PPP模式投資項目全生命周期管理探析

薛長斌

中交二公局第三工程有限公司

1 投資項目全生命周期管理思路

投資項目全生命周期管理聚焦點(diǎn)在項目管理，核心在全生命周期。以PPP模式為例，投資項目全生命周期包括：項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交5個階段[1]。各階段主要工作如表1所示，除了執(zhí)行階段的主導(dǎo)方為社會資本方以外，其余階段的主導(dǎo)方均為政府。

投資項目全生命周期管理應(yīng)突出“效益最大化”原則，以完成投資指標(biāo)為第一要務(wù)，貫徹“開源節(jié)流、降本增效”理念，從合法合規(guī)著手，抓住“預(yù)算管理”的主線，強(qiáng)化“過程管控”的關(guān)鍵。

縱向上通過準(zhǔn)備階段深度對接、采購階段深度談判、執(zhí)行階段深度策劃等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的協(xié)同融合管理，拉通投資、建設(shè)、運(yùn)營各環(huán)節(jié)，構(gòu)建從SPV公司法人治理、合規(guī)手續(xù)辦理、融資、設(shè)計、采購管理到工程建設(shè)、運(yùn)營管理的全過程管控體系，深研估算、做足概算、做優(yōu)預(yù)算，強(qiáng)化開源、增效；橫向上通過施工引領(lǐng)設(shè)計、預(yù)算指導(dǎo)施組方案、施組優(yōu)化成本，形成良好循環(huán)，促進(jìn)標(biāo)后策劃、合同體系、施工組織、勞務(wù)分包、物資設(shè)備、財務(wù)資金、財評審計、績效考核等各方面的協(xié)同管理，以成本管控為中心，實(shí)施全面預(yù)算、全成本核算管理，強(qiáng)化降本、節(jié)流；形成貫穿項目全生命周期、全過程管控的系統(tǒng)化投資項目管理體系。

表1投資項目全生命周期各階段主要工作

2 投資項目全生命周期管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

2.1 前期準(zhǔn)備工作

正式投標(biāo)前應(yīng)履行公司相關(guān)管理要求，完成內(nèi)部審批流程，包括標(biāo)前策劃、投標(biāo)請示、公司同意投標(biāo)的批復(fù)，項目中標(biāo)后還需完成投資前的審批流程，包括投資請示、公司同意投資的批復(fù)，至此完成內(nèi)部流程，可組建SPV公司與政府方簽訂PPP合同。

公司的投標(biāo)批復(fù)或投資批復(fù)一般均帶有條件要求，為滿足內(nèi)部管理要求，在與政府方簽訂合同前應(yīng)展開談判，將滿足公司條件的內(nèi)容添加到協(xié)議中，降低項目投資風(fēng)險。一般包括調(diào)價機(jī)制、付費(fèi)機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、退出機(jī)制、績效考核、使用者付費(fèi)、運(yùn)營維護(hù)、移交管理等[2]。

2.2 法人治理結(jié)構(gòu)

SPV公司注冊成立后應(yīng)明確董事會、監(jiān)事會及高管人選，政府方股權(quán)少，派駐董事少，但通常具有一票否決權(quán)，在制定SPV公司“三會”制度時應(yīng)平衡各方利益，明確各自權(quán)責(zé)，為后續(xù)方案（設(shè)計方案、融資方案、績效考核方案、運(yùn)營方案、移交等）制定提供保障。

投資項目開標(biāo)前的立項、規(guī)劃選址、可研、用地預(yù)審、環(huán)評、安評等前期工作由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)或出資代表辦理，在確定社會資本方以后，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)或出資代表繼續(xù)作為項目法人與現(xiàn)行法規(guī)沖突，所以SPV公司設(shè)立后要進(jìn)行項目法人變更，取得變更批復(fù)文件并據(jù)此辦理“四證”及后續(xù)的竣工驗收合格證等相關(guān)手續(xù)，為項目融資、開工建設(shè)、竣工驗收等工作做好材料支撐，確保項目實(shí)施合法性并有序推進(jìn)[3]。

2.3 融資管理

融資方案除了滿足公司相關(guān)要求外，還應(yīng)綜合考慮施工進(jìn)度計劃、資金使用計劃、公司回款計劃、政府節(jié)點(diǎn)付費(fèi)計劃等，制定相匹配的融資放款方案；實(shí)操中應(yīng)選擇融資利率低、放款速度快的銀行或銀團(tuán)，一般政策性銀行及四大行放款條件較為嚴(yán)格，在充分考慮風(fēng)險的基礎(chǔ)上可選擇與商業(yè)銀行或地方銀行合作，多渠道開展融資，確保融資盡早到位，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性開工建設(shè)。

2.4 合同體系管理

投資項目除與政府方簽訂投資合同外，還需與其他主體單位簽訂融資合同、保險合同、咨詢合同、采購合同、勘察合同、設(shè)計合同、代理合同、總承包合同、專業(yè)分包合同、運(yùn)維合同等。應(yīng)在滿足《政府采購法》、《招投標(biāo)法》的相關(guān)要求下，結(jié)合企業(yè)實(shí)際管理制度，做到依法合規(guī)。針對技術(shù)服務(wù)類、無信息價的材料及設(shè)備采購等，應(yīng)通過合規(guī)化采購降低審計風(fēng)險[4]。

2.5 概預(yù)算管理

投資項目中社會資本方作為建設(shè)主體，應(yīng)引導(dǎo)政府采用EPC模式，施工圖設(shè)計及預(yù)算交由社會資本方負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮EPC項目的先進(jìn)性，有利于在設(shè)計階段反映社會資本方的運(yùn)營理念，降低全生命周期成本[5]。此類項目一般為估算招標(biāo)，通過研究估算指標(biāo)，在初設(shè)階段可合理的調(diào)整概算，確保預(yù)算更為準(zhǔn)確；在施工圖設(shè)計階段，根據(jù)調(diào)整后的概算編制預(yù)算，提高預(yù)算精準(zhǔn)程度，為確保項目總投資和總承包方的施工利潤提供必要保障。

2.6 合規(guī)手續(xù)辦理

投資項目合規(guī)手續(xù)主要是“四證”（建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、土地證、建設(shè)工程施工許可證）辦理，其中土地證一般是銀行放貸的前提條件。手續(xù)辦理時，應(yīng)充分了解各項手續(xù)辦理的程序及時效性，利用政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)氐臏贤▍f(xié)調(diào)能力，約定好各方的權(quán)責(zé)，倒逼政府方快速推進(jìn)各項手續(xù)辦理。

2.7 建設(shè)階段成本核算管理

投資項目的成敗主要看全生命周期的財務(wù)指標(biāo)完成情況，而建設(shè)成本投入占據(jù)總投資的絕大部分，因此要重視建設(shè)階段過程管控和成本核算。建設(shè)期的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、文明環(huán)保等管理按照各企業(yè)管理要求實(shí)施均能滿足地方政府的相關(guān)要求，在展示企業(yè)形象方面要避免貪大求全、鋪張浪費(fèi)。在成本管理上要遵循成本事前控制、事中糾偏、事后總結(jié)原則[6]，成本事前控制是保證施工時不虧錢的關(guān)鍵，需要主要管理人員的整體管理水平及工程造價管理能力，重點(diǎn)從設(shè)計方案、建安費(fèi)指標(biāo)預(yù)估、工程建設(shè)其他費(fèi)用（二類費(fèi)用）、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用（人工工資、消耗品開銷、管理費(fèi)）等方面全盤進(jìn)行事前控制成本，在過程中對導(dǎo)致成本偏差的原因全面分析，找出與事前核算時的差異點(diǎn)，制定措施解決，避免成本超支。

同時項目要準(zhǔn)確進(jìn)行成本分析，對臨時設(shè)施建設(shè)費(fèi)、期間管理費(fèi)、單元工程成本費(fèi)即勞務(wù)分包費(fèi)、材料量價差、機(jī)械設(shè)備費(fèi)等方面進(jìn)行標(biāo)前成本預(yù)算、標(biāo)后預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行偏差等方面的原因分析，加強(qiáng)過程管控，加強(qiáng)事后總結(jié)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)提升[7]。

2.8 運(yùn)營管理

運(yùn)營管理的重點(diǎn)是運(yùn)營方案的合理性，在充分研究投標(biāo)階段的實(shí)施方案后，明確指出使用者付費(fèi)的不合理性，并找出實(shí)施方案中的各項使用者付費(fèi)收入指標(biāo)與實(shí)際的差距，確保在調(diào)價機(jī)制觸發(fā)時政府能據(jù)實(shí)予以調(diào)價認(rèn)可，為后續(xù)的調(diào)價機(jī)制做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。同時，運(yùn)營方案必須獲得政府方批復(fù)，明確使用者付費(fèi)的合理性可減少政府方的財政支出補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)利益共享。

實(shí)操中首先應(yīng)充分借助政府的行政權(quán)力要求相關(guān)企事業(yè)單位充分使用SPV公司經(jīng)營性資產(chǎn)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用；其次把實(shí)施方案納入政府的中長期規(guī)劃，確保方案實(shí)施的可持續(xù)性；最后借助市場化運(yùn)作，充分挖掘利潤空間。

2.9 績效考核與付費(fèi)

運(yùn)營期的工作重點(diǎn)是運(yùn)維管理、績效考核、資金回收。績效考核結(jié)果直接與投資收益掛鉤，績效考核結(jié)果達(dá)標(biāo)與否動輒影響上千萬的效益，同時績效考核評價結(jié)果的應(yīng)用又是SPV公司主要還款來源的保障。

績效考核方案制定與實(shí)施，SPV公司應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，一是簽訂補(bǔ)充協(xié)議細(xì)化考核辦法，將人為因素降至最低，以定量為主、定性為輔的方式進(jìn)行評價；二是增加整改機(jī)制，對考核時發(fā)現(xiàn)的問題給予整改時限，及時整改到位不扣分、整改驗收不合格才扣分；以此提升績效考核評價結(jié)果。

申請政府可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)時，首先應(yīng)積極與實(shí)施機(jī)構(gòu)溝通，根據(jù)人大批復(fù)情況，在編制次年一般財政預(yù)算時及時足額將可行性缺口補(bǔ)助編入，保證運(yùn)營期的資金回收；其次每個收款節(jié)點(diǎn)前要求融資銀行向SPV公司開具貸款催收函，并轉(zhuǎn)交實(shí)施機(jī)構(gòu)及財政部門，借助銀行催款倒逼政府方及時撥付缺口補(bǔ)助資金；最后安排專人與政府方做好日常溝通、及時提醒，督促政府方形成按期足額付款的局面。

2.10 項目后評價管理

項目后評價分為中間評價及事后評價。項目后評價重點(diǎn)對項目投資收益、投資決策管理、建設(shè)實(shí)施管理、風(fēng)險管理、項目管理模式及項目經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)評價。后評價發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)深入分析原因并制定專項整改措施進(jìn)行改進(jìn)，后評價總結(jié)的成功經(jīng)驗和做法可進(jìn)行推廣應(yīng)用。

3 投資項目管理的幾點(diǎn)思考

（1）借助外部智慧，長效發(fā)展。投資項目全生命周期管理應(yīng)由工程施工向商業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變思維，其中涉及專業(yè)面較廣，首次接觸無從下手，社會上咨詢單位眾多，可選擇合適的咨詢機(jī)構(gòu)，借助其專業(yè)力量，解決棘手問題。

（2）強(qiáng)化風(fēng)險管控，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。投資項目各階段均存在風(fēng)險，如融資不到位、工期履約、收入不足、運(yùn)營成本超支風(fēng)險等。過程中應(yīng)強(qiáng)化對各類風(fēng)險的管控，深入研究，找到解決風(fēng)險的途徑，將風(fēng)險降至最低。

（3）做好復(fù)盤總結(jié)，持續(xù)提升。投資項目實(shí)操中的若干節(jié)點(diǎn)要“定目標(biāo)、抓過程、要結(jié)果”，及時復(fù)盤每項工作。在全面復(fù)盤的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，持續(xù)提升投資項目全生命周期管理能力。

4 結(jié)束語

投資項目市場日趨成熟、發(fā)展前景廣闊，作為各建筑企業(yè)轉(zhuǎn)型升級業(yè)務(wù)多元發(fā)展的一部分，近年來投資項目市場份額逐年增長，落實(shí)投資項目全生命周期管理、實(shí)現(xiàn)預(yù)期投資收益，成為各建筑企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新動能。本文主要探討了PPP模式下的投資項目全生命周期管理，希望能為相關(guān)人員提供參考，以提高項目效益。