縣域視角下浙江鄉(xiāng)村生態(tài)治理評價(jià)及差異影響因素分析

付洪良，周建華

(湖州師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院/“兩山”理念研究院,浙江 湖州 313000)

0 引言

改革開放以來，受長期粗放型經(jīng)濟(jì)增長的影響，浙江鄉(xiāng)村發(fā)展與生態(tài)環(huán)境矛盾突出，“生態(tài)環(huán)境危機(jī)”威脅到鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。為此，自2003年開始，浙江推進(jìn)“千村示范、萬村整治”工程(以下簡稱“千萬工程”)，開啟了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的大行動，起初以整治村莊人居環(huán)境為目標(biāo)，但隨著該工程的推進(jìn)，溢出效應(yīng)的顯現(xiàn)，治理對象擴(kuò)展到整個(gè)鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三生”環(huán)境領(lǐng)域，形成了以整治鄉(xiāng)村人居生態(tài)環(huán)境、治理鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境以及提升鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境3個(gè)階段。

以“千萬工程”為推手的鄉(xiāng)村生態(tài)治理不僅徹底改變了浙江鄉(xiāng)村臟亂差的局面，而且還促進(jìn)了良好的生態(tài)資源向生態(tài)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村生態(tài)治理與生態(tài)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。鄉(xiāng)村生態(tài)治理已經(jīng)成為助推浙江鄉(xiāng)村振興的有效措施。2018年9月，浙江因?qū)嵤扒f工程”取得的良好成效榮獲了聯(lián)合國“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”；2019年3月，國家多部委聯(lián)合發(fā)文要求全國各地結(jié)合實(shí)際，學(xué)習(xí)浙江“千萬工程”的經(jīng)驗(yàn)。

鄉(xiāng)村生態(tài)治理具有重要的時(shí)代價(jià)值，它是建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)(于法穩(wěn)[1]，2019；艾媛巧[2]，2019)。有關(guān)鄉(xiāng)村生態(tài)治理的研究主要集中在以下4個(gè)方面：一是鄉(xiāng)村生態(tài)治理主體的研究。Gouldson等[3](2010)認(rèn)為政府干預(yù)是重要的；李曉西[4]、何可[5]等國內(nèi)學(xué)者也提出政府需要重視和提升生態(tài)治理能力；潘坤等[6]認(rèn)為農(nóng)民在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中要起到主體性作用；韓洪云[7]、史恒通[8]等強(qiáng)調(diào)社會資本在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中的作用。二是鄉(xiāng)村生態(tài)治理對象的研究。李佳[9]、杜焱強(qiáng)[10]等研究主要集中在生活污水、養(yǎng)殖污染和生活垃圾等方面。三是鄉(xiāng)村生態(tài)治理模式的研究(李詠梅[11]，2015；朱俊瑞等[12]，2016)。四是鄉(xiāng)村生態(tài)治理對策的研究(張勁松[13]，2016；唐玉青[14]，2019)。

鄉(xiāng)村生態(tài)治理已成為我國政界和學(xué)界的關(guān)注焦點(diǎn)，已有文獻(xiàn)從多個(gè)視角開展了相關(guān)研究，但由于獲得完整的、可靠的數(shù)據(jù)限制，對鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果進(jìn)行量化評價(jià)的研究成果并不多見。同時(shí)，在全國學(xué)習(xí)和推進(jìn)“千萬工程”，改善農(nóng)村人居環(huán)境的當(dāng)下，研究鄉(xiāng)村生態(tài)治理評價(jià)與差異產(chǎn)生的影響因素，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平的提升，具有一定的實(shí)踐意義和理論價(jià)值。本文構(gòu)建了由生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)3個(gè)一級指標(biāo)組成的鄉(xiāng)村生態(tài)治理指標(biāo)體系，測算和比較了浙江省52個(gè)縣市(包括縣和縣級市，以下統(tǒng)稱為縣市)的鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平，揭示生態(tài)治理效果存在差異的主要原因，最后提出了相應(yīng)的政策建議。

1 浙江鄉(xiāng)村生態(tài)治理量化評價(jià)

1.1 指標(biāo)和數(shù)據(jù)說明

本文根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》和國家多部門印發(fā)的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》文件，利用2016、2017和2018年浙江省11個(gè)地市和89個(gè)縣市區(qū)的綠色發(fā)展指數(shù)數(shù)據(jù)開展研究。該綠色發(fā)展指數(shù)包括7個(gè)一級指標(biāo)和56個(gè)二級指標(biāo)，一級指標(biāo)分別為資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長質(zhì)量、綠色生活和公眾滿意程度。為能夠體現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的靜態(tài)狀況和動態(tài)變化以及便于比較，本研究選取52個(gè)縣市(縣和縣級市)綠色發(fā)展指數(shù)，同時(shí)結(jié)合各二級指標(biāo)所涉及對象，設(shè)定鄉(xiāng)村生態(tài)治理指標(biāo)體系由鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)3個(gè)一級指標(biāo)和28個(gè)二級指標(biāo)組成。對指標(biāo)體系的處理可參考浙江省生態(tài)文明建設(shè)年度評價(jià)的相關(guān)說明。

為突出生態(tài)環(huán)境治理的重要性，對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)3個(gè)一級指標(biāo)分別賦予30%、40%、30%的權(quán)重，然后加權(quán)平均，獲得鄉(xiāng)村生態(tài)治理指數(shù)，其公式為：鄉(xiāng)村生態(tài)治理指數(shù)=生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)×30%+生態(tài)環(huán)境治理指數(shù)×40%+生態(tài)環(huán)境保護(hù)指數(shù)×30%。

以浙江生態(tài)文明建設(shè)綠色發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用該公式，測算出2016、2017和2018年浙江各地市和各縣市的鄉(xiāng)村生態(tài)治理指數(shù)。

1.2 鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平的量化分析

1.2.1 市域下鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平 市域下的鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平是其所管轄縣域鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平的平均值，反映全市治理水平的高低。由表1可知：2016～2018年各地市鄉(xiāng)村生態(tài)治理指數(shù)水平總體上位列前后段的地市排名比較穩(wěn)定，位列中間段的地市起伏變化較大。麗水和金華在2016、2018年位列全省的第1、2位，其中，麗水有2年位居首位，1年排名第2位；金華2年排名第2位，1年居第3位。2018年臺州、湖州和衢州位居第3、4、5位，臺州2016、2017年列第4位，2018年上升1位；湖州生態(tài)治理效果提升明顯，由2016年第7上升到2017年的第5位，2018年度再攀升到第4位。衢州的排名波動較大，由2016年的第3位下降到2017年的第7位，2018年又上升到第5位。紹興以每年1個(gè)位次的速度下降，居第6位。溫州的總體排名保持不變，位列第7位。杭州生態(tài)治理指數(shù)波動最大，2016和2018年排名第8位，2017年高居第1位。而寧波、舟山和嘉興分別穩(wěn)定占據(jù)最后3席，即第9、10、11位。2016～2018年生態(tài)治理指數(shù)最高的麗水和最低的嘉興分別相差7.28、5.89和6.87分，表明各地市鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平相差懸殊但差距相對穩(wěn)定。

表1 浙江市級鄉(xiāng)村生態(tài)治理指數(shù)水平 分

1.2.2 縣域下鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平 良好的生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，各縣市政府部門高度重視鄉(xiāng)村生態(tài)治理，在鄉(xiāng)村生態(tài)治理方面競爭激烈。2016～2018年麗水鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果特別明顯，在浙江鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平前10位的縣市中(表2)分別占有2、4和7位，其中，慶元和龍泉表現(xiàn)最好，3年都位居前10位，慶元從2016年第5位上升到2018年的第2位，龍泉由2016年的第9位上升到2018年的第4位。磐安在2016和2017年均位列第2位，2018年跌出前10位，位居第13位。安吉2016、2017年均位列前10位，2018年則位居第11位。天臺2016、2018年位居前10位，而2017年位列第19位，降幅比較明顯。波動特別大的是2016年高居第1位的浦江，隨后2年逐漸降到第11位和第21位。桐廬在2016、2017年表現(xiàn)良好，位居前10位，但在2018年則猛跌至第35位，是全省降幅最大的縣市。值得注意的是，舟山和嘉興的縣市鄉(xiāng)村生態(tài)治理表現(xiàn)最差，2市均無縣市上榜。

從2016～2018年看，嘉興是浙江鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果最差的地市，在全省鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果最差的10個(gè)縣市中，分別占有5、4和5位，基本上嘉興各縣市鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果都不太理想，今后的治理任務(wù)特別艱巨。舟山的岱山一直徘徊在后10位中，嵊泗也在2018年成為治理效果最差縣。寧波的余姚和慈溪位列后10位，且慈溪連續(xù)在全省鄉(xiāng)村生態(tài)治理排名中墊底，面臨著較大的生態(tài)治理壓力。溫州的樂清和瑞安分別進(jìn)入最差榜單2次，其鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理效果也有待進(jìn)一步提升。臺州溫嶺也在2016年成為全省治理效果最差10個(gè)縣市之一，其他縣市表現(xiàn)良好。

表2 浙江鄉(xiāng)村生態(tài)治理指數(shù)水平前10位的縣市 分

1.3 縣域鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平的比較

比較發(fā)現(xiàn)，各縣市鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果存在較大差異，表3列出了11個(gè)地市中高于該市平均治理水平的縣市。麗水是上榜縣市最多的地級市，慶云和龍泉表現(xiàn)特別出色。臺州天臺、仙居和臨海3個(gè)縣市的鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果較好。杭州桐廬和建德的鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果要好于淳安，寧海在寧波各縣市中鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果最佳，泰順是溫州眾多縣市中生態(tài)治理效果最好的，紹興新昌和嵊州治理效果較好。湖州安吉、金華浦江和磐安、衢州江山和嘉興海鹽生態(tài)治理效果在各地市都是最好的。嵊泗是舟山鄉(xiāng)村生態(tài)治理最好的縣。

表3 浙江地市鄉(xiāng)村生態(tài)治理指數(shù)較高的縣市

2 浙江縣域鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果差異的影響因

素分析

鄉(xiāng)村生態(tài)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，治理效果受眾多因素影響。上述分析表明，浙江鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果差異的直接原因來自各地不同的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、治理與保護(hù)水平，因此，本文以鄉(xiāng)村生態(tài)治理指標(biāo)體系為對象，通過考察鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)3個(gè)指標(biāo)，探究浙江鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果差異的影響因素。

2.1 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量決定鄉(xiāng)村生態(tài)治理的起點(diǎn)

浙江“七山一水二分田”，東北部平原水鄉(xiāng)、西部山區(qū)、東南部海島灘涂，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差異顯著，同樣的付出，其治理效果可能存在較大差異。在52個(gè)縣市中，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)呈現(xiàn)出西部高、平原和沿海較低的地理特點(diǎn)，排名靠前的大多是西部縣市和其他地市的山區(qū)縣市，而排名靠后的基本是平原水鄉(xiāng)或者沿?？h市?？N云生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)為95.01分，全省最高，這與其生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān)?？N云“八山一水一分田”，地勢自東向西北傾斜，山地和丘陵約占總面積的80%，故而自然生態(tài)環(huán)境良好。而慈溪生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)僅為79.43分，全省最低。慈溪面海，地勢南高北低，呈丘陵、平原、灘涂三級臺階狀，在空氣質(zhì)量、水質(zhì)以及近岸海域水質(zhì)等指標(biāo)均得分較低。全省鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)最高的縉云和最低的慈溪兩者相差約15分，在其他指標(biāo)相差較小的條件下，這反映出自然生態(tài)環(huán)境稟賦對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要作用，良好的自然生態(tài)環(huán)境，意味著較高的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)水平也更高。

2.2 生態(tài)環(huán)境治理是提升鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有效手段

環(huán)境治理是改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的重要舉措，在保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行治理和提升，加快鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。比較發(fā)現(xiàn)，安吉鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理指數(shù)為80.07分，全省最高；岱山最低，為70.63分，兩者差距為10分。究其原因，安吉因走“生態(tài)立縣”的發(fā)展戰(zhàn)略，成為“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐先行地和示范縣，除了當(dāng)?shù)刎?cái)政投入外，還獲得各級財(cái)政資金支持，因而在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中走在全省乃至全國的前列；而岱山縣以岱山島為中心，由諸多島嶼組成，灘涂面積較大，加上經(jīng)濟(jì)總量小，環(huán)境治理投入小，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理指數(shù)分值低。值得注意的是，湖州3縣均位列全省鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理前10位，這表明政府對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的重視，不僅要有決心、有計(jì)劃，還需要真金白銀的投入，且要給老百姓帶來經(jīng)濟(jì)利益，從而形成生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)在動力，這種生態(tài)環(huán)境治理模式才是可持續(xù)的。

2.3 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量決定鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)的難易程度

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境需要治理，更需要保護(hù)，通過治理和保護(hù)不斷改善與提升鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境水平。同生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)一樣，生態(tài)環(huán)境保護(hù)指數(shù)得分高的縣市，基本是西部山區(qū)，尤其是麗水的縣市，而排名靠后的縣市大多位于平原水鄉(xiāng)或者沿海地區(qū)。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)指數(shù)看，慶元得分為83.05分，位于全省縣市之首，這得益于該地區(qū)高達(dá)86%的森林覆蓋率；而嘉善得分僅為63.90分，主要因?yàn)榧紊频靥幪饔蚝技魏皆?，水域?4.29%，河道縱橫交錯(cuò)，水質(zhì)保護(hù)和河道保護(hù)任務(wù)艱巨，同時(shí)，因?yàn)樯置娣e極少，進(jìn)一步影響著生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果，因而導(dǎo)致高低指數(shù)之間相差達(dá)到20分。這也表明山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)比較容易實(shí)現(xiàn)，平原水鄉(xiāng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)難度大，治理效果難以保持。

從鄉(xiāng)村生態(tài)治理指數(shù)的3個(gè)一級指標(biāo)看，指數(shù)得分相差最為懸殊是生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，其次是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，最后才是生態(tài)環(huán)境治理指標(biāo)，52個(gè)縣市中3個(gè)一級指標(biāo)最高分與最低分分別相差20、15和10分，說明生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境保護(hù)對鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果的影響更大，生態(tài)環(huán)境治理次之。進(jìn)一步的研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境稟賦對指數(shù)的影響最為重要，在森林覆蓋率較高的山區(qū)縣市，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)指標(biāo)得分也較高；而生態(tài)環(huán)境治理的難點(diǎn)主要與水質(zhì)、河道、灘涂等緊密相關(guān)，不僅治理難度大，而且治理效果難以立竿見影。鄉(xiāng)村生態(tài)治理最好是慶元，2016～2018年指數(shù)平均值超過83分，在3個(gè)一級指標(biāo)中，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境保護(hù)指數(shù)水平都非常高，但生態(tài)環(huán)境治理指數(shù)僅為70分，主要是受生態(tài)環(huán)境治理資金投入不足的影響，這也說明資金投入是影響治理效果的重要因素。鄉(xiāng)村生態(tài)治理中慈溪得分最低，在3個(gè)一級指標(biāo)中生態(tài)環(huán)境保護(hù)指數(shù)特別低，3年都在64分左右，與慶元差距超過20分，顯著拉低了慈溪鄉(xiāng)村生態(tài)治理水平，因而慈溪要重視水質(zhì)、濕地和近海灘涂保護(hù)。

3 結(jié)論與建議

浙江實(shí)施“千萬工程”，以“三生”環(huán)境治理為重點(diǎn)，有效提升了鄉(xiāng)村人居生態(tài)環(huán)境和自然生態(tài)環(huán)境，取得良好成效，形成了鄉(xiāng)村生態(tài)治理的“浙江經(jīng)驗(yàn)”，但各地治理效果不盡相同。從地市看，麗水、金華和湖州鄉(xiāng)村生態(tài)治理指數(shù)位居前列，而寧波、舟山和嘉興處于末位；從縣市看，慶元、龍泉和安吉鄉(xiāng)村生態(tài)治理效果名列前茅，而嘉善、平湖和慈溪的效果最差。生態(tài)資源稟賦對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)和環(huán)境保護(hù)指標(biāo)具有關(guān)鍵性作用，資金投入是影響鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理指標(biāo)最為重要的因素。為此，提出如下政策建議。

(1)要強(qiáng)化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)。良好生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源，保護(hù)“山水林田湖草”是夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。要不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，既要通過制定法規(guī)進(jìn)行強(qiáng)制約束，也要利用各種現(xiàn)代工具和手段進(jìn)行宣傳教育。要強(qiáng)化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，建立鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)與基層干部考核掛鉤，并明確監(jiān)管部門責(zé)任，把保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的任務(wù)監(jiān)督管理好。要逐漸劃清鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

(2)要落實(shí)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理。環(huán)境治理具有公共品性質(zhì)，政府理應(yīng)主導(dǎo)，科學(xué)合理的規(guī)劃，投入必需的人力、物力、財(cái)力，同時(shí)，引導(dǎo)和利用社會資本參與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理。從實(shí)際情況看，平原水鄉(xiāng)和沿海是生態(tài)環(huán)境治理的重點(diǎn)難點(diǎn)地區(qū)，其中，又以水質(zhì)提升、水源保護(hù)和海岸線保護(hù)為重點(diǎn)。從市級層面看，寧波、舟山和嘉興需要努力提升鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理水平；從縣市看，平湖和慈溪等地更應(yīng)該補(bǔ)足“短板”，突出生態(tài)環(huán)境治理，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

(3)要拓寬“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)化路徑。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，加快鄉(xiāng)村生態(tài)治理和保護(hù)，推動美麗鄉(xiāng)村提升，拓寬轉(zhuǎn)化路徑，加快生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使農(nóng)民獲得更多經(jīng)濟(jì)利益，使社會資本獲取更高收益，從而將生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)轉(zhuǎn)為社會公眾的自覺行為。最終在法律法規(guī)的強(qiáng)制約束與經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下，形成鄉(xiāng)村生態(tài)治理的內(nèi)生動力。