我國新材料產(chǎn)業(yè)政策體系的特征、問題及建議

李丹

1 新材料產(chǎn)業(yè)政策體系的內(nèi)涵

根據(jù)《新材料產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2018）》等定義，新材料產(chǎn)業(yè)是指由新材料產(chǎn)品及其延伸產(chǎn)品所形成的產(chǎn)業(yè)，涉及先進(jìn)鋼鐵材料、先進(jìn)有色金屬新材料、先進(jìn)石化化工新材料、先進(jìn)無機(jī)非金屬材料、高性能纖維及制品和復(fù)合材料、前沿新材料及新材料相關(guān)服務(wù)等領(lǐng)域。新材料產(chǎn)業(yè)政策是指針對新材料這一特定行業(yè)發(fā)展而制定的政策總和，屬于狹義的產(chǎn)業(yè)政策。我國新材料產(chǎn)業(yè)政策體系是以新材料產(chǎn)業(yè)政策為核心，以戰(zhàn)略政策為綱領(lǐng)，以創(chuàng)新政策、資金政策、區(qū)域政策和環(huán)境營造政策為支撐，通過法律法規(guī)、財(cái)稅金融、體制機(jī)制、科技人才等多方面政策工具共同作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈有機(jī)融合，形成規(guī)制保障、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、市場扶持等多層次的政策體系，共同推進(jìn)新材料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（見表1）。

2 我國新材料產(chǎn)業(yè)政策體系的發(fā)展

2.1 我國新材料產(chǎn)業(yè)政策體系初步形成并不斷完善

我國新材料產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了從無到有，從一般的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)通用政策，到出臺針對性的專項(xiàng)政策措施并逐漸體系化的過程。2010年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》將新材料產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容之一?！笆濉逼陂g，工業(yè)和信息化部編制出臺了《新材料產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》。2015年4月，國務(wù)院發(fā)布《中國制造2025》，將新材料列為10大重點(diǎn)領(lǐng)域之一，并編制了相應(yīng)的技術(shù)路線圖?！笆濉逼陂g，成立了國家新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和國家新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展專家咨詢委員會(huì)。在國家新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過“折子工程”，以“總盤子加專項(xiàng)”的方式，加強(qiáng)各部門新材料相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目、資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“一本藍(lán)圖、分工合作、協(xié)同推進(jìn)”。陸續(xù)出臺了新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南、重點(diǎn)平臺建設(shè)、重點(diǎn)新材料首批次應(yīng)用保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、新材料標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)航行動(dòng)計(jì)劃、新材料技術(shù)成熟度等級劃分及定義、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2018）（新材料統(tǒng)計(jì)）等政策措施。山東、湖南、深圳、寧波等省市也出臺了地方新材料政策。我國新材料產(chǎn)業(yè)政策體系初步形成，并不斷完善。

2.2 我國新材料產(chǎn)業(yè)政策體系的梳理

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2010年10月18日至2019年4月1日，國家及各部委（不包括各省市頒布的地方法規(guī)）共出臺與新材料相關(guān)的政策318件，分為決定、令、公報(bào)等10類，各類的政策數(shù)量見表2。

從時(shí)間上來看，我國新材料政策“十二五”期間共出臺186件，“十三五”期間共出臺132件。出臺政策較為集中的是2012年、2016年、2017年，出臺政策數(shù)分別達(dá)到62件、53件、53件。2012年、2016年都是“十二五”“十三五”政策集中發(fā)布年份，2016年成立了國家新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，加大了對新材料產(chǎn)業(yè)的支持，2017年、2018年出臺的政策較多（見圖1）。

從政策類別來看，2010-2019年，新材料領(lǐng)域戰(zhàn)略政策共27件、產(chǎn)業(yè)政策94件、創(chuàng)新政策82件、資金政策36件、區(qū)域政策22件、環(huán)境營造政策118件（見圖2）。其中，環(huán)境營造政策中，行業(yè)管理政策58件、公平貿(mào)易政策22件、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策18件、人才政策12件、軍民融合政策3件。

3 我國新材料產(chǎn)業(yè)政策體系存在的問題

3.1 政策間的協(xié)調(diào)性不足

2016年成立由23個(gè)部門組成的國家新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組之后，建立了以新材料產(chǎn)業(yè)“折子工程”為抓手的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，此后出臺的相關(guān)政策協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。2018年之后，領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制未能持續(xù)推進(jìn)下去，協(xié)調(diào)性沒能起到應(yīng)有的作用。一是創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)政策不協(xié)調(diào)?？萍疾空咧С至撕芏嗫萍汲晒彤a(chǎn)業(yè)部門的需求對接不夠，沒有解決“最后一公里”的問題。二是不同部門政策對新材料的界定不一致。國家層面一直沒有實(shí)現(xiàn)對新材料產(chǎn)品界定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，各部門均制定了各自的產(chǎn)品目錄。為解決這一問題，2018年，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2018）》，對新材料產(chǎn)業(yè)做了統(tǒng)一界定，提出新材料產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)統(tǒng)計(jì)指導(dǎo)目錄，但這一目錄尚未進(jìn)一步推廣應(yīng)用。三是中央與地方政策不協(xié)調(diào)。工業(yè)和信息化部作為新材料產(chǎn)業(yè)的主管部門，2014年以前，產(chǎn)業(yè)政策多為單部門制定；2014年后，政策制定參與機(jī)構(gòu)增多。由于部門職能分割、政策文件太多，加之新材料產(chǎn)業(yè)門類多、鏈條長、工藝復(fù)雜、專業(yè)知識要求很高，地方政府和企業(yè)面對繁多的政策和不同的主管部門，需要花費(fèi)更多精力和成本才能摸清國家對于新材料等領(lǐng)域的支持方向，增加了政策落地和執(zhí)行的難度。

3.2 產(chǎn)業(yè)政策精準(zhǔn)度不高

一是選擇性產(chǎn)業(yè)政策體系難以與國際接軌。“十二五”期間，為培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，我國逐步形成了完備的選擇性產(chǎn)業(yè)政策體系。新材料領(lǐng)域表現(xiàn)為對特定技術(shù)路線、特定產(chǎn)品與特定企業(yè)的選擇性扶持（或限制）方面。二是缺乏針對大中小企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)政策。我國現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策均提出“充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)，打造具有國際競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)”、“提高市場集中度，避免無序競爭”。但對于培育具有國際競爭力的跨國大型新材料企業(yè)的激勵(lì)措施不足。此外，對中小新材料企業(yè)在研發(fā)、融資等方面的扶持力度不夠。三是缺乏對核心專用裝備生產(chǎn)的支持。專用裝備是實(shí)現(xiàn)高性能新材料穩(wěn)定生產(chǎn)的關(guān)鍵，這些專用裝備我國只能依靠自主創(chuàng)新，投入大、周期長，需要政策的大力扶持，但目前的專項(xiàng)資金、扶持政策很少涉及這一領(lǐng)域。

3.3 創(chuàng)新政策支持力度不夠

一是國家對新材料領(lǐng)域的科技投入少，且缺乏長期穩(wěn)定的支持。新材料產(chǎn)業(yè)投資周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，從研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化到應(yīng)用一般需要10～15年甚至更長。目前，我國對新材料領(lǐng)域的科技投入，與發(fā)達(dá)國家相比資金量較小、且支持不夠穩(wěn)定。二是新材料企業(yè)產(chǎn)業(yè)化技術(shù)投入不足。目前我國新材料企業(yè)生產(chǎn)新材料產(chǎn)品多以學(xué)習(xí)模仿為主，重在解決國產(chǎn)化問題，在產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)技術(shù)方面的投入，所占的比重不高。以我國硬質(zhì)合金領(lǐng)域?yàn)槔浼夹g(shù)研發(fā)費(fèi)用占銷售收入的比重不足3%，較高新技術(shù)型企業(yè)5%的比例低兩個(gè)百分點(diǎn)。三是新材料技術(shù)成熟度標(biāo)準(zhǔn)尚未得到有效利用。2019年提出新材料技術(shù)成熟度等級劃分及定義國家標(biāo)準(zhǔn)，后續(xù)的配套政策尚未出臺。四是科技成果轉(zhuǎn)化率低的問題亟待解決。我國新材料的科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化水平亟待提高。我國在新材料原創(chuàng)技術(shù)水平較高，但科研院所掌握的相關(guān)技術(shù)難以轉(zhuǎn)化成產(chǎn)品。在成果轉(zhuǎn)化中對科研人員激勵(lì)不足，是導(dǎo)致產(chǎn)學(xué)研難以有效結(jié)合的重要原因之一。

3.4 資金政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征不匹配

一是財(cái)政資金支持階段與產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征不匹配。從技術(shù)成熟度的角度來看，在4～7級產(chǎn)用銜接階段，需充分發(fā)揮政府、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和風(fēng)投的合力作用，推動(dòng)研究成果跨越“死亡之谷”。目前，我國支持這一階段的財(cái)政資金為空白，階段更多的是基礎(chǔ)研發(fā)的科技投入和技術(shù)成熟度較高的產(chǎn)品，重點(diǎn)支持新材料關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。二是政府性引導(dǎo)基金發(fā)展不成熟。我國政府正鼓勵(lì)、支持社會(huì)資本參與新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新材料領(lǐng)域投資規(guī)模大幅增長。但社會(huì)資本的投資類型較為單一，目前仍以股權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)投資為主，合計(jì)占比超過75%，且更為關(guān)注處于新材料產(chǎn)業(yè)成熟期的項(xiàng)目，對更需要支持的4～7級項(xiàng)目投資較少。三是中小新材料企業(yè)融資難問題依然存在。我國小額貸款和政府擔(dān)保貸款機(jī)制執(zhí)行效果不佳，風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制尚不成熟，政策支撐主要通過對商業(yè)銀行出具指導(dǎo)意見、完善創(chuàng)業(yè)板和建設(shè)新三板等間接方式來促進(jìn)中小型企業(yè)發(fā)展。

3.5 區(qū)域政策特色不突出

一是與國家新出臺重點(diǎn)區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)調(diào)性不足。目前，對新材料總體產(chǎn)業(yè)布局政策尚未與雄安新區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、海南自貿(mào)港等新出臺的國家重要區(qū)域政策相匹配。二是重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)集聚區(qū)的支持政策弱。缺乏打造世界級產(chǎn)業(yè)集群的相關(guān)政策。2019年的政府工作報(bào)告中提出培育新材料產(chǎn)業(yè)集群?，F(xiàn)有政策也沒有進(jìn)一步就發(fā)展和培育世界級產(chǎn)業(yè)集群出臺政策，產(chǎn)業(yè)集群的培育也沒有突破材料和上下游結(jié)合的問題。地方在發(fā)展新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)過程中，也面臨著跨區(qū)域協(xié)調(diào)整合的難題。三是地方新材料產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展面臨趨同，缺乏競爭力，此外規(guī)劃存在趨同現(xiàn)象，跟風(fēng)發(fā)展嚴(yán)重。

3.6 環(huán)境營造類政策欠缺

一是對新材料跨學(xué)科復(fù)合型人才培養(yǎng)力度不足。針對目前新材料產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用推廣難的問題，更主要的是缺乏既懂技術(shù)又懂產(chǎn)業(yè)化、市場化管理的復(fù)合型人才。對國際人才吸引力度不夠。二是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策欠缺。國家目前尚未出臺專門針對新材料領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策，只在2012年針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)工作若干意見》，后續(xù)并未進(jìn)一步出臺相關(guān)配套措施。新材料標(biāo)準(zhǔn)工作亟待有序推進(jìn)。三是中美貿(mào)易爭端以來，對新材料進(jìn)出口政策應(yīng)對不足。我國新材料企業(yè)尚不能有效運(yùn)用貿(mào)易救濟(jì)、反壟斷等方式應(yīng)對貿(mào)易摩擦。新材料同類產(chǎn)品進(jìn)出口優(yōu)惠政策，也并未根據(jù)首批次應(yīng)用保險(xiǎn)目錄進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。四是缺乏專門針對新材料領(lǐng)域的軍民融合政策?，F(xiàn)有政策中真正針對新材料領(lǐng)域軍民融合存在的市場無序性競爭、基礎(chǔ)關(guān)鍵材料供需對接不暢、標(biāo)準(zhǔn)體系不兼容、材料和核心制造裝備受限等問題，尚未出臺有效措施。在軍用需求引領(lǐng)前沿新材料研發(fā)創(chuàng)新的方面，尚未有效推進(jìn)。

4 完善新材料產(chǎn)業(yè)政策體系的建議

4.1 強(qiáng)化高級別統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

強(qiáng)化國家制造強(qiáng)國領(lǐng)導(dǎo)小組對新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)對培育和發(fā)展新材料產(chǎn)業(yè)工作的宏觀指導(dǎo)，監(jiān)督相關(guān)重大政策措施的落實(shí)，研究協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重大問題。強(qiáng)化工信、發(fā)改、科技等各部門在新材料規(guī)劃、政策、重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)專項(xiàng)資金和重大項(xiàng)目的銜接，形成跨部門的工作合力。

4.2 強(qiáng)化政策銜接，完善現(xiàn)有框架

依托國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、工業(yè)強(qiáng)基、制造業(yè)競爭力提升等現(xiàn)有資金渠道加強(qiáng)財(cái)政資金支持。嚴(yán)格落實(shí)已有稅收優(yōu)惠政策。加快創(chuàng)新中心和應(yīng)用示范平臺建設(shè)，加強(qiáng)對中試的支持，提升平臺市場化運(yùn)營和服務(wù)水平。爭取啟動(dòng)新材料重大專項(xiàng)。在投融資、集聚區(qū)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)品質(zhì)量控制、檢測評價(jià)特別是應(yīng)用評價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)制定和應(yīng)用、統(tǒng)計(jì)后續(xù)分析等方面出臺針對性強(qiáng)的政策措施。新材料專用裝備爭取納入重大裝備支持。聚焦“卡脖子”領(lǐng)域，制定新材料突破發(fā)展的時(shí)間表和路線圖。在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、軍民融合、進(jìn)出口、容錯(cuò)和激勵(lì)等方面實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破。

4.3 培育引導(dǎo)形成大中小企業(yè)密切合作的企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)

鼓勵(lì)大企業(yè)聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)建設(shè)新材料協(xié)同創(chuàng)新公共服務(wù)平臺，向中小型材料企業(yè)提供服務(wù)，降低中小企業(yè)創(chuàng)新成本，支持大企業(yè)帶動(dòng)中小企業(yè)共同建設(shè)制造業(yè)創(chuàng)新中心，充分發(fā)揮大企業(yè)的引領(lǐng)支撐作用。推動(dòng)中小企業(yè)“專精特新”發(fā)展，培育新材料領(lǐng)域的“小巨人”企業(yè)和制造業(yè)單項(xiàng)冠軍企業(yè)，鼓勵(lì)中小企業(yè)以專業(yè)化分工、服務(wù)外包、訂單生產(chǎn)等方式與大企業(yè)建立穩(wěn)定的合作關(guān)系。

4.4 加強(qiáng)地方與中央政策銜接

支持重點(diǎn)地區(qū)打造特色新材料產(chǎn)業(yè)鏈。支持地方建設(shè)區(qū)域制造業(yè)創(chuàng)新中心、區(qū)域檢測評價(jià)中心、公共服務(wù)平臺，條件達(dá)標(biāo)時(shí)升級為國家中心。推動(dòng)地方與國家基金合作，設(shè)立專門針對新材料的股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、國際化基金等。針對社會(huì)上“談化色變”、化工新材料項(xiàng)目落地難等情況，引導(dǎo)地方設(shè)立新材料園中園。

10.19599/j.issn.1008-892x.2021.01.002