歲不我與：全面放開(kāi)生育極具緊迫性

丁安華

我國(guó)生育政策的表述，迄今為止，基本上還是抑制性的。雖然十四五規(guī)劃提到“包容性”，仍然是一種中性論述，并非鼓勵(lì)性的生育政策。一個(gè)更重要的觀察是，在十四五規(guī)劃建議中將人口和生育政策寫(xiě)入應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的章節(jié)中，筆墨不重、層級(jí)偏低。

低生育與老齡化，是兩個(gè)不同而又互相關(guān)聯(lián)的社會(huì)問(wèn)題。老齡化的到來(lái)，基本上是一個(gè)給定的前景，政策只能響應(yīng)，無(wú)法改變；而低生育率，則是一個(gè)有可能改變的變量，要力爭(zhēng)一個(gè)更好的未來(lái)，政策上必須積極作為。遺憾的是，盡管社會(huì)上的呼聲高企，但生育政策的調(diào)整嚴(yán)重落后于新的時(shí)代。

衡量人口出生情況的直接指標(biāo)是粗出生率，即一定時(shí)期內(nèi)（通常指一年內(nèi)）出生人口占總?cè)丝诘谋嚷?。生兒育女是人生最重大的決定之一，為人父母者需要做好生理和心理上的準(zhǔn)備?？紤]到只有育齡女性才能生小孩，粗出生率可以進(jìn)一步分解為：

粗出生率 = 育齡女性占總?cè)丝诘谋壤?× 總和生育率

可見(jiàn)，出生率的變化，取決于育齡女性的占比和每個(gè)育齡女性的生育數(shù)量，前者體現(xiàn)的是生育的生理能力，后者體現(xiàn)為生育的心理意愿?？偤蜕试礁撸馕吨骄课粙D女生育孩子的數(shù)量越多。

生育能力：育齡女性最后一個(gè)高峰即將過(guò)去

女性只能在特定的年齡段生孩子，這是生物學(xué)的規(guī)律。所以，育齡女性人口的數(shù)量決定生育能力。合意的育齡階段處在20至39歲之間，觀察育齡女性人口數(shù)量和占比的變化，具有人口學(xué)分析的重要意義。

我國(guó)育齡女性人口數(shù)量，具有周期性特性。這與新中國(guó)歷史上出現(xiàn)的兩次生育高峰相關(guān)（圖1）：第一次是上世紀(jì)60年代至70年代初期，第二次是80年代至90年代初期，兩次高峰相隔約24年。目前，第二次生育高峰期出生的女性人口，已經(jīng)進(jìn)入育齡階段的中后期；換言之，80后女性的最佳生育年齡正在逐漸消逝。到2032年，我國(guó)育齡女性人口最后一個(gè)高峰將徹底消失，到2035年，中國(guó)育齡女性數(shù)量將較2020年下降約4000萬(wàn)人，降幅超過(guò)20%。

我國(guó)育齡女性人口占比，總體上呈下行趨勢(shì)（圖2）。育齡女性占比從1993年峰值的17.8%下降至2019年的14.1%。這是由兩方面因素造成的，一是20-39歲年齡段（男性+女性）總?cè)丝谡急认陆?；二是性別選擇的后遺癥。受計(jì)劃生育政策和重男輕女傳統(tǒng)思想的影響，普遍的性別選擇偏好導(dǎo)致中國(guó)出生人口男女性別比例（每100名女?huà)胨鶎?duì)應(yīng)的男嬰數(shù)）扭曲。近30年來(lái)，這一比例最低約為108，最高甚至超過(guò)125。盡管近年來(lái)中國(guó)出生人口性別比緩慢向均值回歸，但2019年該值仍然高達(dá)114。這兩個(gè)因素疊加，加劇了未來(lái)育齡女性人口占比的下滑，到2035年將較2020年下降3.4個(gè)百分點(diǎn)。

生育意愿：總和生育率持續(xù)下行

從全球看，反映生育意愿的“總和生育率”下降已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。全球總和生育率已從1950-1955年的5.0“腰斬”至2015-2020年的2.5，略高于2.1的更替生育水平。2015-2020年，歐洲（1.61）、北美（1.75）和拉美（2.04）的總和生育率均處更替生育水平以下，亞洲（2.15）和大洋洲（2.36）略高，只有非洲地區(qū)的總和生育率仍保持在4.44的高位。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，總和生育率與人均GDP呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。各國(guó)橫向比較，同一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的國(guó)家，總和生育率越低。從時(shí)序上看，同一國(guó)家總和生育率會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而不斷下降。不過(guò)，我國(guó)的生育率與人均GDP的負(fù)相關(guān)關(guān)系，處于回歸曲線之下，說(shuō)明我國(guó)生育率的陡峭下行，不僅與人均GDP水平相關(guān)，而且與計(jì)劃生育政策的嚴(yán)厲約束相關(guān)。

個(gè)體層面，總和生育率下降是育齡女性個(gè)人及其家庭成本收益權(quán)衡的結(jié)果，更是個(gè)人選擇和外部激勵(lì)交互作用的結(jié)果?？偤蜕逝c女性受教育程度、職業(yè)機(jī)會(huì)、養(yǎng)育成本以及社會(huì)保障制度相關(guān)。一方面，女性受教育年限提高和職業(yè)機(jī)會(huì)提升增加了生育的機(jī)會(huì)成本，孩子生養(yǎng)費(fèi)用上升則加重了家庭財(cái)務(wù)和時(shí)間負(fù)擔(dān)。另一方面，我國(guó)社保制度尤其是多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立降低了生育的潛在收益，“養(yǎng)兒防老”的必要性大幅降低。

圖1：新中國(guó)歷史上出現(xiàn)兩次生育高峰

圖2： 20-39歲人口及育齡女性占比呈下行趨勢(shì)

雙重沖擊下，生育政策的調(diào)整極具緊迫性

十四五期間，我國(guó)人口出生將面臨“育齡女性人口縮減”（能力衰減）和“總和生育率下滑”（意愿不足）的“雙重沖擊”。假若維持現(xiàn)有抑制性生育政策不變，即使在最樂(lè)觀的情形下（假設(shè)育齡女性分年齡別死亡率較“六普”調(diào)查下降0.05個(gè)千分點(diǎn)，總和生育率較2019年提高0.1個(gè)千分點(diǎn)），2035年新生兒數(shù)量仍將較2020年下滑23.3%。而在中性情形和悲觀情形（假設(shè)育齡婦女分年齡別死亡率與“六普”調(diào)查持平，總和生育率與2019年持平為中性情形，總和生育率較2019年下降0.1個(gè)千分點(diǎn)為悲觀情況）下，2035年出生人口將分別下滑28.1%和32.8%。

人口出生率下降將導(dǎo)致一系列嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。第一，“少子化”使得勞動(dòng)人口減少，我國(guó)適齡勞動(dòng)人口自2015年開(kāi)始逐年下降，人口增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)力減弱；第二，人口結(jié)構(gòu)的變化將加重未來(lái)老齡化社會(huì)的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)，更多資源將從生產(chǎn)性領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至醫(yī)療保健等非生產(chǎn)性領(lǐng)域，投資強(qiáng)度下降制約經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長(zhǎng)；第三，年輕人是最具創(chuàng)造力的群體，年輕人占比下降將從根本上削弱經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)新能力。

考慮到我國(guó)正處在育齡女性人口數(shù)量的最后一個(gè)高峰，生育政策調(diào)整的時(shí)間窗口轉(zhuǎn)瞬即逝，全面放開(kāi)、鼓勵(lì)生育刻不容緩。兩年前，我在《花兒與少年：人口增長(zhǎng)的道德意義》一文中提出，要爭(zhēng)取一個(gè)更好的未來(lái)，關(guān)鍵不在于被動(dòng)應(yīng)對(duì)人口老齡化，而在于積極提升生育率，走出“低生育陷阱”，從而改變中華民族人口增長(zhǎng)的曲線。令人沮喪的是，面對(duì)出生人口的驟降，近年來(lái)政策雖不斷調(diào)整，但仍明顯落后于現(xiàn)實(shí)，說(shuō)生育政策出現(xiàn)嚴(yán)重誤判也許并不為過(guò)。

2011年，政府宣布全面實(shí)施雙獨(dú)二孩政策，2013年二孩政策又進(jìn)一步向單獨(dú)家庭開(kāi)放，2016年全面二孩政策正式實(shí)施。全面實(shí)施二胎政策后，歷年實(shí)際出生人口數(shù)量均低于政策調(diào)整前預(yù)期的最低水平（圖3），未起到減緩人口出生率下滑的作用。這主要源于對(duì)國(guó)民生育意愿的高估，隨著養(yǎng)育子女的時(shí)間和物質(zhì)成本不斷攀升，家庭財(cái)務(wù)、職業(yè)發(fā)展等軟約束成為了壓制生育率的主要因素。在此情形下，除非采取激勵(lì)性的生育政策，否則人們還是會(huì)選擇減少生育。

十四五規(guī)劃綱要中刪除了關(guān)于“堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策”的表述，轉(zhuǎn)而使用“制定人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性”等措辭。今年2月召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議也要求各地對(duì)人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，釋放出積極的政策信號(hào)。不過(guò)，時(shí)間不等人。日月逝矣，歲不我與。生育政策調(diào)整迫在眉睫，等到育齡女性人口高峰過(guò)去，再調(diào)整政策就會(huì)事倍功半、勉為其難。

因此，必須盡快全面放開(kāi)生育限制，同時(shí)形成綜合性的解決方案，提供生育的正向激勵(lì)，降低撫養(yǎng)成本，提振生育意愿。生育，既包括生，也包括育。人口問(wèn)題是社會(huì)問(wèn)題，正如國(guó)家衛(wèi)健委所指出的，人口減少“折射出的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)政策等綜合性、系統(tǒng)性問(wèn)題”，不可能僅通過(guò)全面放開(kāi)生育一項(xiàng)政策得到解決。不過(guò)，這些都不構(gòu)成反對(duì)全面放開(kāi)生育的理由。政策論述上，全面放開(kāi)生育限制，成本幾乎為零，何樂(lè)而不為呢？當(dāng)然，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要提高生育意愿，必須提供正向激勵(lì)。對(duì)個(gè)體家庭而言，“生”可能不是問(wèn)題，“育”才是關(guān)鍵。放開(kāi)生育只是解決了對(duì)于“生”的限制，而“育”的負(fù)擔(dān)可能依舊沉重，所以還要加大力度減輕未成年子女的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)、降低教育成本，從制度上提供生育便利。

圖3： “全面二胎”政策實(shí)際出生人口遠(yuǎn)低于預(yù)測(cè)

圖4： 人口問(wèn)題將深刻影響未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑

如何提供生育的正向激勵(lì)？中國(guó)實(shí)施了30多年的計(jì)劃生育，本質(zhì)上是生育的負(fù)向激勵(lì)，花費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。有研究發(fā)現(xiàn)，1997-2012年期間，中國(guó)實(shí)施計(jì)劃生育的總投入累計(jì)達(dá)8113億元，占同期公共財(cái)政開(kāi)支的比例1997年為2.49%，2001年下降為1.17%，之后一直維持在1%左右（楊志勇、李瓊：“中國(guó)計(jì)劃生育政策直接成本估算：1997-2012年”，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》，2016年3月）。從這一線索看，起步階段，可以考慮提供相當(dāng)于公共財(cái)政開(kāi)支的1%作為鼓勵(lì)生育的正向激勵(lì)。按2021年公共財(cái)政支出預(yù)算計(jì)，約為2500億元。盡管這一水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于主要發(fā)達(dá)國(guó)家用于鼓勵(lì)生育的開(kāi)支水平，但畢竟邁出了關(guān)鍵的一步，同時(shí)為未來(lái)預(yù)留政策空間。生育激勵(lì)，大部分并非直接的財(cái)政支出，按國(guó)際上的通行做法，主要是從延長(zhǎng)帶薪產(chǎn)假、新生兒津貼、公共住房?jī)?yōu)惠、家庭稅務(wù)減免入手。

結(jié)論

當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)處于人口負(fù)增長(zhǎng)的邊緣，生育率持續(xù)走低，新生兒數(shù)量逐年減少，深刻地影響著未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑（圖4），更關(guān)系到我國(guó)兩個(gè)一百年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。出生率主要取決于育齡女性數(shù)量和生育意愿。因此，解決人口發(fā)展問(wèn)題，一方面需要把握育齡婦女人口仍處于高峰的窗口期，盡快全面放開(kāi)生育限制；另一方面還需通過(guò)完善生育全過(guò)程的社會(huì)配套制度和政策激勵(lì)，加大對(duì)育兒家庭的全方位支持，提升家庭的生育意愿，力爭(zhēng)中華民族永續(xù)發(fā)展的美好未來(lái)。