轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方環(huán)保支出效率影響研究

何明剛

(西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，西安 710127)

0 引言

現(xiàn)階段，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得重要進(jìn)展，但生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與人民群眾的期待仍有不小差距，各地環(huán)境保護(hù)也存在不平衡不充分的問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有很強(qiáng)的正外部性，主要由政府投入財(cái)政資金進(jìn)行治理。2007年“環(huán)境保護(hù)”科目首次納入政府收支分類，2019年一般公共預(yù)算中節(jié)能環(huán)保支出為7 390.20億元，約占GDP的0.7%，低于國(guó)際水平。

政府節(jié)能環(huán)保支出的九成由地方政府承擔(dān)，其中又有四成的資金來(lái)源為中央轉(zhuǎn)移支付。因此合理安排轉(zhuǎn)移支付、劃分各級(jí)政府環(huán)保事權(quán)和支出責(zé)任有助于提升資金使用效率。2020年發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)移支付制度在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，提出要完善轉(zhuǎn)移支付制度以支持地方環(huán)境治理的財(cái)政需求。2020年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》中提出要合理劃分生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。

在環(huán)保財(cái)政資金十分緊張，同時(shí)轉(zhuǎn)移支付具有重要地位的情況下，有必要研究轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地市節(jié)能環(huán)保支出效率的影響。本文以節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為切入點(diǎn)進(jìn)行研究。

1 文獻(xiàn)綜述

在環(huán)保支出效率方面，國(guó)內(nèi)研究主要測(cè)算了省級(jí)政府的環(huán)保支出效率，少部分以市級(jí)政府為研究對(duì)象。潘孝珍[1]發(fā)現(xiàn)我國(guó)絕大部分省份政府環(huán)保支出效率偏低，收入分權(quán)度與支出分權(quán)度均與地方政府環(huán)境保護(hù)支出效率顯著負(fù)相關(guān)。朱浩等[2]以工業(yè)三廢排放為產(chǎn)出指標(biāo)，測(cè)得省級(jí)環(huán)保支出DEA效率，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)和工業(yè)化水平對(duì)環(huán)保支出效率有顯著負(fù)影響，開(kāi)放水平和受教育程度有顯著正影響。孫開(kāi)等[3]對(duì)吉林省8個(gè)地級(jí)市研究發(fā)現(xiàn)，工資水平、城市化和工業(yè)化對(duì)環(huán)保支出效率有負(fù)向作用。王謙等[4]基于省際面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化和人口規(guī)模對(duì)政府環(huán)保支出效率有顯著負(fù)向影響，受教育程度有顯著正向影響。張迪等[5]基于省際數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)、文盲率和工業(yè)化水平均對(duì)環(huán)境治理支出效率有顯著的負(fù)效應(yīng)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)保機(jī)構(gòu)分布密度則顯著提升了環(huán)境治理支出效率。

在轉(zhuǎn)移支付方面，國(guó)內(nèi)目前的研究主要在一般性轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化，以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付帶動(dòng)地方財(cái)政專項(xiàng)財(cái)政支出等方面。對(duì)轉(zhuǎn)移支付影響地方公共支出效率的研究較少，研究多從財(cái)政分權(quán)影響支出效率角度出發(fā)。劉炯[6]以東部46市為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付“獎(jiǎng)勵(lì)型”和“懲罰型”兩種不同的激勵(lì)方式對(duì)地方政府環(huán)境治理行為有不同的影響，進(jìn)而影響地方政府環(huán)境治理效果。崔志坤等[7]基于省級(jí)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，隨著中央對(duì)各省人均轉(zhuǎn)移支付的增加,各省教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出效率有所提高。王守義[8]對(duì)云南、安徽、廣東3省縣級(jí)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能有效提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府的基本公共服務(wù)供給效率，一般性轉(zhuǎn)移支付則能更好地提升發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)效率。

綜上所述，現(xiàn)有研究測(cè)算了地方政府環(huán)保支出的效率，為進(jìn)一步研究其影響因素和作用機(jī)制打下了基礎(chǔ)。但也存在兩方面不足，一是較少以地級(jí)市為研究對(duì)象，效率測(cè)算的精度有待進(jìn)一步提升；二是較少?gòu)沫h(huán)保類轉(zhuǎn)移支付制度的角度進(jìn)行研究。因此，本文以經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相近的西部和東北73個(gè)地級(jí)市為研究對(duì)象，從節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為切入點(diǎn)，探討轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地市環(huán)保支出效率的影響。

2 研究方法與數(shù)據(jù)說(shuō)明

2.1 基于DEA模型的效率評(píng)價(jià)

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(data envelopment analysis，DEA)是一種對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象間相對(duì)效率進(jìn)行分析的非參數(shù)方法。其主要優(yōu)點(diǎn)在于：一是可以用于評(píng)估多投入多產(chǎn)出的情況；二是無(wú)需估計(jì)生產(chǎn)函數(shù)；三是無(wú)需對(duì)指標(biāo)賦予權(quán)重，減少了主觀性的影響。DEA模型主要包括規(guī)模報(bào)酬不變的CCR模型和規(guī)模報(bào)酬可變的BCC模型兩種，CCR模型僅可測(cè)得綜合技術(shù)效率，BCC模型既可以測(cè)得綜合技術(shù)效率，也可以測(cè)得純技術(shù)效率。本文選取基于產(chǎn)出導(dǎo)向的CCR模型對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出效率進(jìn)行測(cè)算，獲得綜合技術(shù)效率；再利用BCC模型測(cè)得純技術(shù)效率，對(duì)比得到規(guī)模效率。使用MaxDEA 8 Ultra軟件進(jìn)行研究。選取的投入指標(biāo)為全市節(jié)能環(huán)保支出(I)，單位為萬(wàn)元；產(chǎn)出指標(biāo)為：工業(yè)廢水排放量(O1)，單位為萬(wàn)噸；工業(yè)二氧化硫排放量(O2)，單位為噸；人工造林面積(O3)，單位為公頃。參考朱浩等[2]的做法，對(duì)非期望產(chǎn)出工業(yè)廢水排放量、工業(yè)二氧化硫排放量取倒數(shù)進(jìn)行正向化處理。選擇上述產(chǎn)出指標(biāo)的原因在于節(jié)能環(huán)保支出中污染治理、節(jié)能減排、天然林防護(hù)、退耕還林等占比較大。在對(duì)面板數(shù)據(jù)的處理上，選擇窗口DEA模型，窗口寬度為3年，即覆蓋了整個(gè)樣本期。

2.2 基于Tobit模型的影響因素分析

將CCR模型測(cè)得的綜合技術(shù)效率作為因變量，探討對(duì)環(huán)保支出效率的影響因素。由于DEA模型測(cè)出的效率值在0和1之間，屬于受限因變量，因此采用Tobit模型進(jìn)行回歸分析，建立如下模型：

Yit=Xitα+βi+εit

式中：i為城市；t為年份；Yit為DEA模型得到的各市綜合技術(shù)效率；Xit為影響支出效率的因素；α為待估系數(shù)；βi為不隨時(shí)間變化的個(gè)體效應(yīng)；εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

本文核心解釋變量為地市從上級(jí)收到的節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與地市節(jié)能環(huán)保支出之比(X1，以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)占比)，以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度(X2，以下簡(jiǎn)稱國(guó)重占比)，以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與地方節(jié)能環(huán)保支出之比表示。由于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為一般性轉(zhuǎn)移支付，并未限制使用范圍，不僅可以用于環(huán)保領(lǐng)域，也可用于民生領(lǐng)域，所以在本文以環(huán)境指標(biāo)評(píng)價(jià)效率的情況下，將節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為研究重點(diǎn)。此外參考國(guó)內(nèi)研究結(jié)果，并考慮數(shù)據(jù)可得性問(wèn)題，選用以下控制變量：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(X3)，以人均GDP表示，單位為萬(wàn)元/人；人口規(guī)模(X4)，以年末人口數(shù)表示，單位為萬(wàn)人；工業(yè)化水平(X5)，以第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重表示。

2.3 數(shù)據(jù)說(shuō)明與描述性統(tǒng)計(jì)

選擇廣西、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、黑龍江、吉林73個(gè)地級(jí)市作為研究對(duì)象(其中畢節(jié)、銅仁缺失廢水和二氧化硫排放量數(shù)據(jù)，故未包含在內(nèi))，時(shí)間跨度為2016-2018年，含有樣本點(diǎn)219個(gè)。

節(jié)能環(huán)保支出數(shù)據(jù)來(lái)自各市年度財(cái)政決算報(bào)表和各市統(tǒng)計(jì)年鑒，工業(yè)廢水排放量、工業(yè)二氧化硫排放量數(shù)據(jù)來(lái)自于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和各市統(tǒng)計(jì)年鑒，人工造林面積來(lái)自于《中國(guó)林業(yè)和草原統(tǒng)計(jì)年鑒》。節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)來(lái)自于省、市財(cái)政決算報(bào)表，以及向省財(cái)政廳申請(qǐng)公開(kāi)。人均GDP、年末人口數(shù)、第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重來(lái)自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和各市統(tǒng)計(jì)年鑒。數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示，其中進(jìn)行效率評(píng)價(jià)時(shí)，參考朱浩等[2]的做法對(duì)工業(yè)廢水和二氧化硫排放量使用倒數(shù)。

表1 數(shù)據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)

3 實(shí)證分析

3.1 DEA模型效率分析結(jié)果

DEA效率等于 1 時(shí)，表示財(cái)政環(huán)保支出資金得到充分利用，大于0小于1時(shí)則表示當(dāng)前財(cái)政環(huán)保支出資金未被充分利用，效率值越大表示相對(duì)效率越高。

表2所示為節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出綜合技術(shù)效率，從中可以看出2016-2018年間地市間綜合技術(shù)效率存在顯著差異，且大部分地市的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率值偏低。2016年有54個(gè)市效率值小于0.5，11個(gè)市小于0.1；2017年有45個(gè)市效率值小于0.5，10個(gè)市小于0.1；2018年有61個(gè)市效率值小于0.5，12個(gè)市小于0.1。其中天水、慶陽(yáng)、鶴崗、七臺(tái)河等地3年的綜合技術(shù)效率均較高，而南寧、貴陽(yáng)、西安、銀川、蘭州、哈爾濱等省會(huì)城市3年效率均較低。西部城市和東北城市之間綜合技術(shù)效率未見(jiàn)明顯差異。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地市效率值較低，其原因可能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段不同，地方政府財(cái)政支出偏好不同。本文在效率評(píng)價(jià)階段將造林面積加入產(chǎn)出指標(biāo)，使得幾個(gè)省會(huì)城市效率評(píng)價(jià)有所降低，與孫開(kāi)等[3]以吉林省的8個(gè)地級(jí)市為研究對(duì)象，僅考慮三廢排放為產(chǎn)出指標(biāo)時(shí)長(zhǎng)春市效率較高的結(jié)果有所不同。

表2 綜合技術(shù)效率

表3所示為節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出純技術(shù)效率，從中可以看出半數(shù)地市效率值在0.5以下，其中天水、安康、固原、定西、七臺(tái)河等地效率較高，而石嘴山、昆明、銀川、柳州、哈爾濱、貴陽(yáng)、蘭州等地效率較低。西部城市和東北城市之間純技術(shù)效率未見(jiàn)明顯差異。

表3 純技術(shù)效率

從綜合技術(shù)效率與純技術(shù)效率計(jì)算可以得到規(guī)模效率。大部分地市環(huán)保支出規(guī)模效率不低于0.6，故綜合技術(shù)效率偏低的主要原因是純技術(shù)效率偏低，即資金管理運(yùn)用水平有待提高。

3.2 Tobit模型影響因素分析結(jié)果

以下分析影響綜合技術(shù)效率的因素。Y為綜合技術(shù)效率值，N為樣本容量。表4為以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移占比為核心解釋變量的回歸結(jié)果。

表4 Tobit回歸結(jié)果(一)

模型1為只含專項(xiàng)轉(zhuǎn)移占比的簡(jiǎn)單回歸，顯示專項(xiàng)轉(zhuǎn)移占比與地方環(huán)保支出效率呈顯著正相關(guān)，且在1%水平上顯著，說(shuō)明節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一定程度上能改善地方環(huán)保支出的扭曲和低效，因此加大對(duì)地方節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，有利于環(huán)保支出效率的改善。隨著后續(xù)其他經(jīng)濟(jì)變量的加入，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移占比系數(shù)有所減小，但符號(hào)未發(fā)生變化。模型2為加入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的回歸結(jié)果，可以看出人均GDP與環(huán)保支出效率顯著負(fù)相關(guān)，在10%水平上顯著?？赡艿脑颍阂皇堑胤秸g存在“晉升錦標(biāo)賽”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地市追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)環(huán)保；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)通過(guò)擴(kuò)大支出規(guī)模來(lái)彌補(bǔ)技術(shù)效率缺陷，反而使得綜合技術(shù)效率降低。模型3中顯示人口規(guī)模與環(huán)保支出效率顯著負(fù)相關(guān)，在1%水平上顯著，顯示人口規(guī)模未能帶來(lái)環(huán)境治理上的規(guī)模收益，反而效率隨人口規(guī)模增加有所降低，表明在人口集聚過(guò)程中地方環(huán)保治理效率未能及時(shí)跟上。模型4中第二產(chǎn)業(yè)占比與效率值正相關(guān)但不顯著，可能的原因是近年來(lái)我國(guó)對(duì)工業(yè)企業(yè)環(huán)保補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等激勵(lì)增多，使得企業(yè)更多地采用綠色生產(chǎn)技術(shù)，在一定程度上改善了環(huán)境污染情況。

表5為以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移占比和國(guó)重轉(zhuǎn)移占比為核心解釋變量的回歸結(jié)果。

表5 Tobit回歸結(jié)果(二)

模型5為含專項(xiàng)轉(zhuǎn)移占比和國(guó)重轉(zhuǎn)移占比的簡(jiǎn)單回歸，顯示兩者均與地方環(huán)保支出效率呈顯著正相關(guān)，且在1%水平上顯著。模型6為加入其他解釋變量的回歸結(jié)果，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移占比和國(guó)重轉(zhuǎn)移占比的系數(shù)有所減小，但符號(hào)未發(fā)生變化。

由表4可知，核心解釋變量——節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與地方節(jié)能環(huán)保之比，對(duì)地方環(huán)保支出效率有顯著的正向影響。由表5可知，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金雖未限定用于環(huán)保領(lǐng)域，但也促進(jìn)了地方環(huán)保支出效率的提升。

4 結(jié)束語(yǔ)

本文以節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為切入點(diǎn)，探討了轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方環(huán)保支出效率的影響。首先基于西部和東北73個(gè)地級(jí)市2016-2018年數(shù)據(jù)，運(yùn)用DEA模型測(cè)度了地方環(huán)保支出效率，其次用Tobit模型分析了效率的影響因素。從DEA模型的分析結(jié)果來(lái)看，73個(gè)市普遍存在綜合技術(shù)效率較低的情況，幾個(gè)省會(huì)城市環(huán)保支出效率較低。進(jìn)一步分解發(fā)現(xiàn)純技術(shù)效率值偏低，導(dǎo)致了綜合技術(shù)效率偏低。從Tobit模型對(duì)影響因素的分析來(lái)看，節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與地方環(huán)保支出之比、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與地方環(huán)保支出之比，兩者對(duì)地方環(huán)保支出效率均有顯著的正向影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人口規(guī)模對(duì)地方環(huán)保支出效率有顯著的負(fù)向影響，第二產(chǎn)業(yè)占比對(duì)地方環(huán)保支出效率有負(fù)向影響，但不顯著。

根據(jù)研究結(jié)果，從提升地方環(huán)保支出效率的角度出發(fā)，提出以下建議：1)進(jìn)一步提高資金管理效率，可以采取加強(qiáng)環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)、完善資金使用監(jiān)管機(jī)制、重視支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作等措施。2)提高節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，完善國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。由中央承擔(dān)更多全國(guó)和跨省環(huán)境事務(wù)的支出責(zé)任，一些由地方執(zhí)行更具效率的環(huán)境事務(wù)，也可由中央委托地方政府具體執(zhí)行，由中央通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助。