廣西地方政府專項債券發(fā)行問題研究

李歷一

近年來，廣西壯族自治區(qū)財政廳采用聘請第三方中介機構參與項目盡調、評審、發(fā)行和后續(xù)跟蹤相關工作的方式組織全區(qū)的地方政府專項債券“借、用、管、還”工作，2018年全區(qū)共計發(fā)行553.2億元，2019年526億元，2020年953億元，債券募投項目在土地儲備、棚戶區(qū)改造和收費公路以外的領域也進行著積極探索，類似停車場、產業(yè)園和老舊小區(qū)等各類創(chuàng)新品種也不斷豐富，對地方經(jīng)濟增長和投資拉動起著極其關鍵的作用。

一、相關文獻綜述

（一）國內研究情況

2020年，突如其來的新冠疫情黑天鵝使得中央政府逆周期調節(jié)的緊迫性和力度大幅提升，地方政府專項債券穩(wěn)增長的重要性更上一層樓。同時，針對地方政府專項債券的研究分析層出不窮，也將地方政府專項債券這個全新的課題提高到了十分重要的研究地位。婁洪、楊光、謝斐（2019）指出，大規(guī)模發(fā)行專項債投資公益類項目，已成為當前應對經(jīng)濟下行，保增長和保就業(yè)的重大宏觀調控措施①婁洪，楊光，謝斐.更好發(fā)揮地方政府專項債券的作用[J].債券，2019（08）:7-11.。劉金玲，蘇錦河，李明依（2019）分析指出，專項債內部結構亦發(fā)生重大調整，項目收益專項債占比進一步提升②劉金玲，蘇錦河，李明依.2019年地方政府債券發(fā)行情況分析[J].中國財政，2020，15:69-73.。劉嘉和張博（2018）表示，由于項目收益專項債占比的提升，更加有利于地方政府債務風險防范，專項債只能由政府性基金或專項收入償還，不能通過其他項目收益償還，封閉運行管理，更加注重項目質量，切斷了不同項目之間的風險傳導③劉嘉，張搏.我國地方政府項目收益專項債的創(chuàng)新發(fā)行與展望[J].農銀學刊，2018（02）:45-48.。馬輝（2021）認為專項債目前存在項目間本息覆蓋能力測算差異大、后期收益不確定增加兌付風險、信息披露不夠、投資主體單一、二級市場流動性差等問題④馬輝.我國地方政府專項債券存在問題及對策探析[J].交通財會，2021（02）:68-72.。

（二）關于廣西地區(qū)地方政府專項債券發(fā)行情況的相關研究

針對廣西地方政府專項債券發(fā)行情況的相關研究較少，鄧昀松、晏陽、李曉東（2019）總結過2019年廣西自治區(qū)本級土地儲備專項債券使用管理中存在的問題⑤鄧昀松，晏陽，李曉東.對廣西土地儲備專項債券使用管理工作的思考——以2019年廣西壯族自治區(qū)本級為例[J].南方國土資源，2020（07）:70-72.，例如債券額度下達時間晚、資金使用時效不匹配、項目額度分配不均衡、資金使用時效要求高等，這些問題具有一定的普遍性。黃睿琦（2020）對廣西近兩年專項債券發(fā)行材料進行研究，發(fā)現(xiàn)存在部分專項債券項目收益不實、項目收益來源不實、收益虛高等問題⑥黃睿琦.廣西地方政府專項債券發(fā)展研究[J].企業(yè)科技與發(fā)展，2020，08:121-123.。粟飛宇（2020）針對桂林市地方政府專項債項目儲備存在的問題做了分析，指出存在項目前期深度不夠、申報領域把握不準確、儲備項目經(jīng)濟效益差等問題⑦粟飛宇.桂林市地方政府專項債項目儲備及申報的思考[J].商訊，2020（31）：11-12.。廣西地方政府債券發(fā)行市場化研究課題組（2019）研究指出廣西地方政府債券近年來發(fā)行市場化水平有明顯提升，但與全國其他省份相比，仍存在債券碎片化和投資主體單一等問題⑧廣西地方政府債券發(fā)行市場化研究課題組，李青.廣西地方政府債券發(fā)行市場化研究[J].改革與戰(zhàn)略，2019，35（03）:91-106.。

二、廣西新增地方政府專項債券發(fā)行概況

（一）廣西地區(qū)2020年新增地方政府專項債發(fā)行規(guī)模

受宏觀經(jīng)濟形勢的影響，為了更好地發(fā)揮有效投資的拉動作用，2020年地方政府專項債券全年供給明顯增加。2020年，全國累計發(fā)行地方政府專項債券1521 只，發(fā)行規(guī)模4.14 萬億元，其中新增專項債券3.6 萬億元。截至2020年12月31日，廣西壯族自治區(qū)本年度共發(fā)行了953億地方政府專項債，其中提前批次專項債于2020年1月發(fā)行，第一批至第四批次專項債于2月至8月間有序發(fā)行，最后118億支持中小銀行發(fā)展專項債券于12月底完成發(fā)行。2020年，全區(qū)共下達專項債額度953億元，相較去年的526億元，整體規(guī)模提高了81.18%。從項目領域上看，支持中小銀行發(fā)展118億元，交通基礎設施領域26.34億元，收費公路領域占153.3億元，鐵路領域65.7億元，軌道交通領域27.3億元，高等學校領域34.4億元，公立醫(yī)院領域75.07億元，產業(yè)園領域179.35億元，社會領域209.58億元，棚戶區(qū)改造領域63.96億元。各領域發(fā)行占比如圖1所示。

圖1 2020年廣西地方政府專項債券支持領域

（二）發(fā)行期限和利率

近年來全國地方債整體期限結構明顯拉長，多以10年期為主。廣西各個領域地方政府專項債券發(fā)行期限以10、15、20 和30年期為主，與全國趨勢趨同，地方政府專項債券發(fā)行拉長久期的趨勢非常明顯。結合2020年發(fā)行情況來看，部分公立醫(yī)院和產業(yè)園項目出現(xiàn)10年期；高等學校和棚戶區(qū)改造以15年期為主；社會領域發(fā)行期限設計較為靈活，15、20 和30年期的分別均有發(fā)行。整體30年超長期限的債券規(guī)?？刂埔餐瑯用黠@，發(fā)行期限與項目結合更加合理，隨著地方政府專項債券發(fā)行久期拉長，商業(yè)銀行以外的投資主體例如保險公司，也明顯增配長期限債券，托管數(shù)據(jù)顯示保險機構已連續(xù)多月增持地方政府債。

2020年，廣西地方政府一般債券發(fā)行平均利率為3.29%，專項債券發(fā)行平均利率為3.63%，略高于一般債券的利率水平。2020年4月至5月期間，市場資金面寬裕，期間發(fā)行利率下行明顯，下半年疫情逐漸控制后，利率逐步恢復正常區(qū)間。2015-2018年，廣西地方政府債券平均發(fā)行利率高于全國平均水平，利率市場化程度高，2020年延續(xù)了較高的利率市場化水平，沒有行政干預，利率定價隨行就市。

（三）分地區(qū)發(fā)行情況分析

從發(fā)行情況來看，地方經(jīng)濟較好的地區(qū)發(fā)行規(guī)模較大，南寧市、桂林市、玉林市居全區(qū)前列?？紤]到全年額度的分配，地方財力較強、債務風險較低、項目儲備充足且質量更優(yōu)的地區(qū)仍然會獲得更多的額度傾斜，廣西整體情況與全國各省市發(fā)行情況相吻合。

三、地方政府專項債券資金運用情況

（一）地方政府專項債券總體資金投向

2020年專項債券總體資金投向與以往有很大變化，土地儲備并沒有獲得債券資金的支持，與年初中央制定政策相符合。全國范圍來看，棚戶區(qū)改造領域沒有延續(xù)2019年的發(fā)行規(guī)模，降幅明顯，重點支持的領域依然圍繞重大項目基礎設施建設等領域。2020年首次發(fā)行支持中小銀行發(fā)展專項債券，新增加新基建領域、應急醫(yī)療、公共衛(wèi)生、老舊小區(qū)改造和新型城鎮(zhèn)化建設等基礎設施項目。

整體政策導向依然重點支持在建項目為主，資金使用效率的要求進一步提高。目前用于新建項目資金約占全部項目不足4 成。從全國各區(qū)域來看，2020年東部省份發(fā)行的地方政府專項債券更聚焦投向市政基礎設施，而西部則更多向鐵路、公路等交通建設傾斜。2020年的創(chuàng)新品種如新基建、老舊小區(qū)、支持中小銀行發(fā)展專項債等多數(shù)由東部省份發(fā)行，整體來看東部省份發(fā)行人創(chuàng)新步伐更快。

（二）廣西地區(qū)地方政府專項債券總體資金投向

相較2019年以棚改和土儲項目為主要領域發(fā)行，2020年廣西地方政府專項債券投向產業(yè)園區(qū)和社會領域占比明顯提升。同時，由于突發(fā)的疫情原因，更是加大對醫(yī)療等公共衛(wèi)生等醫(yī)療領域項目的支持。今年廣西新增地方政府專項債券募集資金投向占比最大的是社會領域，一共發(fā)行了8期，發(fā)行總規(guī)模209.58億元，相較去年提升了1309.4%；其次是產業(yè)園區(qū)發(fā)行5期，發(fā)行總規(guī)模179.35億元，相較去年提升了836.55%；收費公路2期共計153.3億元，對比2019年同期65億元，提高135.8%；支持中小銀行發(fā)展專項債券1期118億元，系2020年度首次創(chuàng)新發(fā)行品種；公立醫(yī)院2期75.07億元，相比2019年的16.21億元也有了大幅提高。而土儲債由于政策原因，2020年沒有新發(fā)行，棚戶區(qū)改造63.96億元，相比去年同期的200億元，規(guī)模也大幅下降。

（三）廣西地區(qū)資金使用的區(qū)域特點

經(jīng)濟相對發(fā)達的中東部地區(qū)如南寧市、玉林市、貴港市等地市重點支持了產業(yè)園區(qū)和市政基礎設施項目，其次是交通基礎設施，可以看出整體財政政策更加傾向于支持招商引資力度大、資金使用帶動效果好的地區(qū)發(fā)行產業(yè)配套類債券。百色市、河池市和崇左市等西部欠發(fā)達地區(qū)更多是農林水利、公益性強的民生類項目為主，比如債券資金更多適用于公立醫(yī)院、高等教育、職業(yè)教育、學前教育、環(huán)保類項目等，由此看出對于整體經(jīng)濟實力較弱的地區(qū)，財政更加鼓勵債券資金使用在保障基礎民生等領域。

表1 2018-2020年重點領域專項債券發(fā)行規(guī)模統(tǒng)計（億元）

四、廣西地方政府專項債券發(fā)行存在問題

（一）對于地方政府專項債券發(fā)行的重視和理解不夠

經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)，很多地市尚未形成有效的工作機制，缺乏統(tǒng)一領導和基本的人員配置，不同業(yè)務部門之間缺少溝通，很多申請地方政府債券的項目業(yè)主首次參與地方政府專項債的發(fā)行工作，對于業(yè)務不夠熟悉和理解，例如，將債券資金當做財政資金（補貼資金）的情況時有發(fā)生，對于一般債和專項債的區(qū)別也沒能分清，項目申報表數(shù)據(jù)填寫不可靠，原始材料不齊全、不一致、不嚴謹，很多項目在申報階段仍然缺少相關審批文件。申請發(fā)債項目隨意性強，項目基本情況如投資規(guī)模、資金用途等經(jīng)常需要調整，對于相關政策文件解讀不到位，導致相關工作開展困難重重。

（二）申報領域過于集中

由于2020年的政策變化，前兩年發(fā)行主力土地儲備和棚戶區(qū)改造專項債規(guī)模大幅下降，使得各地項目申報出現(xiàn)了向個別領域高度集中的情況。例如，2020年廣西發(fā)行產業(yè)園區(qū)專項債券共5期，發(fā)行總規(guī)模179.35億元，相比2019年2期共計發(fā)行19.15億元呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，增幅高達836.55%。產業(yè)園區(qū)專項債券一度成為了各個地區(qū)申報的集中賽道，導致有些地區(qū)無視當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、招商引資能力和地區(qū)發(fā)展特點，盲目申報，出現(xiàn)了一些申報項目脫離實際的情況，存在過渡美化和虛增收入等一系列問題。相反，國家鼓勵的新基建、老舊小區(qū)改造和新型城鎮(zhèn)化等創(chuàng)新領域申報項目嚴重不足，反映出各地項目的均衡性出現(xiàn)問題。

（三）過于依賴財政支持進行收益補償

受疫情影響，今年財政收入和支出均出現(xiàn)明顯下滑，支出進度偏緩。一方面是財政收入下滑，另一方面大量項目的公益屬性過強，導致沒有足夠的收入體現(xiàn)，進而調動財政的力量進行缺口補貼，導致財政支出還款壓力巨大，容易帶來隱性債務風險，例如縣級產業(yè)園區(qū)項目，當?shù)貥藴蕪S房租金過低，廠區(qū)招商艱難，運營收入可能不達預期，財政補貼往往會達到接近50%的收入來源占比，在目前的經(jīng)濟環(huán)境下，當?shù)剌^弱的財政實力是無法按期兌付債券利息和本金的，如此大比例的財政補貼也會導致未來的償債風險。

（四）存在重申報輕使用問題

調查發(fā)現(xiàn)，項目業(yè)主單位和各級財政在爭取項目方面表現(xiàn)積極，對于申報債券的重視程度遠高于對于資金使用階段的重視，債券資金的使用隨意性強，支付不合規(guī)、不合理、支出進度慢的情況時有發(fā)生。一方面原因在于債券項目資金使用環(huán)節(jié)缺少嚴格的管控，項目和資金沒有嚴格執(zhí)行一一對應，未來可能面臨償債風險。調查顯示，截止2020年12月，部分地區(qū)仍然存在2019年債券資金支付不到位的情況，2020年新發(fā)行債券的資金使用進度普遍偏慢等情況。另一方面，使用效率較低和項目前期準備不足，前期工作推進緩慢，前期費用支付不到位、土地征拆問題尚未解決、形象開工而非實際開工和疫情導致施工進展緩慢有很大關系。

（五）項目儲備不足

首先，由于地方政府專項債券連續(xù)兩年的密集發(fā)行，導致部分地區(qū)已將符合條件的項目發(fā)行完畢，儲備和推進中符合條件的待發(fā)行項目嚴重不足。調查結果顯示，目前各地儲備的擬發(fā)行項目符合條件的數(shù)量過少，儲備項目存在“虛胖”情況，湊數(shù)項目和規(guī)劃中的項目占比高。其次，部分項目策劃沒有延續(xù)性，缺乏統(tǒng)籌，往往是針對某個專項資金的申報進行策劃，整體規(guī)劃不清晰也不夠完整，為了申報而申報或者項目多次重復申報、頻繁調整等情況普遍。

（六）杠桿效應不明顯市場化融資跟進緩慢

2020年6月國家首次提出允許將地方政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金，后進一步將資本金比例提高至該地區(qū)發(fā)行總規(guī)模的25%，資本金首次打破債務性資金的限制，加杠桿撬動社會資本的意圖明顯，進一步鼓勵地方政府專項債與市場化融資相結合，起到擴大投資的目的。但是調查發(fā)現(xiàn)，廣西在2020年提前批次申報的過程中并沒有很好地利用這一政策，第一批次項目申報時填報資本金需求項目僅67個，占比3.8%；其中用作資本金需求僅68億元，占比4.5%，遠低于政策的比例限制。廣西財政廳全年針對市場化配套融資一共通過審批了四個地市以及北部灣投資集團和交通投資集團的項目，其他地區(qū)和發(fā)行主體尚未有所突破。隨著棚改政策收官和棚改專項債規(guī)模的銳減，各地的棚改項目融資需求無法得到滿足，棚改市場化融資顯得愈發(fā)重要，大部分區(qū)內地市并沒有很好地利用“債+債”或者“債+貸款”的組合解決棚改后續(xù)融資問題，導致棚改半拉子工程仍然存在，棚改收官難度凸顯。

五、廣西地方政府專項債券發(fā)行的對策建議

（一）加強組織領導，提高部門溝通協(xié)作能力

建議自治區(qū)層面組建地方政府專項債券工作領導小組，負責統(tǒng)籌推進全區(qū)項目儲備和債券申報工作。各地市參照自治區(qū)組建專項工作領導小組，建立完善的工作機制，保障基本的人員配置。發(fā)展改革部門和財政部門進一步加強溝通銜接，密切合作，統(tǒng)一思想，并指定專人做好跨部門協(xié)調和溝通。發(fā)展改革部門應該主要側重項目儲備、項目篩選、項目前期工作推進等，把控好專項債的“源”；財政部門主要側重項目收益情況、還款來源和資金支出進度等，管理好專項債的“流”。建議借助第三方中介機構的專業(yè)能力和人員輔助做好項目儲備和債券申報，項目主管部門和中介機構組成項目聯(lián)審小組，加強對于項目質量的把控，加強地方政府專項債券業(yè)務培訓，提高相關人員業(yè)務水平。

（二）扎實推進項目前期工作，做好項目儲備

2019年以來，發(fā)展改革部門在地方政府專項債申報過程中的作用越來越重要，是輸送項目的核心部門，也是兼顧項目質量和數(shù)量的重要環(huán)節(jié)，如果無法從源頭提高發(fā)改重大項目庫質量，將導致后續(xù)審核階段競爭力不足，因此建議進一步加強發(fā)展改革部門的前期工作推進力度。一是要抓重點項目，圍繞中央和自治區(qū)重大發(fā)展戰(zhàn)略，粵港澳大灣區(qū)、自由貿易試驗區(qū)和面向東盟的金融開放門戶等重大戰(zhàn)略部署，提前做好相關項目的發(fā)債準備。二是要抓重點領域，圍繞國常會確定的交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施、公共衛(wèi)生醫(yī)療、新型城鎮(zhèn)化等重點領域。三是要切實提高項目質量，充分挖掘項目自身產生的專項收入來源，按照項目的成熟情況建立儲備庫和發(fā)行庫的滾動管理，切實提高在庫項目質量和前期工作的開展。四是要加快債券發(fā)行前置條件的落實，例如立項、可研批復、土地證明文件、環(huán)評等發(fā)行需要的相關材料，爭取讓項目在第一時間進入盡調環(huán)節(jié)，提高盡調環(huán)節(jié)評分，同時做好債券資金使用計劃的安排，做好項目施工進度的跟蹤。

（三）建立統(tǒng)一標準，做好債券資金監(jiān)管

一是建議逐步提高對地方政府申報政府專項債券材料一致性的要求，發(fā)布債券發(fā)行全流程業(yè)務指引等相關政策配套文件，以提升政府專項債券申報、審核的嚴肅性，對于提供申報材料數(shù)據(jù)不一致、不真實和不及時等情況的地方政府予以核減或取消后續(xù)債券發(fā)行額度等措施。二是建議明確后續(xù)監(jiān)督監(jiān)管權責，可以參考發(fā)行階段利用第三方中介機構配合的方式，定期組織督查組前往各地進行資金使用核查、項目支出督查等相關監(jiān)督工作，并將資金使用情況作為該區(qū)域后續(xù)債券發(fā)行評判標準進行考量。三是建議設立債券資金監(jiān)管賬戶，對債券資金的使用進行全過程等管理，對于獲批債券的項目嚴格監(jiān)督支出進度、支出范圍和依法合規(guī)使用等，降低債券資金挪用等風險。

（四）項目全周期管理

建議進一步夯實對于債券支持項目的全過程管理，確保項目運營收入實現(xiàn)資金的有效歸集。確保項目按計劃建設和經(jīng)營，實時評估項目現(xiàn)金流的產生是否達到計劃和預期，對于序時進度不達預期的項目進行第一時間預警以及后續(xù)整改跟蹤，全力跟蹤和推動項目的專項收入實現(xiàn)，確保債券到期按時兌付，降低當?shù)刎斦块T形成隱性債務風險和債券違約風險。

六、總結與展望

整體上看，由于采用了“財政廳統(tǒng)籌協(xié)調，聘請第三方中介機構參與項目盡調和項目審核”等方式推進發(fā)行工作，廣西地區(qū)地方政府專項債的組織發(fā)行取得了較好的成績，發(fā)行效率處于全國前列，公開披露信息的質量和準確性由于有了第三方機構的參與而大幅提高，項目進度更加有保障，給投資人帶來了較為積極的影響。

同時，工作中仍存在需解決的問題。例如對于債券發(fā)行的重視和理解不夠、申報領域過于集中、過于依賴財政支持進行收益補償、重申報輕使用、項目儲備不足、杠桿效應不明顯和市場化融資跟進緩慢等問題。疫情的持續(xù)也將會帶來復產復工不及時，項目施工進度放緩，財政支出不達預期等影響，導致地方政府專項債在實際使用的過程中充滿著不確定性。因此，2021年債券資金的使用更加需要密切跟蹤，同時更要關注資金沉淀帶來的資金使用效率下降的影響。◆