加強法律制度建設 努力推進低碳發(fā)展

張科 陳展

記者：沈書記，您好！在今年的政府工作報告中，“做好碳達峰、碳中和工作”被列入2021年重點任務之一，“十四五”規(guī)劃也把加快推動綠色低碳發(fā)展列入其中。您在兩會上提出了《關于制訂〈中華人民共和國低碳發(fā)展促進法〉的議案》，能和我們介紹一下相關背景嗎？

沈滿洪：推進碳達峰和碳中和是黨中央的重大決策。習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上莊嚴承諾：“中國將提高國家自主貢獻力量，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和?！秉h的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定十四五規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出：“降低碳排放強度，支持有條件的地方率先達到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放達峰行動方案?！薄叭鎸嵭信盼墼S可制，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易。完善環(huán)境保護、節(jié)能減排約束性指標管理。”可見，碳達峰和碳中和已經成為國家的既定目標。

當前，我國以化石能源為主體的能源結構、以重化工業(yè)為主體的產業(yè)結構、工業(yè)化和城市化尚在推進中的發(fā)展階段等特征，決定了碳達峰和碳中和都不是輕而易舉的事情，不是僅僅依靠口號和教育所能做到的，必須牢固樹立全面依法治國的理念，以法治思維和鐵腕手段推進低碳發(fā)展。

記者：通過立法，是否能從根本上推動低碳發(fā)展？

沈滿洪：從國際經驗看，立法推進低碳發(fā)展是必由之路。早在2003年英國政府就發(fā)表了能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經濟》。2008年11月26日，英國議會通過了《氣候變化法案》。按照該法律，英國必須在2050年達到減排80%的目標。法案還要求制定五年一次的“碳預算”，將減排目標細化。美國早在1990年就開始實施《清潔空氣法》，2005年的《能源政策法》、2007年的《低碳經濟法案》等一系列法律法規(guī)為美國低碳經濟發(fā)展提供了法律支持。日本于2006年編制了《新國家能源戰(zhàn)略》，2008年5月和6月，日本國會分別通過了《能源合理利用法》修正案和《推進地球溫暖化對策法》。2009年12月11日公布的《推進低碳社會建設基本法案》規(guī)定，到2050年實現(xiàn)本國溫室氣體排放量削減60%—80%的目標。正是立法推進低碳發(fā)展，發(fā)達國家基本實現(xiàn)了碳達峰并開始爭取進入碳中和的階段。

從國內經驗看，立法推進低碳發(fā)展是終極保障。我國已經擁有與《低碳發(fā)展促進法》相關的法律，如《清潔生產促進法》《循環(huán)經濟促進法》。另外，還有《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》《礦產資源法》《煤炭法》《電力法》等。正是依靠強制性的法律制度的保障、約束性的節(jié)能減排制度的保障，一個14億人口的大國在快速工業(yè)化和城市化的進程中照樣取得經濟質量提升、生態(tài)環(huán)境改善的巨大成就。

從發(fā)展需求看，立法推進低碳發(fā)展是共同認識。早在2011年，全國人大代表、中國科學院院士諸君浩就提出過《低碳經濟促進法》的議案?！吨袊鴳獙夂蜃兓瘒曳桨浮返纫严群蟀l(fā)布實施。綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展是各有側重的。與此對應，法律也是有分工的?！兜吞及l(fā)展促進法》主要針對溫室氣體控制，可以與已有其他法律形成互補的效果。

記者：我們了解到，您從10個方面，為《低碳發(fā)展促進法》的制定提供了方案和思路，能跟我們具體說說嗎？

沈滿洪：關于指導思想。堅持系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法，協(xié)調構建“減碳源、增碳匯、建市場、促發(fā)展”的低碳發(fā)展體系。減少碳源、增加碳匯是低碳發(fā)展的兩個方面，缺一不可。建碳市場是以盡可能低的成本實現(xiàn)低碳發(fā)展的途徑，促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展是立法的根本目的。

關于碳達峰。必須樹立全國一盤棋思想。國家層面要有總體謀劃，進而分解到各個部門和各個地區(qū)。每個部門的排放基數、發(fā)展階段、減排難度等都是不同的，要體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任”原則，各部門各地區(qū)碳達峰的時間表一旦確定，就要具有法律效率。

關于碳減排。重點是實施重點行業(yè)和重點企業(yè)的碳減排計劃，需要制定基于碳排放基數的重點行業(yè)和重點企業(yè)碳減排的“減排行業(yè)清單”“減排企業(yè)清單”和“減排責任分擔”。

關于碳市場。碳市場的建設既是碳排放權的交易市場，又是碳匯的交易市場。由于碳排放權歸口生態(tài)環(huán)境部門管理，森林碳匯主要歸口自然資源部門管理，要防止將碳排放權交易市場和碳匯交易市場分割開來的做法，而要合二為一，對碳市場進行一體化的建設。

關于碳平臺。構建交易平臺要有系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)思維，建設一體化的資源環(huán)境產權交易中心，把用水權、用海權、用能權等自然資源產權，排污權等環(huán)境資源產權，碳排放權、碳匯等氣候資源產權全部納入其中。這樣，就可以大幅度降低交易成本、實現(xiàn)規(guī)模經濟效果。

關于碳科技。碳減排、增碳匯、建市場、促發(fā)展，必須依靠科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。從自然科學的角度，需要研究一系列的問題：如何按照“畝均論英雄”的思路提高碳資源生產率、如何提高每畝林地的碳匯功能、如何建立碳排放的檢測體系等。從社會科學的角度，也需要研究一系列問題：如何構建碳市場交易規(guī)則、如何降低碳市場交易成本、如何建設碳市場監(jiān)管體系等。

關于碳治理。要打破“信息孤島”，實現(xiàn)數據共享。要防止風險，就要實現(xiàn)建設“碳腦”，實現(xiàn)整體智治。通過資源環(huán)境產權交易平臺的系統(tǒng)支持，優(yōu)化各個環(huán)節(jié)，防止各種風險，促進市場健康發(fā)展。

關于碳考核。一要建立面向區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的碳減排考核。根據分配給各個區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的碳排放定額及其碳排放檢測結果進行考核評價。二要建立面向區(qū)域和微觀經濟主體的碳匯增減考核。根據碳匯檢測所獲取的結果，對區(qū)域和微觀經濟主體（如林場）的碳匯“存量”和“增量”進行考核評價，并得出碳匯“凈增量”。據此核定允許出售的碳匯增量，從而實現(xiàn)其“綠水青山”的經濟價值。三要建立面向職能部門的碳市場監(jiān)管工作考核。政府監(jiān)管主要包括：對區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的碳源的增加與減少的監(jiān)管;對區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的碳權與碳匯的買進和賣出的監(jiān)管等。