固定資產投資項目檔案治理能力轉型升級研究

李紅梅 卜鶴

摘要：固定資產投資項目檔案是項目建設全過程的真實記錄。本文詳細分析了當前固定資產投資項目檔案管理中存在的問題，從管理機制應用、工作方法優(yōu)化及檔案信息化建設等方面提出了系統(tǒng)性的解決方案，以切實提升新時代固定資產投資項目檔案治理能力和管理水平。

關鍵詞：項目檔案 歸檔質量 治理能力

固定資產投資項目檔案（以下簡稱“項目檔案”）是建設項目從立項、設計、施工、監(jiān)理直至竣工驗收、運行維護全過程的真實記錄。完整、準確、系統(tǒng)、規(guī)范、有效的項目檔案具備“鎖定證據(jù)、監(jiān)控過程、驗證效果、規(guī)范管理”的重大作用。當前，項目文件歸檔質量和項目檔案管理水平經過實踐演進已得到極大提升。但是，如何將檔案工作扎實融入項目建設過程，切實促進項目檔案治理能力的轉型升級，是各級檔案部門需要深入研究且長期堅持的一項議題。

一、項目檔案管理中存在的問題

我們對項目檔案管理中存在的問題比較熟悉且普遍認同，比如項目文件材料歸檔不及時、收集不完整、歸檔工作滯后、文件整理系統(tǒng)性差等。這些業(yè)務問題雖由客觀條件導致，但更提示我們要深度研究項目檔案管理自身存在的問題。

（一）檔案管理未真正融入項目管理過程

檔案被動管理方式所產生的長期影響，使得檔案部門形成了思維慣性，被動接收檔案的方式未得到根本性改變。建設單位的檔案部門在項目建設過程中的參與度較低，與管理部門、參建單位聯(lián)系較少，缺乏對項目建設整體情況的了解，不能及時掌握施工進展及文件材料形成情況。檔案部門往往在中期介入甚至事后介入，沒有發(fā)揮對項目建設過程中文件管理的監(jiān)督指導作用。由于檔案人員只是后期“被動接收”項目檔案，導致各類文件材料歸檔不齊全、歸檔質量不高。

（二）項目檔案人員專業(yè)知識儲備不足

工程項目建設周期長、時間跨度大、參建單位多，涉及國家政策及專業(yè)知識廣泛，項目檔案管理人員只有了解土建、設備、工藝、監(jiān)理等相關知識，把握項目建設的階段、環(huán)節(jié)，才能深入建設過程開展項目文件材料的收集、整理和項目檔案管理的監(jiān)督、檢查與指導工作。建設單位往往缺乏經驗豐富的項目檔案管理人才，尤其是能夠潛心鉆研檔案工作、擅長與項目建設相關方溝通協(xié)調的檔案專業(yè)人才。而項目參建單位（施工單位、監(jiān)理單位等）即使配備了兼職檔案人員，但往往這些兼職檔案人員流動性大、專業(yè)能力參差不齊、所接受的專業(yè)知識培訓不夠，導致項目檔案管理經驗難以承繼。

（三）缺乏有效的歸檔質量管控和監(jiān)督考核機制建設單位檔案部門未能將項目文件材料的歸檔范圍、歸檔時間、歸檔要求前置或者前置力度不夠，在接收文件材料時，沒有依據(jù)制度規(guī)范或合同內容等進行系統(tǒng)的歸檔質量審核，無法保障歸檔文件材料的完整、準確、系統(tǒng)、規(guī)范和有效。檔案部門對歸檔單位、歸檔部門沒有有效的監(jiān)督考核，交什么、收什么的問題依然存在，導致歸檔文件材料質量不高，事后追蹤整改的難度較大。

（四）落后的檔案管理方式造成資源浪費

在信息時代的大環(huán)境下，檔案信息化建設得到發(fā)展，很多單位應用檔案管理系統(tǒng)開展管理類電子檔案的收集、管理與利用。項目檔案與管理類檔案相比，專業(yè)性更強，信息化建設要求更高。目前，項目檔案信息化建設較滯后，已開展項目檔案信息化建設的單位往往對檔案管理系統(tǒng)的功能模塊應用得比較簡單，僅限于著錄、檢索、借閱等日常工作，不能實現(xiàn)對檔案的全生命周期管控。

面對項目檔案管理中存在的一系列問題，我們需要從管理機制、工作方法及檔案信息化建設等方面進行深入系統(tǒng)的思考，主動解決項目管理自身存在的問題，將檔案管理真正融入項目管理過程，由被動接收向主動監(jiān)督、檢查與指導轉變，全面提高項目檔案的治理能力和管理水平。

二、建立完善的項目檔案管理機制

項目檔案管理應充分應用檔案管理成熟的工作機制，將檔案前端控制、全程管理、質量控制等理念引入項目檔案管理過程。

（一）建立項目檔案前端控制機制

項目檔案管理不是開始于項目實施完成文件材料歸檔之時，而應發(fā)起于項目立項文件材料形成之際。建設單位檔案部門需要破除末端管理思維，建立并深化前端控制理念，在項目立項之際提前介入，將文件材料收集、整理與歸檔要求納入項目管理要求；制定項目檔案管理制度，開展項目檔案業(yè)務培訓，監(jiān)督項目建設相關方編制并執(zhí)行項目文件材料收集、整理規(guī)范；在項目實施過程中，抓住關鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)督、檢查并指導項目相關方的文件材料管理情況。

（二）建立項目歸檔質量核查和考核機制

項目檔案管理部門應結合項目特征，將項目文件材料的收集、整理與歸檔要求納入合同管理，在歸檔階段嚴格查驗歸檔質量，以歸檔質量約束項目參建方的合同款支付，不符合歸檔要求的延期支付，直至問題整改到位。同時，檔案部門應主動提升管理能力，提高工作質量，爭取相關領導的重視和認可，將項目檔案收集工作納入單位考核，以更好地發(fā)揮檔案部門對項目文件材料收集、整理的監(jiān)督、檢查與指導作用。

（三）建立項目檔案全程管理機制

項目檔案全程管理是對前端管理思想的進一步擴展和深化，要求建設單位檔案部門把檔案管理要求納入項目管理全程，做到“事前介入、事中控制、事后核查、驗收把關”，對項目檔案實現(xiàn)全程有效控制。在項目立項階段，檔案部門應積極參與項目管理，提出檔案管理要求；在項目建設階段，檔案部門應主動跟蹤甚至現(xiàn)場辦公，檢查與指導項目文件材料的管理情況；在項目歸檔階段，檔案部門應核查項目文件材料質量；在項目竣工驗收階段，檔案部門應繼續(xù)為提升項目檔案的完整性、準確性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和有效性助力，為項目檔案驗收嚴格把關。

（四）以人才強檔落實前端控制、全程管理和質量考核

項目檔案管理人員的能力和水平是制約項目檔案管理質量的主觀因素，也是關鍵性要素。能否將前端控制、全程管理、質量考核等管理機制落地實施，關鍵在于項目檔案管理人員的專業(yè)知識、業(yè)務素養(yǎng)與工作責任心如何。堅持人才強檔，引進、挖掘、培育項目檔案管理人才，建立一支經驗豐富的項目檔案專兼職人員隊伍，為項目檔案管理水平持續(xù)提升注入不竭動力。

三、優(yōu)化項目檔案業(yè)務指導與收集的工作方法

建設單位檔案部門應根據(jù)項目特征，落實項目檔案管理的前端控制與全程管理要求，掌握工程進度和關鍵階段、關鍵節(jié)點，抓住項目建設關鍵方開展現(xiàn)場辦公，參加例會、項目檢查、設備開箱等工作，將檔案監(jiān)督、檢查與指導有效融于項目建設全程。

（一）抓住項目建設關鍵特征

1.對于建設周期長、階段特征明顯的建設項目，建設單位檔案部門應做好項目轉階段時文件材料的檢查及歸檔工作。項目立項階段結束，檔案部門應做好建議書、可研報告、初設報告的上報、評審、批復等系列文件材料的檢查及歸檔工作；項目實施階段結束，檔案部門應做好建筑工程施工、非標設備研制、標準設備采購、施工監(jiān)理等系列文件材料的檢查及歸檔工作；在項目竣工驗收階段，檔案部門應做好審計、安全、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)保、消防、人防，以及項目竣工驗收等系列文件材料的檢查及歸檔工作。

2.對于建設周期長、階段特征不明顯的建設項目，當項目管理部門在年終總結中對全年項目建設情況進行回顧和分析時，檔案部門應抓住時機，與單位項目管理部門做好溝通協(xié)調工作，做好本年度項目文件材料的收集、歸檔工作。

3.對于由多個單位工程組成的建設項目，在單位工程竣工驗收前，項目檔案管理部門應組織檔案單項檢查驗收，出具檔案檢查驗收意見，對缺項材料詳細匯總并要求限時整改，同時收集單位工程項目文件材料。

（二）抓住項目建設關鍵方

1.實行工程總承包的建設項目，建設單位檔案部門應結合工程總承包的特點，明確總包方和分包方的檔案管理職責。一般來說，總包方的檔案管理責任包括兩個方面：一是采用合理措施對分包方的檔案業(yè)務進行監(jiān)督、指導；二是對自身檔案材料進行收集、整理，同時接收分包方的檔案資料，并將檔案資料統(tǒng)一向建設單位移交。在建設單位與總包單位訂立合同時，檔案部門要主動介入，將總包單位檔案管理職責寫入合同，同時定期對總包單位的檔案管理情況進行監(jiān)督與檢查。

2.實行工程監(jiān)理或設備監(jiān)造的建設項目，建設單位檔案部門應助力監(jiān)理或監(jiān)造單位，對實施單位的文件材料歸檔工作進行監(jiān)督管理。為有效約束監(jiān)理或監(jiān)造單位執(zhí)行項目文件的監(jiān)管工作，在訂立項目監(jiān)理或監(jiān)造委托合同時，建設單位檔案部門應主動與項目管理部門溝通，將監(jiān)理或監(jiān)造單位自身文件材料的收集、整理以及對項目實施文件材料的監(jiān)管納入合同內容；在項目建設過程中，定期監(jiān)督、檢查監(jiān)理或監(jiān)造單位的文件材料收集與整理情況。

3.對于項目施工單位，不僅在施工合同中明確項目施工材料的收集、整理、歸檔要求，還要加強對項目施工單位專兼職檔案員隊伍的監(jiān)督管理。建設單位檔案部門應監(jiān)督施工單位建立完善的歸檔制度與專兼職檔案員崗位責任制度，明確項目文件材料收集、整理的進度要求和質量要求；建立定期檢查機制，監(jiān)督施工單位文件材料的收集、整理情況，將檢查結果向建設單位、監(jiān)理單位通報，積極推廣先進經驗，發(fā)現(xiàn)問題督促限期整改。

4.對于項目設計單位、勘察單位、委托招標單位等，均應在合同中明確項目設計文件、勘察文件、招投標文件等的收集、整理和歸檔要求，并在相關工作結束后及時收集、歸檔。

（三）抓住項目建設關鍵階段或環(huán)節(jié)

1.項目啟動階段。建設單位檔案部門應編制完善的項目文件歸檔制度規(guī)范，涵蓋歸檔范圍、歸檔時間及歸檔要求等內容，在項目管理部門開展項目調研、立項階段，將歸檔制度納入項目管理總體要求，并開展項目啟動階段的檔案培訓工作。

2.技術交底環(huán)節(jié)。技術交底是在項目相關工作開工前，為使工作人員詳細了解工程特點、質量要求、進度安排、安全措施等開展的活動，包括建設單位組織的設計單位向施工單位的設計交底，施工單位組織的施工技術交底，監(jiān)理單位組織的施工監(jiān)理交底等。各類技術交底記錄是項目檔案不可缺少的重要內容。建設單位檔案部門應參與技術交底，了解工程建設要求以便后期監(jiān)督檢查，更重要的是做好檔案交底工作。

3.外購標準設備開箱驗收環(huán)節(jié)。標準設備到貨進場后，設備管理部門要現(xiàn)場檢查設備的完好性及隨機文件的完整性，建設單位檔案部門應參與設備開箱驗收，在相應設備開箱驗收單上詳細登記隨機文件材料情況，并且需要開箱人員與檔案人員共同簽字確認。

4.外協(xié)非標設備到貨驗收環(huán)節(jié)。非標設備一般類似科研產品研制過程，外協(xié)設備到貨進場后，建設單位檔案部門應在設備管理部門驗收設備指標性能時，開展設備研制材料的檢查、驗收與收集、歸檔，對于文件材料不完整的要現(xiàn)場出具整改意見，并限定時間要求外協(xié)單位完成整改。

5.建設項目竣工驗收階段。建設單位檔案部門在項目竣工驗收前應再次系統(tǒng)地開展項目檔案質量自檢工作，將項目施工單位、監(jiān)理單位等相關方召集到現(xiàn)場解決檔案問題，確保歸檔文件材料的整套完整性。

四、以信息化建設促進項目檔案管理轉型升級

開展項目檔案信息化建設、建立項目檔案管理平臺，是將前述管理機制、工作方法落地的重要手段，是促進項目檔案管理轉型升級、能力提升的關鍵方法。具備條件的建設單位應當建立功能完善的項目檔案管理平臺，實現(xiàn)項目檔案全過程管理。項目檔案管理平臺應具備以下功能。

（一）規(guī)章制度發(fā)布功能

建設單位檔案部門通過項目檔案管理平臺將國家有關項目管理及項目檔案管理的法律法規(guī)、制度規(guī)范等予以發(fā)布并及時更新，指導建設單位相關部門按照要求開展項目文件材料的收集、整理與歸檔工作。

（二）歸檔計劃管理功能

項目取得立項批復時，建設單位檔案部門應及時與項目管理部門溝通，根據(jù)項目名稱、建筑工程及進度安排、儀器設備及節(jié)點計劃等信息編制項目歸檔計劃，并將其植入項目檔案管理平臺，明確項目各階段的歸檔時間、歸檔內容及歸檔要求。

（三）在線歸檔功能

通過在項目檔案管理平臺與項目管理平臺間建立接口，建設單位檔案部門應進一步將項目歸檔計劃前置于項目管理平臺，結合項目建設關鍵方、關鍵階段、關鍵節(jié)點，及時開展項目文件材料的在線歸檔工作，實時監(jiān)控項目文件材料的歸檔質量，為保證整個項目檔案的完整性、準確性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和有效性建立良好基礎。

（四）輔助考核功能

為有效落實歸檔計劃，建設單位檔案部門應通過項目檔案管理平臺，將項目歸檔的指標任務落實到責任部門和具體責任人，根據(jù)項目建設進度自動核查項目文件材料歸檔的及時性和歸檔質量，并將核查結果反饋至業(yè)務部門及績效管理部門，運用于業(yè)務人員的績效考核中。

建設單位檔案部門通過建立功能完善的項目檔案管理平臺，以信息化手段落實前端控制、過程管理、績效考核的管理機制，抓住項目建設關鍵方、關鍵階段、關鍵節(jié)點，有效監(jiān)控歸檔及時性和歸檔質量，有利于推進項目檔案治理能力的系統(tǒng)提升，促進新時代項目檔案管理的轉型升級。

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作者單位：1.中國船舶集團有限公司

2.中國華錄集團有限公司