四川省國有企業(yè)混合所有制改革存在的問題及實施建議

范瑩霞 刁軍 丁怡

混合所有制改革是新時代深化國企改革的關(guān)鍵舉措和重要抓手。本文將根據(jù)我國國企混改基本情況，借鑒近幾年我國國有企業(yè)混改經(jīng)驗，通過剖析四川省國企混改存在的突出問題，有針對性地提出了省內(nèi)國有企業(yè)推進(jìn)混改的對策建議。

1 ?國有企業(yè)混改情況

1.1 ?全國混改情況

十八大以來，中央、各省市以《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）為核心的政策體系，指導(dǎo)和推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革工作。截至2020年末，國家發(fā)改委、國務(wù)院國資委已累計推出四批混合所有制改革試點示范項目，涉及210家中央企業(yè)和地方國有企業(yè)。通過雙百行動、區(qū)域性國資國企綜合改革試點等發(fā)揮了改革合力，形成了中國建材資本擴展模式、海螺集團員工持股模式、云南白藥放棄控制權(quán)模式、寶武集團“鏈條突破”模式、中石油加油站突出主業(yè)模式、中國聯(lián)通戰(zhàn)略投資模式、晉煤集團參股民企模式、江中制藥法人治理模式、中冶葫蘆島有色重組退出模式等多種可推廣的混改經(jīng)驗，改革成果初見成效。未來，隨著國有企業(yè)改革三年行動方案的實施，國企混改范圍將進(jìn)一步擴大、混改層級將向集團層面提升、混改模式將更加多樣性和綜合化，國企混改將進(jìn)入更深層次的發(fā)展。

1.2 ?四川省混改情況

四川省根據(jù)中央出臺的混改政策，制定了符合四川實際的改革需求實施方案。2019年，四川省全面推進(jìn)“1+8”混改試點，出臺了《四川省國資委所出資企業(yè)混合所有制改革操作指引》，設(shè)立了四川國企混改發(fā)展基金，推進(jìn)了1戶省屬一級企業(yè)和8戶省屬二級企業(yè)混改，完成了10戶企業(yè)的員工持股試點，并通過“國企混改項目信息發(fā)布平臺”將179個國企擬混改項目進(jìn)行線上線下集中推介。

但相較于中央企業(yè)和其他省市混改情況，四川省國有企業(yè)混改主要存在以下問題：

1.2.1 混改范圍相對狹小，充分競爭領(lǐng)域居多。隨著國資國企改革深入，其市場化程度愈見提高，關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)和領(lǐng)域?qū)⒉粩嗫s小，相應(yīng)對社會資本開放的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不斷擴大。相較而言，四川省混改企業(yè)主要集中于充分競爭的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對于涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要礦產(chǎn)資源的功能類和公益類企業(yè)混改工作推進(jìn)較為緩慢。

1.2.2 混改層級明顯失衡，一級企業(yè)混改緩慢。四川省內(nèi)國企混改主要集中于二、三級企業(yè)層面，競爭性行業(yè)的一級國企混改工作推進(jìn)緩慢，特別是四川省屬一級企業(yè)。目前，除了四川航空集團有限責(zé)任公司通過增資擴股，引入四川省宜賓五糧液集團有限公司開展股權(quán)多元化探索外，其他省屬企業(yè)的混改工作主要集中在二、三級企業(yè)。相對于山西等省份已經(jīng)著手省屬一級企業(yè)混改實施的進(jìn)展，四川省屬一級企業(yè)混改推進(jìn)相對滯后。

1.2.3 混改模式略顯單一，組合模式探索較少。四川省國企在混改方式上，基本以二三級增量資產(chǎn)新設(shè)為主，存量資產(chǎn)因歷史問題、權(quán)屬問題和定價問題等混改難以突破;在混改模式上，主要以新設(shè)公司引入財務(wù)、戰(zhàn)略投資者為主，少部分省屬、市屬企業(yè)開展了下屬企業(yè)IPO、收購上市公司控股權(quán)和員工持股的探索。但總體而言四川省國企混改對于優(yōu)先股、員工持股等創(chuàng)新路徑，及并購、整體上市等資本運作方式使用較少，尤其是復(fù)合混改模式的運用近乎空白。四川省與上海市、山東省等先發(fā)地區(qū)的整體上市、聯(lián)合重組、員工持股等多種組合模式相比，四川省混改模式的深度和廣度探索有待進(jìn)一步深化。

1.2.4 混改成效亟需重視，以混促改尚不明顯。四川省部分已混改企業(yè)仍存在“一股獨大”、股權(quán)結(jié)構(gòu)失衡和制度缺乏靈活等混改普遍問題。具體表現(xiàn)為國有股東占有絕對控股地位，企業(yè)決策機制類國企運作，民營股東話語權(quán)十分有限和員工薪酬績效制度較為保守，導(dǎo)致企業(yè)的運營機制仍然延續(xù)國有企業(yè)作風(fēng)，決策效率較為拖沓、經(jīng)營效率較為低下，社會資本市場化運作效率優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮，混改企業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)范化的企業(yè)制度探索有待提速。

2 ?四川省國有企業(yè)混合所有制改革問題分析

2.1 ?頂層設(shè)計仍需完善

在政府、國資委層面，四川省先后出臺了《四川省深化國有企業(yè)改革實施方案》《四川省人民政府關(guān)于省屬國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》《四川省國資委所出資企業(yè)混合所有制改革操作指引（試行）》等混改指導(dǎo)文件。但因上述政策多為國有資本與非國有資本混合的綱領(lǐng)性文件，未涉及非國有資本融入的頂層指引，亦未涉及具體“混”多少和怎么“改”的實施細(xì)則，導(dǎo)致在混改實際落地操作過程中地方政府、監(jiān)管部門或企業(yè)有各自不同的解讀和判斷，特別是在處理因法律法規(guī)中未提及而造成的混改盲區(qū)上會存在一定差異?？赡艹霈F(xiàn)低估國有資產(chǎn)、高估非國有資產(chǎn)，或是國企管理層與外部資本串通的投機行為，以及國有資本一股獨大、企業(yè)決策機制僵化、選人用人行政化和員工薪資國企化等管理問題，從而增加了國企混改的復(fù)雜性。在企業(yè)層面，由于部分國企本身缺乏與公司戰(zhàn)略規(guī)劃相配套的混改實施細(xì)則，導(dǎo)致企業(yè)對具體混改方式、混改方向，甚至可孵化項目的選擇上出現(xiàn)偏差，一定程度上影響了國企混改的實施預(yù)期。

2.2 ?混改動力仍不強烈

國企混改意味著國有企業(yè)將直面市場化的競爭，內(nèi)部管理機制和運作模式將發(fā)生較為劇烈的變化，必然會觸及國企內(nèi)外部的現(xiàn)有利益格局的變革。在國企外部，國資委、紀(jì)檢、發(fā)改、財政、商務(wù)和稅收等涉及國資監(jiān)管的部門，由于承擔(dān)的職責(zé)不同必然對混改有不同的認(rèn)識。監(jiān)管部門的不確定性態(tài)度導(dǎo)致混改難以推動，在一定程度上弱化了國有企業(yè)推進(jìn)混改工作的主動性、積極性。

同時，在國企內(nèi)部，因部分國企管理層缺乏改革意識，對混改的目的和方向認(rèn)識不清，擔(dān)心無法適應(yīng)改革后市場化的經(jīng)營環(huán)境和考核要求，主動混改的意識不強，多以完成上級任務(wù)的心態(tài)應(yīng)對。此外，因四川省尚未出臺關(guān)于改革中的容錯試錯的相關(guān)機制，國企出于國有資產(chǎn)流失的擔(dān)憂、與進(jìn)入企業(yè)融合難等考慮，一般不會拿出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)與民營企業(yè)重組，轉(zhuǎn)而選擇把績差公司或項目推向市場。導(dǎo)致推出去的國有資產(chǎn)標(biāo)的缺乏市場吸引力，難以吸引社會資本。

2.3 ?實操難度仍然存在

由于混合所有制改革涉及國有資本與非國有資本的融合，現(xiàn)有四川省國資監(jiān)管體系和產(chǎn)權(quán)交易配套的發(fā)展有待完善，無法為混改工作提供強有力的外部支持。

同時，混改全程除需遵守《公司法》《合同法》等法律法規(guī)外，還需遵守國資監(jiān)管的各項政策法規(guī)。目前四川省參照《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國務(wù)院國資委財政部第32號令），出臺了《四川省企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（川國資委〔2018〕18號），對國有企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓及增資事項均作了明確規(guī)定，如公開轉(zhuǎn)讓或增資需在產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌，披露期至少20個工作日，首次掛牌價格不低于經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評估結(jié)果，交易期間的企業(yè)經(jīng)營性損益原則上由受讓方承擔(dān)等。這在一定程度上削弱了社會資本參與的積極性。

2.4 ?體制機制仍顯滯后

混改實操中大多著力于如何實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)上多元化，對混后企業(yè)管理體制如何改革、經(jīng)營機制如何運作的關(guān)注不足。一是對混改企業(yè)自身體制機制的設(shè)計和執(zhí)行不到位。因國企與民企分屬于兩種不同性質(zhì)的經(jīng)濟成分，在企業(yè)決策時，國有股東需兼顧社會責(zé)任而非國有股東則考慮經(jīng)濟效益如何實現(xiàn)最大化，兩者存在著明顯的目標(biāo)沖突、文化差異、決策經(jīng)營機制不兼容等問題，必然導(dǎo)致兩者對于混改企業(yè)經(jīng)營管理中有一定的分歧，若兩者沒有找到合適的融合方式，改革效果必然難以全面實現(xiàn);二是忽視對混改公司治理結(jié)構(gòu)、管控模式的健全和完善。目前混改企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)多以國有企業(yè)控股為主，因部分混改企業(yè)缺乏“三會一層”權(quán)力制衡機制的建立和“三會一層”行權(quán)邊界的理順，仍然采用原來國有控股企業(yè)的管理機制，導(dǎo)致各方股東未能形成有效的制衡關(guān)系，及非國資股東行使其參與決策，選擇、監(jiān)督管理層和收益分配和知情權(quán)等權(quán)利落實不到位，經(jīng)營機制轉(zhuǎn)變乏力，改革目標(biāo)尚未全面落實。

上述現(xiàn)象導(dǎo)致非國有資本雖想通過參與混改來獲得國企在各細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資源紅利，但由于擔(dān)心無法保障自己的股權(quán)權(quán)益，進(jìn)而對混改望而卻步。但也有部分混改過于激進(jìn)，完全將控制權(quán)和經(jīng)營權(quán)交由民營企業(yè)，導(dǎo)致混改企業(yè)發(fā)展過于激進(jìn)，甚至成為民營企業(yè)的跳板，最終導(dǎo)致國有資本流失。

3 ?深化國有企業(yè)混改的對策建議

3.1 ?破出混改思維誤區(qū)，充分認(rèn)識民營經(jīng)濟優(yōu)勢

一是加強宣傳引導(dǎo)，樹立國企管理層對混改的正確認(rèn)識。應(yīng)通過組織國企領(lǐng)導(dǎo)班子培訓(xùn)、研討和學(xué)習(xí)等方式，在企業(yè)管理層形成改革共識，理解深化國企改革的重要性和緊迫性，同時要特別強調(diào)國企混改有利于各要素資源的集聚，有利于企業(yè)自身高質(zhì)量發(fā)展;二是完善選拔機制，培養(yǎng)選拔具有改革精神的班子成員。在對國企領(lǐng)導(dǎo)層候選人進(jìn)行過往工作經(jīng)歷調(diào)查的同時，注重其自身資源與企業(yè)本身內(nèi)外部發(fā)展需求的匹配程度，以及自身改革創(chuàng)新的認(rèn)識和以往成績等。

3.2 ?落實混改頂層設(shè)計，發(fā)揮具體政策指引作用

國企混改正由“混”到“改”步入“追求乘數(shù)效應(yīng)”新階段，深化混改內(nèi)涵、細(xì)化操作規(guī)范是當(dāng)務(wù)之急。國務(wù)院國資委產(chǎn)權(quán)局副局長李曉梁在第三屆中國企業(yè)改革發(fā)展論壇混合所有制改革平行論壇上表示，將持續(xù)完善混改實施細(xì)則和市場平臺，營造有利于各類資本參與混改的公平市場環(huán)境。在政府、國資委層面，四川省混改可參照央企和其他先發(fā)地區(qū)的混改經(jīng)驗，結(jié)合本地區(qū)的改革需求和發(fā)展動力，推出國有優(yōu)先股、國資最低持股比例等試點改革，出臺混改企業(yè)授權(quán)放權(quán)清單、混改企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和職業(yè)經(jīng)理人等指導(dǎo)意見。在企業(yè)層面，成立混改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，先從下屬企業(yè)開始全面摸底二、三級企業(yè)的實際情況，設(shè)計混改工作表和混改實施路徑，明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、混改方向、效益發(fā)展、法人治理和經(jīng)營機制，以及潛在項目或戰(zhàn)略投資者篩選條件等，同時對于可孵化項目研究關(guān)鍵業(yè)務(wù)舉措，探索建立可量化的指標(biāo)庫。

3.3 ?堅持分類有序推進(jìn)，擴寬國企混改領(lǐng)域范圍

《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》中對混改工作提出了分類推進(jìn)的原則，之后分批開展的混改試點是以這一主旨穩(wěn)妥推進(jìn)，試點范圍從電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等7個重要領(lǐng)域，逐步拓展至信息技術(shù)服務(wù)、新能源、新材料和節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。四川省混改可參照國家分類、分層推進(jìn)混改的方式，推進(jìn)混改由充分競爭領(lǐng)域的試點范圍向除涉及國家安全領(lǐng)域的其他領(lǐng)域全面推廣，鼓勵國企拿出“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)、優(yōu)質(zhì)資源”，對非公資本“不設(shè)準(zhǔn)入門檻、不設(shè)比例限制、不設(shè)行業(yè)限制”。同時，重點推進(jìn)二三級企業(yè)混改，積極探索具備條件的一級企業(yè)集團實施股權(quán)多元化的可行性。

3.4 ?探索改革創(chuàng)新模式，提升國企資本運作能力

可借鑒現(xiàn)有的混改模式，結(jié)合本地區(qū)的發(fā)展特征，選擇2～3家市場化程度較高和改革訴求較突出的試點企業(yè)，堅持問題為導(dǎo)向，認(rèn)真研析混改試點的改革需求，多方案推演適合企業(yè)發(fā)展的混改模式，推動國企混改由現(xiàn)有新設(shè)企業(yè)的單一模式向復(fù)合模式轉(zhuǎn)變。例如：借鑒中糧混改經(jīng)驗，以業(yè)務(wù)板塊的專業(yè)化重組推動混改工作，完成從內(nèi)部整合到外部整合，同時通過向二級企業(yè)的管理人員和核心骨干授予一定比例的股權(quán)等實施混改。

3.5 ?夯實國企管理基礎(chǔ)，優(yōu)化公司法人治理結(jié)構(gòu)

一是優(yōu)化法人治理構(gòu)成?？山梃b“聯(lián)通模式”的按照經(jīng)濟型治理模式，重組董事會結(jié)構(gòu)、職責(zé)、董事成員。同時健全混改企業(yè)董事會的提名、任免與決策機制，并建立國有股權(quán)代表工作管理的長效機制。適當(dāng)增加外部董事、獨立董事比例，及根據(jù)企業(yè)發(fā)展需求設(shè)置單個或若干董事會專業(yè)委員會，以平衡決策力量和提高決策效率;二是明確各層面的權(quán)責(zé)。明確“三會一層”的職責(zé)定位和行權(quán)邊界，逐步規(guī)范混改企業(yè)的授權(quán)放權(quán)和行權(quán)。完善各治理主體的議事規(guī)則，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的作用，保障非國有資本股東在公司治理中的合法權(quán)益;三是協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和有效制衡。明確混改企業(yè)高管人員要實現(xiàn)“去官員化、薪酬市場化、職業(yè)化”，建立與市場緊密掛鉤的董事會市場化聘任機制，董事會履行監(jiān)督與考核職責(zé)，經(jīng)理層負(fù)責(zé)企業(yè)的實際經(jīng)營管理，實行管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分開。對于國企混改后，國有股權(quán)占比低于50%的，建議借鑒淡馬錫對其所控股子公司的治理模式，即僅派出董事參與決策但不干涉企業(yè)的具體經(jīng)營運作;四是推行配套制度創(chuàng)新?？紤]公司長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展，建立長中短期組合的激勵機制，探索開展員工持股、股票期權(quán)、虛擬股權(quán)、項目跟投等長期激勵的同時，注重短期激勵創(chuàng)新，如市場化薪酬績效、超額利潤分享和專項現(xiàn)金獎勵等。

3.6 ?完善混改保障機制，健全改革容錯試錯機制

推動國資監(jiān)管部門從“管人、管事、管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，一是建立具體的免責(zé)機制或負(fù)面清單，鼓勵企業(yè)家對法律法規(guī)、政策文件未規(guī)定和未禁止事項大膽創(chuàng)新改革。二是建立健全容錯糾錯機制，按照“三個區(qū)分開來”的指導(dǎo)原則，寬容混改企業(yè)或國企管理層在突破混改難點時因缺乏經(jīng)驗而出現(xiàn)的失誤錯誤，通過容錯糾錯增強改革創(chuàng)新動力。