簡論農村土地權屬制度的完善

汪慶紅

(浙江財經(jīng)學院法學院,浙江杭州310018)

在我國,人地關系的高度緊張一直是制約國民經(jīng)濟尤其是農村社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的瓶頸。近年來,除去土壤沙化或水土流失等環(huán)境因素引發(fā)的農村土地減少現(xiàn)象之外,為了滿足單純外延式的城市化推進的需要而大肆進行的土地征用,成為導致農村土地尤其是農業(yè)用地急劇減少的主要原因。耐人尋味的是,盡管現(xiàn)行憲法和法律對于農村土地的各項權利歸屬及其保護措施等問題作了較為明確的規(guī)定,但這些法定權利終究未能有效抵御包括地方政府在內的地方利益集團的侵蝕。究其原因,在筆者看來,除了通常所見的地方政府有法不依的弊病之外,首要的和直接的原因則在于現(xiàn)有法律對于農村土地權屬規(guī)范上的固有缺陷。因此,分析和查找現(xiàn)有制度的不足,并以此為出發(fā)點,探求完善農村土地權屬制度的有效之策,是保障個體農民及其集合體的土地權益、促進“三農”持續(xù)發(fā)展的重要課題。

一、現(xiàn)有農村土地權屬制度的缺陷

我國現(xiàn)行《憲法》第10條第2款規(guī)定:“農村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有?！敝劣诤沃^“集體所有”,《民法通則》第74條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有……已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條和《物權法》第60條也作了類似的規(guī)定:農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權;已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農村集體經(jīng)濟組織的農民集體所有的,由村內各該農村集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。由此可見,農村土地的所有權人主要包括村農民集體和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體,或者說,農村土地的所有者就是鄉(xiāng)村這一社區(qū)范圍內的“農民集體”。

從實證分析的角度來看,這一規(guī)范方式至少存在兩個問題。一方面,“農民集體”這一概念的外延實際上是無法確定的,尤其是農村土地不可能像全民所有的土地可以具體化為國家所有并由國務院代表國家依法行使所有權,再加上依照《土地管理法》的規(guī)定,作為農村土地所有人的“農民集體”與作為農村土地所有權行使人的“農村集體經(jīng)濟組織”或“村民委員會”之間有明顯的區(qū)別,這意味著“農民集體”如同“人民”這一概念一樣,只是一種個體農民在數(shù)量上的集合體,而不是一種組織形態(tài),人們不僅無法從法律上確定其主體的具體界限和組織載體,更無從確定個體農民與其所屬的“農民集體”之間以土地為標的的權利義務關系。其結果是在法律上,農村土地的所有人實際上只是一種幻象。這使作為法定的農村土地經(jīng)營者或管理者的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會在農村土地的經(jīng)營管理尤其是處分上實際不受任何約束,進而為農村土地經(jīng)營管理中鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織尤其是村民委員會的權利濫用和個體農民的土地權益屢受侵犯,提供了便利。

另一方面,從憲法和法律的規(guī)定可以看出,明確農村土地所有者即鄉(xiāng)村“農民集體”的具體范圍主要是通過劃定鄉(xiāng)村的區(qū)域界限來實現(xiàn)的;而根據(jù)《關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》《村民委員會組織法》和地方政府的實際做法,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的設立、撤銷、更名和區(qū)域界線的變更,主要是由省級和縣級人民政府審批。這意味著,農村土地所有者的具體范圍實際上是由省縣兩級人民政府而不是鄉(xiāng)村農民自身確定的。這種簡單通過行政手段確定農民集體范圍的制度性做法,進一步動搖了農村土地所有權主體的明確性和穩(wěn)定性;近年來,各地轟轟烈烈開展的撤鄉(xiāng)并村運動,使本已問題不斷的農村土地權屬問題更加復雜化,個體農民對農村土地的基本權利更加虛無和幻化,地方政府打著發(fā)展本地經(jīng)濟的旗號侵占土地的行為更加肆無忌憚。可見,農村土地權屬問題得不到應有的解決,“三農”發(fā)展所面臨的物質基礎匱乏的現(xiàn)狀就難以消除,新農村建設戰(zhàn)略的推進也將步履維艱。

二、農村土地私有化與國有化的討論

按照制度經(jīng)濟學的理論邏輯,產(chǎn)權的明晰化是推動經(jīng)濟與社會發(fā)展的根本性條件。在我們看來,這種產(chǎn)權的明晰化,首先就是權利主體的明晰化;因此,必須通過完善憲法和普通法律相關規(guī)定的方式,真正從法律上而不僅僅是政治或意識形態(tài)的意義上,明確農村土地所有權的歸屬。

關于農村土地權屬問題,學術界有三種觀點:一是實行農村土地的農民私有。也就是取消農村土地集體所有制,將農村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權歸農戶,土地作為私人不動產(chǎn),土地轉讓價格由市場供求和買賣雙方協(xié)商談判來決定[1]。二是實行農村土地國有。其思路是,廢除農村土地集體所有制,一切土地國有,將所有的農村土地,以現(xiàn)有的承包經(jīng)營狀況為準,以未來999年的期限,由農民居住、使用和經(jīng)營;土地使用期限內的土地經(jīng)營使用權可以抵押、繼承、贈送、轉讓等等[2]。第三種觀點是在堅持農村土地集體所有制的基礎上實行制度改革,尤其是從土地使用權流轉、經(jīng)營規(guī)模和勞動力向非農產(chǎn)業(yè)轉移等方面完善現(xiàn)有的土地集體所有制,其具體方案包括“承包經(jīng)營權”“發(fā)包權”“轉包權”“繼承權”“租佃權”“永佃權”“轉讓權”“承租權”“開發(fā)權”和“土地使用股份化、證券化”等[2]。

按照學者的解釋,農村土地私有化方案的優(yōu)點在于能真正還地權于農民,抑制村組織通過買賣土地、調整土地承包經(jīng)營、更換承包經(jīng)營者、調高承包經(jīng)營費等方式損害農民利益,加大農民家庭通過土地所有權來分享工業(yè)化和城市化建設用地帶來的利益[1];而其缺陷在于與現(xiàn)行主流意識形態(tài)相悖,政治風險太大,缺乏合理的制度支撐,在農村現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平上不可能保證土地的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)營并借此帶動農村的現(xiàn)代化轉型,引發(fā)全國范圍內的歷史產(chǎn)權確證而必將誘發(fā)社會性動蕩,等等。農村土地國有化方案的優(yōu)點在于既可以實現(xiàn)土地的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)營,提高土地效益,又可以在國家統(tǒng)一調控下,實現(xiàn)土地權利或利益的公平分配,同時有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,促進城市資本的鄉(xiāng)村流動,建立切實可行的農村社會保障體系,等等。

在筆者看來,農村土地私有化方案的不合理,根本之處在于其與我國憲法所確認的生產(chǎn)資料的社會主義公有制相悖,只要我們所開展的新農村建設仍然維持在社會主義建設的框架之內,土地的私有化就沒有合理之處。再者,按照學者的理解,實行農村土地私有的結果將會是“經(jīng)營農業(yè)本來就無利可圖的小農會在地方權利與資本結盟的強勢介入下大批失去土地”,而“喪失了在農村生存的根基之后,農民又無法在城市完全立足,最終結果可能是城市貧民窟化與農村社會沖突的同步加劇,大規(guī)模社會動蕩將不可避免,其激烈程度將遠比其他發(fā)展中國家嚴重”[3]。因此,農村土地私有化的方案不僅缺乏可行性,而且會導致嚴重后果。另一方面,筆者之所以認為農村土地國有化方案也并不合理,其原因之一在于土地國有化的具體手段缺乏可操作性——如果像建國之初對待大地主大資產(chǎn)階級的官僚資本那樣實行強制性的國有化,必然會像前述的實行土地私有化那樣引發(fā)激烈的社會動蕩;如果采取合法性贖買的措施,無疑,國家是缺乏如此龐大的購買力的[4]。其次在于,在農村土地集體所有制背景下,農民對于土地基于承包合同所享有的權利都難以抵抗地方政府的侵犯,如若實行農村土地國有,這無異于羊入虎口,農民的所謂999年的權利更是口惠而實不至了。三是從土地經(jīng)濟與社會效益發(fā)揮的角度來看,在國家政權機關權力關系的法治化程度難盡人意的情形下,作為權利主體的國家并不比“農民集體”這一模糊性概念更具有法律上的確定性,因此,沒有理由使我們相信國家“所有”下的農村土地就一定比集體“所有”的土地更能發(fā)揮土地的各項效益、更好地保護農民的土地權益。

從思路來看,無論是農村土地私有化方案還是國有化方案,其共同之處都在于提升農村土地的經(jīng)濟效益:前者的根本的目的是要加速土地的流動和集中;后者的目的是促進農村土地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和企業(yè)化經(jīng)營[2]。因此,在筆者看來,這兩種方案之所以不合理的另一個原因就在于其研究的基本立場或出發(fā)點脫離了我國大多數(shù)地區(qū)的農村人地關系日益緊張這一社會現(xiàn)實。在當代中國,由于環(huán)境惡化尤其是土壤沙化和地方政府的大肆圈占等,農村土地的持續(xù)減少已呈不可逆轉之勢,粗放式的工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和城市市民既得利益集團的消極抵制使得城市化進程緩慢,城市對農村人口的吸納水平不高;加上農村人口的基數(shù)龐大,近幾年來,農村人口下降的速度并沒有跟上農村土地數(shù)量減少的速度,由此導致農村人地關系的持續(xù)緊張。這意味著有學者所指稱的土地作為農村的“生存資料”而不僅僅是生產(chǎn)資料[5]的現(xiàn)象尚未得到根本改觀的情形下,討論所謂的土地的集中或者規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,無異于舍本逐末、緣木求魚。

三、完善農村土地權屬制度的設想

真正從促進“三農”發(fā)展的角度看,我們必須認識到,在農村地區(qū)人地關系的緊張局面無法緩解的情形下,在大多數(shù)地區(qū),新農村建設所要達到的確保城鄉(xiāng)居民共同分享社會發(fā)展成果的社會公平和促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基本目標,應該主要定位在社會保障上的公平分享,并以此作為促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的社會基礎。由此,在那些城郊或第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)以外的廣大農村地區(qū),土地流轉上的適度限制反而是確保新農村建設目標實現(xiàn)的基本要求。這意味著,農村土地的集體所有制仍然具有合理性。但另一方面,在筆者看來,為了明確農村土地的所有權主體,保證個體農民對于土地的應有權利,有必要實行相應的改革,以促進制度的完善。其中,值得關注的改革措施主要有二:

一是按照法人治理的模式明晰個體農民與農民集體之間的土地權利義務關系。根據(jù)《民法通則》的規(guī)定,是農村集體土地的管理者與經(jīng)營者的農村集體經(jīng)濟組織而不是農民集體本身擁有法人資格,或者說,作為農村土地所有者的農民集體并不具有法律上的資格,這使農民集體與個體農民之間的法律關系無從確立。因此,有必要仿效國有財產(chǎn)所有權的實現(xiàn)模式,規(guī)定由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織代表鄉(xiāng)村“農民集體”行使農村土地的所有權,而將土地的經(jīng)營管理權賦予依法成立的鄉(xiāng)村內部經(jīng)濟組織或村民委員會,再將集體經(jīng)濟組織范圍內的個體農民確認為法人組織的成員,并以股權的形式明確個體農民對于集體土地經(jīng)營管理的監(jiān)督權、以村民會議的形式行使集體所有土地相關的重大事項議決權以及對于集體經(jīng)濟組織或村民委員會違法行為的起訴權,等等。在此基礎上,由鄉(xiāng)村內部經(jīng)濟組織或村民委員會與個體農民或農戶簽訂土地承包合同。依此,個體農民或農戶、村民會議、農民集體與集體經(jīng)濟組織或村民委員會之間對于農村土地的權利義務關系得以確定,其權利成為一種可訴的權利,進而使鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織或村民委員會對農村土地的經(jīng)營管理行為進行有力監(jiān)控,個體農民或農戶的土地權益得到有效維護和實現(xiàn)。

二是強化農民自身對于農民集體土地的自我管理權。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定和各地的實際操作辦法,村民委員會的設立、撤銷、范圍調整,由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出,經(jīng)村民會議討論同意后,報縣級人民政府批準。由于村民委員會的設置與村的設置密切相關,《村民委員會組織法》的上述規(guī)定實際上就意味著村的分立、合并或者撤銷,完全是由縣鄉(xiāng)兩級政府起著主導作用。在筆者看來,這一規(guī)定不僅有違村民自治的精神,更嚴重的是,基層政府通過行政手段控制著“農民集體”的規(guī)模,進而成為可以借以架空村民委員會和“農民集體”而實際行使集體土地處分權的幕后主體,降低了集體土地所有權的排他性。因此,有必要強化“農民集體”自身對于村的分立、合并或撤銷上的決定權。其做法可以是,依照法人分立、合并或解散相關的規(guī)范模式,由村民委員會提出有關村的分立、撤銷或合并的議案,提交各自所屬的村民會議討論表決通過,最后報縣級人民政府備案。其優(yōu)點在于,可以將村集體確認為一個由自己決定其分立、合并或撤銷并能確定其與村內個體農民之間權利義務關系的法人組織,這樣不僅能有效保障包括土地在內的村集體所有財產(chǎn)的各項權利,還可以通過明晰個體農民與村集體就集體土地之上的權利義務關系,確保個體農民對村集體事務的民主管理權利。

眾所周知,在中國,土地問題不僅僅是一個經(jīng)濟問題,它還是一個政治問題。也正因如此,我國憲法特別將土地問題從第9條的自然資源所有權歸屬及其保護等方面的規(guī)定中獨立出來,在第10條用更大的篇幅對土地的所有權歸屬、征收或征用、合理利用等方面的問題作了更詳盡的規(guī)定,并在第8條第1款對農村土地的承包經(jīng)營方式也作了原則性的規(guī)定。以此為基礎,如前所見,民法通則、物權法和土地管理法等相關法律也對土地的權屬、經(jīng)營管理及其保護措施等問題作了延伸性的規(guī)定。

但從法理上分析,既然已將土地權屬的確認和保護從政治問題轉變?yōu)榉蓡栴},就應該遵循法律調整的基本規(guī)律和要求,尤其是要確保法律規(guī)范在內涵和外延上的確定性,用法律的語言和思維明確表達農村土地各項權利的主體所在及其法律關系,進而提升法律規(guī)范所確認的權利及其保障措施的明確性和正當性,最終實現(xiàn)包括農村土地權利在內的各項權利能從法定權利向現(xiàn)實權利的轉變。

[1]周天勇.農村土地制度改革的模式比較和方案選擇[N].中國經(jīng)濟時報,2004-02-26(5).

[2]劉云生.農村土地國有化的必要性與可能性探析[J].河北法學,2006(5):64-66.

[3]溫鐵軍.我國為什么不能實行農村土地私有化[J].紅旗文稿,2009(2):15-17.

[4]劉國臻,劉東文.論農村土地私有化的巨大政治風險[J].政治學研究,2006(3):61-70.

[5]溫鐵軍.中國農村基本經(jīng)濟制度研究[M].北京:中國經(jīng)濟出版社,2000:290.