領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)績效審計評價研究

李 兵

一、引言

十八屆三中全會提出“對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”, 2015 年中辦、國辦印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》提出要“探索并逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，形成一套比較成熟、符合實際的審計規(guī)范”，全國各級審計機關(guān)根據(jù)各地自然資源資產(chǎn)的稟賦特點和生態(tài)環(huán)境保護重點，都針對性地組織審計試點工作。至此，自然資源資產(chǎn)離任審計的探索和發(fā)展呈現(xiàn)出制度化、常態(tài)化、快速化。目前，開展自然資源資產(chǎn)離任審計，主要是國家審計機關(guān)根據(jù)國家自然資源資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)、政策制度等，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)開發(fā)、利用、保護履行自然資源資產(chǎn)的合法性、合規(guī)性和效益性進行審計和評價，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部踐行科學(xué)政績觀，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計常規(guī)對象

目前，國家審計未對自然資源資產(chǎn)離任審計對象有明確的定義，我們通常指的自然資源資產(chǎn)離任審計的對象一般包括以下幾類: 一是礦產(chǎn)資源，如煤礦、有色金屬、石油、天然氣等不可再生性自然資源；二是國土資源，如林地、耕地、城鎮(zhèn)居民用地等各類土地用地；三是水資源，長江、湖泊、水庫等不可替代的重要資源；四是森林資源，農(nóng)場、牧場等；五是海洋資源，與海洋有關(guān)的沿海灘涂、海底礦產(chǎn)等資源；六是生態(tài)環(huán)境保護，特別是環(huán)境質(zhì)量、排放總量的控制和生態(tài)紅線的保護。在開展自然資源資產(chǎn)離任審計中，審計人員要結(jié)合被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)所在地資源特點來制定實施方案，選取適合的評價指標，本文根據(jù)泰州地區(qū)自然資源資產(chǎn)稟賦特點嘗試構(gòu)建評價指標。

三、基于 PSR 理論海陵區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)績效評價

海陵區(qū)隸屬江蘇省泰州市，地處江蘇省中部，地跨長江三角洲和里下河平原，西鄰揚州市江都區(qū)，北部和東部與泰州市姜堰區(qū)接壤，南連泰州市高港區(qū)，是泰州市的主城區(qū)，國土總面積300 平方公里，其中建成區(qū)46 平方公里，屬于典型的沖積平原。自然資源分類主要集中在國土資源、水資源和生態(tài)環(huán)境方面。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價的關(guān)鍵是評價指標的選用，并構(gòu)建符合項目特征的評價方法標準的指標體系。PSR 理論由加拿大統(tǒng)計學(xué)家David Rapport 和 Tony Friend 最先提出, 后由OECD 和 UNEP 對其進行完善，用于資源環(huán)境的研究。PSR 理論即壓力（Pressure）、狀態(tài)（States）、響應(yīng)(response)三大主題，將該理論用于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計指標構(gòu)建中，可以清晰顯示領(lǐng)導(dǎo)干部履職和自然資源資產(chǎn)關(guān)聯(lián)性。其邏輯關(guān)系可以參考下圖1：

框架模型 PSR 框架體系反映出指標間存在的因果關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)干部為了地方經(jīng)濟發(fā)展，必然要進行自然資源資產(chǎn)開發(fā)，自然資源資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境會發(fā)生變化，如果放任開發(fā)自然環(huán)境就會惡化，對人民群眾生產(chǎn)生活造成影響，甚至惡性循環(huán)。當前大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)保護意識得到提升，綠水青山就是金山銀山理念深入人心，利用和開發(fā)自然資源的同時通過一系列政策來維護自然環(huán)境，良性發(fā)展。該系統(tǒng)因果循環(huán)，構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)干部與資源環(huán)境之間的壓力一狀態(tài)一響應(yīng)關(guān)系。根據(jù)這一因果循環(huán)思路，結(jié)合海陵區(qū)自然資源資產(chǎn)稟賦特點進行績效評價，詳見上表1。

表1 海陵區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)績效評價表

四、基于AHP 法績效評價分析過程

據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計實施方案》審計內(nèi)容，制定了審計評價目標層a、準則層ai、指標層aij，由區(qū)環(huán)保局、經(jīng)信委、農(nóng)委、住建局、發(fā)改委、財政局、統(tǒng)計局、國土分局、水利分局，各自然資源資產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組成員參照各自管理職能、定量指標評價結(jié)果給予各指標打分。

1.確定的評分值標準

（1）優(yōu)秀，達到全國或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)先自然資源資產(chǎn)管理水平，90 分-100 分；

（2）良好，超過一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自然資源資產(chǎn)管理水平，80分-90 分；

（3）一般，與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自然資源資產(chǎn)管理水平相當，70 分-80 分；

（4）合格，自然資源資產(chǎn)管理情況較為勉強，60 分-70 分；

（5）不合格，未能實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理預(yù)期目標，績效較差，0-60 分。

2.各成員單位評價得分情況

（表2 自然資源資產(chǎn)管理情況評價表）

3. 綜合評價情況

本次審計運用美國運籌學(xué)家T. L. Saaty 教授層次分析法(Analytic Hierarchy Process 簡稱AHP)，對涉及到自然資源資產(chǎn)管理的各種因素，通過專家意見和分析者的客觀判斷，定性與定量相結(jié)合地進行分析。

（1）自然資源資產(chǎn)管理影響因素

第一類主要因素為{a1,a2,a3…a6},如表1 中準則層的“生態(tài)環(huán)境保護”、“土地資源管理”等；每一類主因素下面細分各個子因素aij（表1 中的指標層），即第i 主因素下的第j 子因素，子因素的數(shù)目可以相同也可以不同。

（2）根據(jù)自然資源資產(chǎn)特征建立管理因素模糊評價集

評價集是被調(diào)查者對評價對象可能做出的各種評價結(jié)果的集合。海陵區(qū)城東街道原黨工委書記湯榮祥同志自然資源離任審計根據(jù)管理情況建立的評價等級V=(v1,v2…v5)劃分為五個等級，對應(yīng)的級別為“優(yōu)秀”、“較好”、“一般”、“較差”、“極差”。

（3）計算評價權(quán)數(shù)

權(quán)數(shù)就是各指標因素相對重要性大小的度量值，權(quán)數(shù)子集合理恰當，可以得到綜合真實的評價結(jié)果。經(jīng)過調(diào)查形成，統(tǒng)計計算形成判斷矩陣，根據(jù)判斷矩陣計算特征向量形成的權(quán)數(shù)，通過一致性檢驗，確定權(quán)數(shù)分配的合理性。

（4）綜合評價

根據(jù)自然資產(chǎn)資源的特點，采用AHP 法確定指標的權(quán)重。運用Delphi 法，對其重要程度分配打分，對各個指標的重要程度進行了兩兩比較，并進行計算，通過一致性檢驗。應(yīng)用模糊數(shù)學(xué)的基本概念，確定每一個評價因子隸屬于評價等級集合中不同評價等級的程度。利用A×R 得到被評價對象的第一級模糊綜合評價結(jié)果向量B，用模糊權(quán)向量A 將不同的行進行綜合就可得到被評價對象從總體上來看對各等級模糊子集的隸屬程度。對第一類主要因素進行第二級模糊風(fēng)險的綜合評價，將每一個A 作為一類因素,此時B 作為其單因素評價，構(gòu)成第二級模糊風(fēng)險綜合評價矩陣。最終形成結(jié)果向量 Bi=[b1b2... bi]，根據(jù)bi的大小，確定綜合評價情況。

綜合上述計算過程和結(jié)果，評價任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護績效情況。

五、結(jié)語

目前，各地都在探討領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，我們可以借鑒學(xué)習(xí)、研讀理解相關(guān)理論，深化對該領(lǐng)域?qū)徲嫷恼J識，進而指導(dǎo)實踐審計工作。解放思想再出發(fā)、對標找差新跨越，用心去思考、認識和總結(jié)，推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計理論研究和審計實踐邁上新臺階。