安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制研究
——以南水北調(diào)中線干線工程為例

徐志超，劉 杰，楊文濤，顧生鋒

（1.南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局，100038，北京；2.中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，100012，北京）

2016 年國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室先后印發(fā)《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委辦〔2016〕3 號(hào)）和《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見(jiàn)》（安委辦 〔2016〕11 號(hào)），提出各級(jí)單位要盡快建立健全安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理工作制度和規(guī)范，切實(shí)解決“想不到、管不到”的問(wèn)題，從根本上遏制生產(chǎn)安全事故發(fā)生。

南水北調(diào)中線干線工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中線干線工程”）是實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源優(yōu)化配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保障和改善民生的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)工程，確保工程安全、穩(wěn)定運(yùn)行意義重大。 南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中線建管局”）作為中線干線工程運(yùn)行管理單位，積極響應(yīng)中央及上級(jí)水行政主管單位指示精神， 開(kāi)展了一系列研究工作，致力于構(gòu)建合理可行的安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制。

一、中線干線工程安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理現(xiàn)狀分析

1.安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控現(xiàn)狀

中線建管局各現(xiàn)地管理處均有相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)， 對(duì)工程風(fēng)險(xiǎn)、洪水風(fēng)險(xiǎn)及調(diào)度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)和分級(jí)， 繪制了工程風(fēng)險(xiǎn)量值分布圖、洪水風(fēng)險(xiǎn)量值分布圖、調(diào)度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)量值分布圖、綜合風(fēng)險(xiǎn)量值分布圖等風(fēng)險(xiǎn)量值分布圖，標(biāo)識(shí)了現(xiàn)地管理處所轄渠段的風(fēng)險(xiǎn)沿渠線分布情況。 但在建（構(gòu)）筑物及設(shè)備設(shè)施、作業(yè)活動(dòng)、 安全管理方面風(fēng)險(xiǎn)管控比較薄弱， 需從這三個(gè)方面開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、分級(jí)和管控工作。

2.隱患排查治理現(xiàn)狀

中線建管局已開(kāi)展安全生產(chǎn)檢查、工程巡查、設(shè)備設(shè)施維護(hù)巡視等相關(guān)工作， 并制定了問(wèn)題分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)地管理處采取分片包干、 專(zhuān)人負(fù)責(zé)、全員參與等方式明確分工，落實(shí)責(zé)任，做到所有人查所有問(wèn)題。 運(yùn)行管理問(wèn)題查改已實(shí)現(xiàn) “橫向到邊、縱向到底”， 實(shí)現(xiàn)運(yùn)行管理問(wèn)題等級(jí)劃分，全員參與、規(guī)范管理，運(yùn)行管理問(wèn)題可控、在控。 在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確隱患分級(jí)原則，形成事故隱患排查清單，并對(duì)排查出的事故隱患按有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)告和治理。

二、雙重預(yù)防機(jī)制研究

構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是在運(yùn)行管理過(guò)程中充分認(rèn)識(shí)固有風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)與隱患排查之間相互作用的關(guān)系、 相互影響的規(guī)律，進(jìn)而采取一系列的措施，推動(dòng)這些關(guān)系和規(guī)律向良性方向發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的目的。

所謂固有風(fēng)險(xiǎn)是指在不考慮管控措施的前提下，由于內(nèi)部因素和客觀環(huán)境的影響，特定對(duì)象在安全生產(chǎn)工作中發(fā)生事故的可能性及嚴(yán)重程度。 所謂現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)是指運(yùn)用了所有的控制和風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)以后而留下來(lái)的、未被管理的風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)特定對(duì)象存在固有風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需采取管控措施使之處于受控狀態(tài)，但這種受控狀態(tài)會(huì)隨著管控措施的時(shí)效性變化而不斷變化，這種變化可理解為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的變化。 通過(guò)隱患排查能夠查找出目前管控措施的實(shí)施效果，進(jìn)而判斷出特定對(duì)象現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)可判定風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)，進(jìn)而確定下一步的管控措施。

安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控主要包括單元?jiǎng)澐?、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)管控四方面內(nèi)容。 隱患排查治理研究主要包括隱患排查、 隱患分級(jí)、隱患治理三方面內(nèi)容。

1.安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控研究

中線干線工程安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控研究主要圍繞工程建(構(gòu))筑物及設(shè)備設(shè)施、作業(yè)活動(dòng)、安全管理三個(gè)方面開(kāi)展。

（1）單元?jiǎng)澐?/p>

建（構(gòu)）筑物及設(shè)備設(shè)施辨識(shí)單元主要可劃分為六大類(lèi)：渠道、渠系建筑物、排水建筑物、其他穿（跨）越建筑物、倉(cāng)庫(kù)、設(shè)備設(shè)施。

作業(yè)活動(dòng)辨識(shí)單元主要可劃分為四大類(lèi)：輸水調(diào)度、工程巡查、設(shè)備操作、維修養(yǎng)護(hù)。

安全管理辨識(shí)單元?jiǎng)澐謶?yīng)將相對(duì)獨(dú)立的安全管理活動(dòng)劃分為一個(gè)辨識(shí)單元，主要可劃分為：目標(biāo)、機(jī)構(gòu)和職責(zé)、全員參與、安全生產(chǎn)投入、安全文化建設(shè)、 安全生產(chǎn)信息化建設(shè)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別、規(guī)章制度、操作規(guī)程、文檔管理、教育培訓(xùn)管理、人員教育培訓(xùn)、設(shè)施設(shè)備管理、作業(yè)行為管理、水質(zhì)管理、職業(yè)健康、警示標(biāo)志、安全風(fēng)險(xiǎn)管理、 重大危險(xiǎn)源辨識(shí)和管理、隱患排查治理、預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、應(yīng)急評(píng)估、事故報(bào)告、事故調(diào)查和處理、事故檔案管理、績(jī)效評(píng)定、持續(xù)改進(jìn)等。

（2）風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)

根據(jù)單元?jiǎng)澐智闆r，可確定各單元辨識(shí)的范圍和對(duì)象。 采用適當(dāng)?shù)姆椒?，?duì)各單元可能導(dǎo)致事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行辨識(shí)，辨識(shí)覆蓋單元內(nèi)全部的建（構(gòu)）筑物及設(shè)備設(shè)施、作業(yè)活動(dòng)和安全管理項(xiàng)目，并充分考慮不同狀態(tài)和不同環(huán)境帶來(lái)的影響。 一般情況下，中線干線工程風(fēng)險(xiǎn)因子可分為工程安全、機(jī)電設(shè)備、自動(dòng)化系統(tǒng)、水污染及其他五種類(lèi)型。

根據(jù)以上類(lèi)型劃分，按《企業(yè)職工傷亡事故分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》確定二十類(lèi)可能導(dǎo)致人員傷亡的事故類(lèi)型；按中線建管局 《運(yùn)行安全生產(chǎn)管理辦法 (試行）》確定六類(lèi)運(yùn)行安全事故類(lèi)型；按中線建管局《風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)》確定除此之外的其他事故類(lèi)型；在實(shí)際辨識(shí)過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)還有新的事故類(lèi)型，可進(jìn)行相應(yīng)的增補(bǔ)。

（3）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分級(jí)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法總體上分為定性和定量?jī)深?lèi)，常用的評(píng)價(jià)方法包括預(yù)先危險(xiǎn)分析法、安全檢查表法、作業(yè)條件危險(xiǎn)性評(píng)估法、作業(yè)條件—管理因子危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)法、 風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析法、危險(xiǎn)與可操作性研究法等。 結(jié)合中線干線工程實(shí)際，建(構(gòu))筑物及設(shè)備設(shè)施和安全管理單元風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分級(jí)均采用風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析法；作業(yè)活動(dòng)單元風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分級(jí)采用作業(yè)條件危險(xiǎn)性評(píng)估法。

①風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析法。 簡(jiǎn)稱(chēng)LS 法，即 R=L×S，其中 R 是風(fēng)險(xiǎn)值，事故發(fā)生的可能性與嚴(yán)重性結(jié)合；L 是事故發(fā)生的可能性，S 是事故后果嚴(yán)重性。R 值越大，說(shuō)明該系統(tǒng)危險(xiǎn)性大、風(fēng)險(xiǎn)大。 事故發(fā)生的可能性與事故后果嚴(yán)重性均分為五個(gè)等級(jí)，其中事故后果嚴(yán)重性主要考慮法律法規(guī)及其他要求、建（構(gòu)）筑物、設(shè)備設(shè)施、調(diào)度運(yùn)行、人員傷亡、直接經(jīng)濟(jì)損失六個(gè)因素進(jìn)行判定。

根據(jù)LS 法 5 個(gè)可能性、 嚴(yán)重性等級(jí)劃分， 當(dāng)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)值為 20～25時(shí)， 風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可判定為重大風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)值為15～19 時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可判定為較大風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)值為9～14 時(shí)， 風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可判定為一般風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)值小于9 時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可判定為低風(fēng)險(xiǎn)。

②作業(yè)條件危險(xiǎn)性評(píng)估法。 簡(jiǎn)稱(chēng)LEC 法，即 D=L×E×C，其中 D 是風(fēng)險(xiǎn)值，事故發(fā)生的可能性、人員暴露于危險(xiǎn)環(huán)境中頻繁程度及發(fā)生事故可能造成后果的結(jié)合；L 是事故發(fā)生的可能性；E 是人員暴露于危險(xiǎn)環(huán)境中的頻繁程度；C 是發(fā)生事故可能造成的后果。 D 值越大， 說(shuō)明該作業(yè)活動(dòng)危險(xiǎn)性大、風(fēng)險(xiǎn)大。 事故發(fā)生的可能性分值分為 10、6、3、0.5、0.2、0.1 六個(gè)等級(jí)，人員暴露于危險(xiǎn)環(huán)境中頻繁程度分值分為 10、6、3、2、1、0.5 六個(gè)等級(jí)，發(fā)生事故可能造成的后果分值為100、40、15、7、2、1 六個(gè)等級(jí)， 其中發(fā)生事故可能造成的后果主要考慮法律法規(guī)及其他要求、調(diào)度運(yùn)行、人員傷亡、直接經(jīng)濟(jì)損失四個(gè)因素進(jìn)行判定。

表1 風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與管控措施對(duì)照表

當(dāng)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)值大于320 時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可判定為重大風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)值為160～320 時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可判定為較大風(fēng)險(xiǎn)； 當(dāng)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)值為70～160時(shí)， 風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可判定為一般風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)值小于70 時(shí)， 風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)可判定為低風(fēng)險(xiǎn)。

（4）風(fēng)險(xiǎn)管控

風(fēng)險(xiǎn)管控采取分級(jí)管控的方式。中線建管局設(shè)有局機(jī)關(guān)、分局及現(xiàn)地管理處三級(jí)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，對(duì)于重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行三級(jí)管控，即局機(jī)關(guān)、分局、現(xiàn)地管理處共同參與；對(duì)于較大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行二級(jí)管控，即局機(jī)關(guān)、現(xiàn)地管理處共同參與；對(duì)于一般風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一級(jí)管控， 即現(xiàn)地管理處參與。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與管控措施對(duì)照表見(jiàn)表1。

風(fēng)險(xiǎn)管控遵循消除、替代、減弱、隔離、警示的順序原則，通過(guò)工程、技術(shù)、管理、培訓(xùn)等手段實(shí)施。 對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)、較大風(fēng)險(xiǎn)、一般風(fēng)險(xiǎn)采取有效的管控措施，降低風(fēng)險(xiǎn)值，直至風(fēng)險(xiǎn)可接受，所采取的管控措施錄入安全風(fēng)險(xiǎn)清單， 并建立安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，繪制“紅橙黃藍(lán)”四色安全風(fēng)險(xiǎn)空間分布圖。 低風(fēng)險(xiǎn)屬于可接受風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)確認(rèn)現(xiàn)有管控措施持續(xù)有效，并保持當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)水平和狀態(tài)。

為推動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管控，在工作場(chǎng)所醒目位置、重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置作業(yè)場(chǎng)所安全風(fēng)險(xiǎn)告知卡，標(biāo)明主要安全風(fēng)險(xiǎn)名稱(chēng)、等級(jí)、所在部位、可能引發(fā)的事故類(lèi)型和事故后果、管控措施、應(yīng)急措施及報(bào)告方式等內(nèi)容。

2.隱患排查治理研究

風(fēng)險(xiǎn)管控措施失效或弱化極易形成隱患，釀成事故，因此，隱患排查治理是安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控的補(bǔ)充和完善，兩者共同形成預(yù)防事故的防線。

中線干線工程隱患排查是在安全生產(chǎn)檢查、 工程巡查和設(shè)備設(shè)施維護(hù)巡視的基礎(chǔ)上開(kāi)展的。 運(yùn)行管理問(wèn)題中的嚴(yán)重問(wèn)題為事故隱患，事故隱患分級(jí)判定通過(guò)直接判定法和綜合判定法進(jìn)行， 應(yīng)先采用直接判定法， 不能采用直接判定法的采用綜合判定法判定。 通過(guò)兩類(lèi)判定方法可將事故隱患分為重大事故隱患和一般事故隱患。 重大事故隱患需逐級(jí)上報(bào)至中線建管局局機(jī)關(guān)，由局機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行最終判定，同時(shí)向政府應(yīng)急管理部門(mén)和水利部門(mén)報(bào)告； 一般事故隱患由發(fā)現(xiàn)人員報(bào)送至現(xiàn)地管理處。 事故隱患治理流程包括通報(bào)隱患信息、 下發(fā)隱患整改通知、 實(shí)施隱患治理、 情況反饋、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，治理完成后，責(zé)任單位應(yīng)根據(jù)事故隱患級(jí)別組織相關(guān)人員對(duì)治理情況進(jìn)行驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。

三、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)，把安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控放在隱患前面，把隱患排查治理放在事故前面，可以做到防患未然，有效預(yù)防生產(chǎn)安全事故發(fā)生，確保中線干線工程運(yùn)行安全。

中線干線工程雙重預(yù)防機(jī)制的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作， 應(yīng)逐步與水利安全生產(chǎn)達(dá)標(biāo)持續(xù)改進(jìn)、 職業(yè)健康管理相互補(bǔ)充、融合互進(jìn)。 此外，中線干線工程線路長(zhǎng)，建筑物眾多，為進(jìn)一步提高工程安全性，應(yīng)全面加強(qiáng)對(duì)重要建筑物、要害部位的安全風(fēng)險(xiǎn)管控。