多維視角下地方綜合性旅游法規(guī)影響效應(yīng)評(píng)價(jià)
——以《貴州省旅游條例》為例

郜 捷 孫小龍

(1.貴州師范學(xué)院旅游文化學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550018)(2.貴州師范大學(xué)國(guó)際旅游文化學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

旅游業(yè)已成為新常態(tài)下拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展的重要性和關(guān)聯(lián)作用也在不斷加強(qiáng)。但在旅游各項(xiàng)效應(yīng)不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，旅游市場(chǎng)中的亂象也同樣存在，旅游業(yè)的發(fā)展需要旅游法規(guī)體系的保障和規(guī)范引導(dǎo)。旅游立法對(duì)于行業(yè)發(fā)展至為重要，由于地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出來(lái)的活力，旅游法規(guī)也必須相應(yīng)的及時(shí)修正才能符合保持活力的需要，由地方根據(jù)自身特點(diǎn)來(lái)制定旅游法規(guī)更能有針對(duì)性的保證制定出的法規(guī)能及時(shí)反映出行業(yè)發(fā)展的新問(wèn)題[1]。

旅游法規(guī)是旅游活動(dòng)的必然產(chǎn)物，規(guī)范化的旅游市場(chǎng)環(huán)境不可缺少對(duì)旅游法規(guī)的系統(tǒng)研究。地方旅游法規(guī)是我國(guó)旅游法規(guī)體系中的一個(gè)重要組成部分，是我國(guó)“政府主導(dǎo)型”旅游業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略組成部分，是指導(dǎo)地方政府發(fā)展旅游業(yè)的重要法律依據(jù)。我國(guó)不同省市地區(qū)旅游發(fā)展參差不齊，在調(diào)整旅游關(guān)系的實(shí)踐中，地方旅游法規(guī)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在《中華人民共和國(guó)旅游法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《旅游法》)出臺(tái)之前，我國(guó)旅游法律體系一直處于地方旅游立法繁榮與國(guó)家旅游立法滯后的畸形局面[2]。2013年《旅游法》出臺(tái)后，各地掀起地方綜合性旅游法規(guī)的修正之風(fēng)，同時(shí)，地方旅游法規(guī)體系建設(shè)和完善成為學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。公學(xué)國(guó)從立法狀況和立法內(nèi)容兩方面對(duì)地方旅游法規(guī)建設(shè)進(jìn)行比較從中找出共性和差異[3]；李暢、于朝東從各省市地區(qū)對(duì)旅游法的重視程度、行業(yè)監(jiān)督管理力度、法律責(zé)任處罰程度進(jìn)行比較分析不同地區(qū)旅游法規(guī)的建設(shè)情況[4]。我國(guó)地方旅游法規(guī)在《旅游法》出臺(tái)前的研究數(shù)量較多，但在國(guó)家層面的專(zhuān)項(xiàng)旅游法逐漸完善后，研究數(shù)量相對(duì)減少，研究的方法主要采用地區(qū)橫向比較，以及針對(duì)某地區(qū)地方旅游法規(guī)特有問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)研究，多為宏觀層面的定性分析。本研究嘗試以《貴州旅游條例》為例，探索地方綜合性旅游法規(guī)對(duì)地方旅游業(yè)發(fā)展的宏觀影響，以及對(duì)相關(guān)旅游活動(dòng)主體的影響，以期提出地方旅游立法和旅游發(fā)展的相關(guān)建議。

一、貴州省地方綜合性旅游法規(guī)立法歷程和內(nèi)容

(一)立法歷程梳理

20世紀(jì)90年代各地旅游業(yè)的快速發(fā)展，在帶來(lái)GDP增長(zhǎng)、拉動(dòng)就業(yè)等有利因素下，也產(chǎn)生了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益流失、旅游資源無(wú)序開(kāi)發(fā)、欺客宰客現(xiàn)象頻發(fā)等不良現(xiàn)象。貴州省為保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用旅游資源，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，維護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，于1999年9月25日出臺(tái)《貴州省旅游業(yè)管理?xiàng)l例》，2004年5月28日對(duì)此條例進(jìn)行修訂。

為更好發(fā)揮市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)作用，政府對(duì)旅游業(yè)的管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，2012年1月1日《貴州省旅游條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《條例》)開(kāi)始施行，同時(shí)廢止《貴州省旅游業(yè)管理?xiàng)l例》。在內(nèi)容上做了重大調(diào)整，從原來(lái)的七章增加為八章，新增了旅游促進(jìn)、旅游資源保護(hù)和發(fā)展等內(nèi)容，首次明確旅游規(guī)劃的法定地位。

旅游業(yè)的飛速發(fā)展和法律體系的不斷完善，我國(guó)旅游立法逐漸體系化、健全化，醞釀已久的《旅游法》于2013年出臺(tái)并實(shí)施。為與上位法《旅游法》內(nèi)容以及貴州省近年來(lái)的旅游發(fā)展新政策相銜接，《貴州省旅游條例》進(jìn)行了修正，并于2016年3月31日通過(guò)并實(shí)施，貴州省地方旅游立法進(jìn)入更加有序的有法可依的繁榮發(fā)展階段。

(二)變更內(nèi)容

地方綜合性旅游法規(guī)是在《旅游法》指導(dǎo)下的更具地方特性的行政法規(guī)，在地方旅游立法體系構(gòu)建中起到主導(dǎo)作用，其內(nèi)容主要側(cè)重體現(xiàn)在依托地方旅游資源發(fā)展地方特色，因地制宜開(kāi)展旅游活動(dòng)，均衡旅游法律關(guān)系主體之間權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建地方旅游管理體制和旅游執(zhí)法模式?！顿F州省旅游條例》(2016年修訂版)共八章70條，主要內(nèi)容有：總則、旅游促進(jìn)、旅游資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)、旅游管理監(jiān)督與行業(yè)自律、旅游經(jīng)營(yíng)與權(quán)益保護(hù)、旅游安全與保險(xiǎn)、法律責(zé)任、附則。

貴州省從1999年出臺(tái)地方綜合性旅游法規(guī)，經(jīng)歷2004年、2012年、2016年三次變更，主要針對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行了重大調(diào)整：

1.旅游立法思想發(fā)生轉(zhuǎn)變，注重地方政府在旅游發(fā)展中的引導(dǎo)促進(jìn)作用，改變政府原有的單一管理者角色，增設(shè)旅游促進(jìn)章節(jié)；

2.突出旅游發(fā)展與地方旅游資源特色的結(jié)合，在旅游發(fā)展促進(jìn)、旅游資源保護(hù)利用、旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等內(nèi)容加入地方特色元素；

3.旅游管理制度多元化轉(zhuǎn)變，側(cè)重行業(yè)自律、社會(huì)公眾參與旅游市場(chǎng)的監(jiān)督，重視旅游行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)旅游企業(yè)良性發(fā)展和旅游者行為的規(guī)范作用；

4.均衡保護(hù)相關(guān)主體的利益，將旅游經(jīng)營(yíng)和旅游者權(quán)益保護(hù)合并在同一章節(jié)，側(cè)重誠(chéng)信旅游經(jīng)營(yíng)和旅游經(jīng)營(yíng)者的利益保護(hù)，同時(shí)規(guī)范和引導(dǎo)旅游者文明旅游，并將文明出游法定化。

二、《條例》對(duì)貴州省旅游業(yè)發(fā)展的宏觀影響

地方旅游法規(guī)的制定需與地方旅游業(yè)的發(fā)展緊密結(jié)合，《條例》中鼓勵(lì)“拓展和創(chuàng)新旅游企業(yè)投資融資渠道，加大對(duì)小型微型旅游企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的扶持力度”“積極發(fā)展旅游項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，推進(jìn)旅游項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)交易平臺(tái)的建設(shè)?！庇欣鉀Q地方旅游業(yè)發(fā)展的資金問(wèn)題，特別是中小型旅游企業(yè)，從而帶動(dòng)地方旅游經(jīng)濟(jì)的全面增長(zhǎng)。2019年貴州省旅游人數(shù)同比增長(zhǎng)17.2%，旅游總收入同比增長(zhǎng)33.1%①。

(一)旅游企業(yè)規(guī)模變化情況

地方旅游立法對(duì)旅游企業(yè)資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)的規(guī)范，對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模產(chǎn)生明顯影響，主要表現(xiàn)在參與主體數(shù)量上的變化(見(jiàn)表1)。

表1 2012年-2017年旅游企業(yè)數(shù)量變化②

從2012年到2017年，省內(nèi)A級(jí)旅游景區(qū)數(shù)量有兩個(gè)比較明顯的快速增長(zhǎng)，分別是2012—2013年和2015—2016年，這兩個(gè)時(shí)間段都正值《條例》進(jìn)行兩次重大修正的時(shí)間節(jié)點(diǎn)；其次，省內(nèi)星級(jí)飯店數(shù)量從2012年到2017年處于減少的趨勢(shì)；旅行社數(shù)量在總體上處于增長(zhǎng)狀態(tài)(見(jiàn)表1)。

(二)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)融合和全域旅游發(fā)展的影響

作為五大幸福產(chǎn)業(yè)之一的旅游業(yè)，發(fā)揮著強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用。旅游與其他產(chǎn)業(yè)的融合，不僅可以促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，更可將旅游的效應(yīng)深度融合于社會(huì)各領(lǐng)域之中?！稐l例》首次將全產(chǎn)業(yè)、全行業(yè)、全社會(huì)推動(dòng)全域旅游發(fā)展寫(xiě)入法規(guī)，與全國(guó)以及貴州省大力推進(jìn)全域旅游政策相銜接，通過(guò)更加規(guī)范化、制度化的形式實(shí)現(xiàn)全域旅游的大發(fā)展，對(duì)于貴州省建成國(guó)家全域旅游示范省起到非常重要的推動(dòng)和引導(dǎo)作用。

(三)對(duì)旅游資源和民生效益的影響

《條例》第四條“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)把旅游業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境”，突出旅游生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生理念，“發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)為創(chuàng)業(yè)就業(yè)、脫貧致富、改善民生服務(wù)”，明確旅游業(yè)的民生和扶貧效應(yīng)，積極推動(dòng)景區(qū)逐步開(kāi)放，減免公益性景區(qū)門(mén)票，提高人民群眾的生活品質(zhì)。

(四)對(duì)旅游管理體制影響

《條例》第四條“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)把旅游業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立健全旅游業(yè)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，制定促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的政策和措施，優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境?！备用鞔_的突出政府在旅游管理體制中的主導(dǎo)協(xié)調(diào)和激勵(lì)作用，明確政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)的具體措施，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)旅游發(fā)展資金，建立健全旅游信息、救助、投訴處理等旅游公共服務(wù)體系。加強(qiáng)調(diào)動(dòng)旅游行業(yè)自律作用，《條例》中規(guī)定“鼓勵(lì)旅游經(jīng)營(yíng)者推行先進(jìn)的質(zhì)量管理方法，施標(biāo)準(zhǔn)化管理?！薄奥糜涡姓芾聿块T(mén)及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理，持旅游行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展行業(yè)服務(wù)和行業(yè)自律?！毙袠I(yè)協(xié)會(huì)“建立會(huì)員誠(chéng)信記錄，監(jiān)督會(huì)員誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，實(shí)施失信懲戒。”從而形成一個(gè)政府主導(dǎo)，旅游行政部門(mén)行使主要監(jiān)督，相關(guān)部門(mén)相互協(xié)作，旅游行業(yè)自律的旅游管理體制。

三、《條例》對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的影響

法對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和活動(dòng)有直接的影響作用。法的經(jīng)濟(jì)作用主要體現(xiàn)在，可以規(guī)范市場(chǎng)利益主體以及其行為，通過(guò)影響利益主體行為從而規(guī)范市場(chǎng)秩序，最終實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。

(一)對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者的影響

旅行社、景區(qū)、交通、住宿、餐飲等是旅游者在旅游活動(dòng)中必不可少的服務(wù)保障，也是與旅游者發(fā)生法律糾紛的主要關(guān)系主體，一方面加強(qiáng)對(duì)旅游服務(wù)經(jīng)營(yíng)者的行為約束可以實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游者權(quán)益的保護(hù)。另一方面旅游活動(dòng)過(guò)程中的旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者利益發(fā)生重疊與沖突時(shí)，勢(shì)必有必要對(duì)雙方權(quán)利進(jìn)行界定，所以保護(hù)旅游經(jīng)營(yíng)者的利益是維護(hù)旅游者利益的前提，對(duì)旅游者權(quán)益的保護(hù)起到正向效益。經(jīng)營(yíng)者在自身權(quán)益得到保障時(shí)，才可能降低通過(guò)侵犯其他主體權(quán)益來(lái)獲得自身的利益平衡?！稐l例》中明確事業(yè)單位可以通過(guò)政府采購(gòu)和服務(wù)外包等方式委托旅行社承接公務(wù)活動(dòng)，對(duì)這種公務(wù)活動(dòng)外包從法律層面得以明確，也擴(kuò)大了旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍。其次，明確提出“旅游景區(qū)可以依法實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度?！睂?duì)于旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)和管理的規(guī)范化，提供必要的法律依據(jù)，通過(guò)明晰旅游景區(qū)產(chǎn)權(quán)、權(quán)責(zé)等來(lái)減少經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的不平衡。加強(qiáng)對(duì)于旅行社和導(dǎo)游服務(wù)人員的行為規(guī)范和約束，并與《旅游法》形成很好的法律銜接。

但《條例》中關(guān)于規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)者行為的旅游執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)能力、聯(lián)合執(zhí)法能力并沒(méi)有更加明確的規(guī)定，導(dǎo)致其在實(shí)際的旅游活動(dòng)中并未有效的調(diào)整相應(yīng)法律關(guān)系起到其應(yīng)有的效力作用。2017-2018年期間貴州省旅游投訴事件并沒(méi)有減少而是在逐年增加，投訴事由主要與旅行社和旅游景區(qū)占比居多，而旅行社的被投訴占比快速增加，旅游景區(qū)的占比相對(duì)減少；2019年上半年與2020年上半年數(shù)據(jù)對(duì)比，投訴數(shù)量整體減少，旅游景區(qū)的投訴比率增多，而旅行社的被投訴占比相對(duì)減少(詳情見(jiàn)表2)。

表2 2017-2020年旅游投訴情況③

(二)對(duì)旅游者的影響

保障旅游者安全和利益是旅游法律體系的重要內(nèi)容，是旅游法規(guī)“以人為本”理念的體現(xiàn)?！稐l例》規(guī)定“鼓勵(lì)逐步通過(guò)減免門(mén)票、免費(fèi)開(kāi)放景區(qū)和設(shè)施等方式體現(xiàn)公益性，提高人民群眾的生活品質(zhì)”，不僅給予旅游者最大的門(mén)票免費(fèi)和優(yōu)惠政策，也有利于促使地方旅游業(yè)從低端門(mén)票經(jīng)濟(jì)模式向高質(zhì)量旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。建立明確的旅游者先行賠償請(qǐng)求權(quán)制度，指出游客在旅游景區(qū)內(nèi)由于旅游項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者侵害其合法權(quán)益造成損害的，旅游者既可要求旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)者賠償，也可以要求相關(guān)旅游項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者提出賠償要求。旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)者先行賠償后，有權(quán)向負(fù)有責(zé)任的相關(guān)旅游項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者追償。

權(quán)利和義務(wù)的平等是法律效力得以實(shí)現(xiàn)的基本保障，《條例》在對(duì)旅游者權(quán)利保護(hù)的同時(shí)，對(duì)旅游者也提出需履行的義務(wù)。針對(duì)游客不文明旅游行為的制約，“任何單位或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)旅游者的不文明行為”。

(三)對(duì)社區(qū)居民的影響

《條例》中指出“鼓勵(lì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事餐飲、住宿、土特產(chǎn)等旅游經(jīng)營(yíng)?！睂?duì)于當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游市場(chǎng)的形式作出明確規(guī)定，有利于旅游扶貧、帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和就業(yè)的發(fā)展，但并未對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。貴州省目前標(biāo)準(zhǔn)級(jí)以上鄉(xiāng)村旅游村寨、客棧、農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)1515家，鄉(xiāng)村旅游總收入占全省旅游收入的24.1%④。在大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿旅游的大背景下，當(dāng)?shù)鼐用癫粌H是旅游活動(dòng)的參與者，也是旅游市場(chǎng)的建設(shè)者，通過(guò)旅游法規(guī)對(duì)其行為的影響，對(duì)于旅游市場(chǎng)良好環(huán)境的營(yíng)造是非常重要的。

四、 地方綜合性旅游法規(guī)立法局限和發(fā)展建議

法的實(shí)現(xiàn)與目的之間的完全重合是不可能的，必須將法的效益放置于社會(huì)系統(tǒng)的時(shí)代變遷的條件下來(lái)考察[5]。在地方綜合性旅游法規(guī)不斷完善的同時(shí)，地方旅游業(yè)發(fā)展也日趨成熟，與地方旅游業(yè)發(fā)展速度以及發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題相比，地方綜合性旅游法規(guī)存在諸多無(wú)法調(diào)和的問(wèn)題。

(一)存在的局限

1.旅游管理體系

《條例》中明確指出政府、旅游行政管理部門(mén)、旅游行業(yè)組織、旅游相關(guān)部門(mén)構(gòu)成地方旅游管理體系，并指出政府發(fā)揮主導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用。但缺乏針對(duì)不同層級(jí)的政府部門(mén)的責(zé)任分配，更多的是縣級(jí)政府在旅游發(fā)展促進(jìn)中的任務(wù)，所以在整體旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)工作中，很難做到逐級(jí)的推進(jìn)。其次，并未明確指出具體的旅游行政管理部門(mén)，以及主管部門(mén)的執(zhí)法部門(mén)的設(shè)置；同時(shí)其他相關(guān)部門(mén)的職責(zé)不夠明晰。

2.旅游綜合執(zhí)法能力

《條例》中對(duì)于景區(qū)聯(lián)票、旅行社營(yíng)業(yè)執(zhí)照、旅游運(yùn)輸線路等管理進(jìn)行了法律規(guī)范以及上述經(jīng)營(yíng)過(guò)程中違法行為進(jìn)行罰款。但《條例》在旅游執(zhí)法過(guò)程中實(shí)際指導(dǎo)性不強(qiáng)，關(guān)于旅游執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)能力、聯(lián)合執(zhí)法能力不突出，勢(shì)必造成執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中“有法難依”的問(wèn)題。

3.重要經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利和義務(wù)

當(dāng)?shù)鼐用袷堑胤铰糜谓?jīng)濟(jì)活動(dòng)中重要的主體，農(nóng)家樂(lè)、民宿、特色餐飲等成為當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c地方旅游發(fā)展的重要方式，其與標(biāo)準(zhǔn)化、傳統(tǒng)化的酒店或餐飲企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、發(fā)展歷程、涉及的法律問(wèn)題等都有諸多不同，如土地的利用、參與經(jīng)營(yíng)的方式?！稐l例》中并未對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，而有關(guān)于餐飲、住宿等相關(guān)的條款很難解決民宿、農(nóng)家樂(lè)等實(shí)際中的監(jiān)督問(wèn)題和法律糾紛問(wèn)題。對(duì)于鄉(xiāng)村旅游、民宿旅游等的發(fā)展過(guò)程中缺少了有利的法律支撐。同時(shí)，《條例》中對(duì)于老年人、殘疾人、未成年人、軍人等只是提到了景區(qū)門(mén)票的優(yōu)惠。并沒(méi)有針對(duì)特殊旅游群體的權(quán)利進(jìn)行進(jìn)一步說(shuō)明?！叭魏螁挝换蛘邆€(gè)人有權(quán)舉報(bào)旅游者的不文明行為?！钡珱](méi)有明確旅游者不文明旅游行為的責(zé)任，從而并未形成強(qiáng)有力的規(guī)范和約束。

(二)具體建議

1.通過(guò)文旅融合促旅游產(chǎn)業(yè)和管理體制發(fā)展

隨著文化和旅游部的組建，文化和旅游如何融合發(fā)展成為各地文化和旅游的重要問(wèn)題。《條例》中雖然也提到文旅的融合，但缺少對(duì)于旅游與文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展目標(biāo)的明晰，不利于地方文化、民族文化、特色文化的保護(hù)和開(kāi)發(fā)。可通過(guò)依托貴州省地方文化、民族文化、紅色文化、溫泉文化等旅游資源，打造具有鮮明地方特色的文化旅游品牌，通過(guò)地方旅游綜合立法為全省文旅融合發(fā)展指名大方向；發(fā)揮省政府的協(xié)調(diào)作用，整合全省文化資源打造全省文化旅游品牌，縣級(jí)人民政府可依托本地文化特色，在全省文化旅游品牌的基礎(chǔ)上，建立地方文化旅游品牌，從而系統(tǒng)化、全面化、層級(jí)化實(shí)現(xiàn)全省文旅產(chǎn)業(yè)升級(jí)。文旅的融合不僅在產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的融合，更要體現(xiàn)在理念和職能的融合。通過(guò)理念和管理職能的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化旅游立法環(huán)境，發(fā)揮文旅行政主管部門(mén)的協(xié)調(diào)職能，從而實(shí)現(xiàn)旅游管理體系的完善。

2.加強(qiáng)旅游執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)能力

地方綜合性旅游法規(guī)是《旅游法》的細(xì)化和補(bǔ)充，是地方旅游市場(chǎng)監(jiān)管的重要法律依據(jù)，需要具有較強(qiáng)的實(shí)際指導(dǎo)意義，以及強(qiáng)有力的可操作性，建議加強(qiáng)旅游綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)職能。對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者行為的獎(jiǎng)懲要明確，特別是增設(shè)鼓勵(lì)性的相應(yīng)條款，強(qiáng)有力的行為約束和正確的規(guī)范引導(dǎo)相結(jié)合；將行之有效的旅游市場(chǎng)監(jiān)管中應(yīng)用的行政部門(mén)規(guī)章或辦法等文件，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂懈叻尚ЯΦ牡胤铰糜畏ㄒ?guī)，從而提升實(shí)際可操作性。

3.關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用裨诼糜瘟⒎ㄖ械牡匚?/p>

主體的權(quán)利具有層次性，當(dāng)?shù)鼐用裨诼糜伟l(fā)展過(guò)程中身份具有一定的特殊性，既是旅游發(fā)展的受益者，又是旅游活動(dòng)的參與者，而與旅游發(fā)展關(guān)系密切的當(dāng)?shù)鼐用裨诘胤铰糜瘟⒎ㄟ^(guò)程中參與程度不高，不利于地方旅游法規(guī)的普及和適用；所以在地方綜合旅游立法中可更多地考慮當(dāng)?shù)鼐用竦壤娼?jīng)濟(jì)主體的需求，從而有效提升旅游法規(guī)的實(shí)際操作性。其次，《條例》中雖鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但并沒(méi)有進(jìn)一步具體進(jìn)行規(guī)范，建議對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c地方旅游活動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，特別是對(duì)農(nóng)家樂(lè)、民宿發(fā)展過(guò)程中的土地使用和利用、經(jīng)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)規(guī)范等進(jìn)行具體闡述，為了鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)參與旅游活動(dòng)，可以為農(nóng)戶(hù)提供更多便利的條件，如簡(jiǎn)化相應(yīng)經(jīng)營(yíng)證件的辦理或賦予農(nóng)戶(hù)更多實(shí)質(zhì)有效的權(quán)利，以及對(duì)于農(nóng)戶(hù)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的經(jīng)營(yíng)不規(guī)范等情況，加強(qiáng)對(duì)于經(jīng)營(yíng)規(guī)范的約束。

注釋?zhuān)?/p>

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：2019年貴州省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，貴州省文化和旅游廳。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：《2012年-2018年度中國(guó)旅游統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)旅游出版社。

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：2017年—2020年旅游投訴情況通報(bào)，貴州省文化和旅游廳。

④ 數(shù)據(jù)來(lái)源：第十四屆貴州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)綜述，貴州省文化和旅游廳。