guī)劃，將哈爾濱都市圈范圍界定為以哈爾濱市主城區(qū)為中心，“一小時”通勤圈（100km左右）為半徑的區(qū)域，涵蓋了哈爾濱下轄的5個縣、市和隸屬于綏化市的肇東市。在規(guī)劃內(nèi)容方面，主要包括都市圈城鎮(zhèn)化機(jī)制和戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局、都市圈空間組織、基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、自然資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展和城鎮(zhèn)風(fēng)貌特色、歷史文化保護(hù)和旅游體系規(guī)劃、重大建設(shè)項目庫等。應(yīng)該說，與江蘇省自上而下推動三大都市圈規(guī)劃和發(fā)展不同，哈爾濱都市圈更多地由城市政府主導(dǎo)，面向哈爾濱社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的實(shí)際腹地和實(shí)際需求。

（三）近十年：都市圈規(guī)劃趨于理性回歸

近年來，國內(nèi)都市圈規(guī)劃的熱度有所回落，但在一定程度上也反映了規(guī)劃編制方面需求理性的回歸，主要表現(xiàn)為在周邊區(qū)域中具有高首位度的特大城市開始重視都市圈發(fā)展。2014年，《武漢城市圈區(qū)域發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》獲國家發(fā)展改革委批復(fù)，規(guī)劃重點(diǎn)對武漢城市圈產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域市場、環(huán)保和生態(tài)建設(shè)五個一體化提出了具體安排。盡管在名稱上存在“城市圈”和“都市圈”一字之差，但武漢城市圈規(guī)劃內(nèi)容與《指導(dǎo)意見》提出的都市圈發(fā)展重點(diǎn)高度契合，可以看作是近年來都市圈規(guī)劃的一次重要實(shí)踐。此外，2017年國務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》中提出了構(gòu)建包括上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山在內(nèi)的上海大都市圈的設(shè)想。目前，上海市正與江蘇、浙江兩省醞釀出臺《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》，并將湖州納入了都市圈規(guī)劃范圍。

三、國內(nèi)都市圈規(guī)劃實(shí)踐中存在的問題

（一）規(guī)劃范圍基本合理，但存在劃定單元粗顆?；内厔?/p>

除了1991版南京都市圈（總面積約2753平方公里）現(xiàn)在看來更像是都市區(qū)范圍外，2002年版的南京都市圈（646萬平方公里）、徐州都市圈（480萬平方公里）、蘇錫常都市圈（175萬平方公里）、哈爾濱都市圈（349萬平方公里）、武漢城市圈（578萬平方公里）、上海都市圈（493萬平方公里）等，按照100公里左右半徑測算，尚屬于合理范圍。在劃定單元方面，江蘇省三大都市圈、哈爾濱都市圈都是考慮實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系，以縣級行政區(qū)為單元劃定，而近期武漢城市圈、上海都市圈則都以地級市為單元整體劃入，在范圍劃定上更多考慮了行政因素和核心城市擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)版圖的決心。

（二）規(guī)劃內(nèi)容趨于全面，但針對不同發(fā)展階段都市圈的規(guī)劃內(nèi)容設(shè)置區(qū)別度不夠

國內(nèi)都市圈規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容主要包括功能定位和發(fā)展目標(biāo)、空間組織、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、區(qū)域空間管制協(xié)調(diào)等，形成了相對完整的內(nèi)容體系。但一方面沒有針對處于雛形期、發(fā)育期、成熟期等不同發(fā)展階段的都市圈，根據(jù)其需要在都市圈層面解決的重點(diǎn)問題，在規(guī)劃內(nèi)容上進(jìn)行區(qū)別化的選擇;另一方面沒有針對都市圈的發(fā)展變化，適時對規(guī)劃進(jìn)行評估和修訂，并從規(guī)劃內(nèi)容有效性的角度對都市圈規(guī)劃內(nèi)容設(shè)置進(jìn)行反思和調(diào)整。

（三）規(guī)劃發(fā)揮了倡導(dǎo)作用，但缺乏保障規(guī)劃約束作用有效發(fā)揮的實(shí)施和傳導(dǎo)機(jī)制

國內(nèi)都市圈規(guī)劃明確了都市圈發(fā)展的目標(biāo)和路徑，對于凝聚圈內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展共識具有積極作用，在提升都市圈影響力方面也發(fā)揮了宣傳作用。然而，由于都市圈規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位不明確，在如何將其規(guī)劃內(nèi)容傳導(dǎo)到圈內(nèi)城鎮(zhèn)的法定規(guī)劃方面，缺乏有效的保障機(jī)制，從而導(dǎo)致都市圈規(guī)劃的約束力不強(qiáng)。同時，都市圈規(guī)劃缺乏約束力也與其內(nèi)容偏于全面化、理想化存在一定關(guān)系，或者說兩者是相互“促進(jìn)”的，缺乏約束力的規(guī)劃當(dāng)然可以編制得更全面、更理想化，而一旦賦予其約束力，規(guī)劃內(nèi)容則將受到更加審慎、深入地討論。

四、規(guī)劃體系變革對新一輪都市圈規(guī)劃的影響

2018年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，提出建立由發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃和空間規(guī)劃構(gòu)成的國家規(guī)劃體系。國內(nèi)新一輪都市圈規(guī)劃編制恰逢規(guī)劃體系變革期，如何在規(guī)劃體系中找準(zhǔn)定位、順應(yīng)規(guī)劃變革趨勢，是開展新一輪都市圈規(guī)劃編制需要首先理清的問題。可以從以下幾方面進(jìn)行認(rèn)識。

（一）都市圈規(guī)劃不是發(fā)展規(guī)劃

在統(tǒng)一規(guī)劃體系中，國家發(fā)展規(guī)劃即中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，相應(yīng)的各級發(fā)展規(guī)劃即各級行政單元的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要。都市圈不屬于特定層級的行政單元，因此盡管《指導(dǎo)意見》提出探索編制都市圈發(fā)展規(guī)劃，但都市圈規(guī)劃在統(tǒng)一規(guī)劃體系中不應(yīng)歸類為發(fā)展規(guī)劃。

（二）都市圈規(guī)劃屬于區(qū)域規(guī)劃

在統(tǒng)一規(guī)劃體系中，區(qū)域規(guī)劃以貫徹實(shí)施重大區(qū)域戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大問題為重點(diǎn)，是指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展和制定相關(guān)政策的重要依據(jù)。而都市圈的特征之一就是超出核心城市的行政管轄范圍，都市圈規(guī)劃也是一種跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)型規(guī)劃，因而從這一角度看，都市圈規(guī)劃應(yīng)該屬于區(qū)域規(guī)劃。

（三）都市圈規(guī)劃是一種特殊的區(qū)域規(guī)劃

區(qū)域規(guī)劃主要以發(fā)展規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)、跨行政區(qū)且經(jīng)濟(jì)社會活動聯(lián)系緊密的連片區(qū)域以及承擔(dān)重大戰(zhàn)略任務(wù)的特定區(qū)域為對象，在規(guī)劃內(nèi)容上以細(xì)化落實(shí)發(fā)展規(guī)劃對特定區(qū)域提出的戰(zhàn)略任務(wù)為主，具有較強(qiáng)的自上而下特征。而都市圈規(guī)則具有較強(qiáng)的自發(fā)性特征，即由核心城市主導(dǎo)、圈內(nèi)城鎮(zhèn)共同發(fā)起編制?！吨笇?dǎo)意見》對都市圈也采取了“培育發(fā)展”的態(tài)度，而沒有對發(fā)展多少都市圈、哪些都市圈作出指令性安排。在規(guī)劃目的上，都市圈規(guī)劃也以協(xié)調(diào)圈內(nèi)發(fā)展為主，落實(shí)戰(zhàn)略任務(wù)的屬性并不突出。

（四）都市圈規(guī)劃不必體系化

也就是說，都市圈沒有必要參照各級行政單元的規(guī)劃體系，完整編制一套都市圈發(fā)展規(guī)劃、都市圈專項規(guī)劃、都市圈空間規(guī)劃等。隨著統(tǒng)一規(guī)劃體系和相關(guān)銜接機(jī)制的建立健全，我國規(guī)劃之間的縱向傳導(dǎo)已經(jīng)比較完善，特別是空間規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)自上而下層層分解規(guī)劃任務(wù)和控制指標(biāo)。在這一背景下，橫向協(xié)商型的都市圈規(guī)劃面對完善的縱向傳導(dǎo)規(guī)劃體系，可以產(chǎn)生的影響是十分有限的，在空間布局等強(qiáng)傳導(dǎo)領(lǐng)域更是如此。如果將都市圈規(guī)劃體系化，相當(dāng)于在現(xiàn)有行政層級之間又增加了一個層級，會導(dǎo)致多個規(guī)劃對多個規(guī)劃既要向上銜接又要向下銜接的局面，將帶來銜接協(xié)調(diào)成本的急劇上升。因此，都市圈規(guī)劃應(yīng)當(dāng)編制成為聚焦重點(diǎn)問題的一本規(guī)劃，或者針對在不同層域會表現(xiàn)出不同結(jié)構(gòu)特征和細(xì)節(jié)的特定領(lǐng)域（如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等），編制若干可以真正發(fā)揮影響、對縱向規(guī)劃體系具有補(bǔ)充作用的專項規(guī)劃。這也符合《指導(dǎo)意見》提出的探索編制都市圈發(fā)展規(guī)劃或重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃的精神。

五、新一輪都市圈規(guī)劃創(chuàng)新的若干思考

（一）合理劃定都市圈范圍

這是科學(xué)編制都市圈規(guī)劃的前提。要針對不同發(fā)展階段的都市圈，以縣級行政區(qū)為單元，在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上結(jié)合協(xié)作意愿進(jìn)行劃定，對于成熟期的都市圈，應(yīng)當(dāng)以周邊城鎮(zhèn)到核心城市通勤人口占總?cè)丝诘谋戎貫橹笜?biāo)劃定都市圈范圍;對于培育期的都市圈，很有可能尚未產(chǎn)生大規(guī)模的通勤聯(lián)系，不妨以1小時快速交通可達(dá)范圍來劃定都市圈范圍;對于經(jīng)測算核心城市影響范圍未超出其行政管轄范圍的，則不應(yīng)編制都市圈規(guī)劃。同時，都市圈不能拉郎配，對于一味以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)版圖為目標(biāo)、橫向合作界面不友好的核心城市，周邊城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)有權(quán)利拒絕加入都市圈。

（二）科學(xué)評估都市圈發(fā)展階段

這是科學(xué)編制都市圈規(guī)劃的基礎(chǔ)。不同發(fā)展階段的都市圈，其發(fā)展目標(biāo)和面臨的需要協(xié)調(diào)解決的重點(diǎn)問題不同，相應(yīng)的都市圈規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容也不同。因此，需要從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、城鎮(zhèn)聯(lián)系密度和范圍、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作程度、基礎(chǔ)設(shè)施保障能力等方面，采用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段，對都市圈發(fā)展階段進(jìn)行科學(xué)、量化評估，并在此基礎(chǔ)上識別都市圈需要解決的重點(diǎn)問題。

（三）推廣“抽屜式規(guī)劃”理念

這是新一輪都市圈規(guī)劃編制創(chuàng)新的關(guān)鍵。都市圈規(guī)劃不應(yīng)追求大而全，編制成剔除對外開放、軍隊國防、民主法治等板塊后的發(fā)展規(guī)劃，而應(yīng)根據(jù)不同都市圈、同一都市圈不同發(fā)展階段，因地、因時制宜建立規(guī)劃框架、設(shè)置規(guī)劃內(nèi)容。這就需要國家層面在出臺相關(guān)指導(dǎo)意見或技術(shù)規(guī)范時，明確“抽屜式規(guī)劃”理念，將都市圈規(guī)劃的各板塊內(nèi)容當(dāng)作一個個“抽屜”，允許地方在編制都市圈規(guī)劃時自主選擇打開哪幾個“抽屜”，從而做到重點(diǎn)突出。這方面，新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)中已經(jīng)積累了很好的經(jīng)驗，即國家提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的六個重要方面，試點(diǎn)城鎮(zhèn)可以結(jié)合實(shí)際選擇其中幾個方面進(jìn)行重點(diǎn)突破。

（四）創(chuàng)新都市圈規(guī)劃體制機(jī)制

這是新一輪都市圈規(guī)劃編制創(chuàng)新的保障。加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，離不開都市圈一體化發(fā)展體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，其中規(guī)劃體制的創(chuàng)新應(yīng)該是難度較小的。既然都市圈規(guī)劃是一種自發(fā)性的、以橫向協(xié)調(diào)為主的區(qū)域規(guī)劃，就不妨創(chuàng)新試行“上收”圈內(nèi)城鎮(zhèn)規(guī)劃權(quán)的機(jī)制，即圈內(nèi)城鎮(zhèn)（包括核心城市）按行政層級編制的各類規(guī)劃，凡是涉及都市圈規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容的，在上報審批前首先要通過都市圈協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)審議。這樣既能保證都市圈規(guī)劃的約束力，又能反向作用于都市圈規(guī)劃編制，使都市圈規(guī)劃更聚焦重點(diǎn)、更具有可操作性。

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（張曉明、連欣，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）