產(chǎn)權(quán)改革背景下農(nóng)村集體成員權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)與功能實(shí)現(xiàn)

肖盼晴

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

近年來，在全國范圍內(nèi)推行的集體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)一步釋放了承載政治與社會保障功能的土地承包經(jīng)營權(quán)上的財(cái)產(chǎn)功能，是重大的創(chuàng)新和突破。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要建立健全權(quán)屬清晰、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。自2015年開展的集體產(chǎn)權(quán)改革是繼土地改革、集體化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包后的第四次重大改革，已覆蓋全國80%左右的縣(市、區(qū))(1)全國共有36萬余個村集體完成改革，共確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員6億多人，覆蓋全國80%左右的縣(市、區(qū))。參見《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報(bào)告》。，可以說是涉及8億農(nóng)民、數(shù)千萬億集體資產(chǎn)的重大體制創(chuàng)新。作為一項(xiàng)史無前例的重大改革，必將對集體成員權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和功能發(fā)揮產(chǎn)生巨大沖擊和影響。從改革實(shí)踐來看，在集體產(chǎn)權(quán)改革中過分強(qiáng)調(diào)權(quán)利因素，忽視責(zé)任因素，使集體成員權(quán)的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯分化，雖然以財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為主要內(nèi)容的自益權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，但以集體責(zé)任承擔(dān)為主要內(nèi)容的共益權(quán)卻陷入困境。如何減小集體成員自益與共益之間的張力、保障集體成員權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)，是集體產(chǎn)權(quán)改革背景下亟須探討的重要問題。

從整體來看，關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定的作用，學(xué)界從理論和實(shí)踐兩個維度深入論證了產(chǎn)權(quán)越清晰越有效率這一規(guī)律[1]，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的一個主要功能是外部性的內(nèi)在化激勵，清晰的產(chǎn)權(quán)界定可以降低交易費(fèi)用，使資源配置實(shí)現(xiàn)最優(yōu)[2]。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)鍵在于有效率經(jīng)濟(jì)組織的出現(xiàn)，而產(chǎn)權(quán)確立和明晰化則是有效率組織得以出現(xiàn)的前提[3]。財(cái)產(chǎn)是自由的保證[4]，無論是財(cái)產(chǎn)權(quán)還是公民權(quán)都不能單獨(dú)成為人的本質(zhì)，只有兩種權(quán)利之間建立聯(lián)結(jié)才可能更好地實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代性[5]，產(chǎn)權(quán)的清楚界定是資源有效配置的基礎(chǔ)。沒有清晰的產(chǎn)權(quán)界定，就無法進(jìn)行順暢的市場交易，也就無法有效地配置資源[6]。

學(xué)界有關(guān)集體成員權(quán)的研究分為以下三個方面。一是關(guān)于集體成員資格的認(rèn)定，在理論和實(shí)踐中存在戶籍說[7]、社會關(guān)系說[8]、權(quán)利義務(wù)說[9]、多重標(biāo)準(zhǔn)說[10]、股東權(quán)說[11]等多種標(biāo)準(zhǔn)。二是有關(guān)集體成員權(quán)利的分配主要有平均配置說[12]和差別配置說[13]。此外，有學(xué)者認(rèn)為成員權(quán)的實(shí)踐非私法性與制度私法性之間存在“邏輯悖論”[14]。我國農(nóng)村集體所有制本質(zhì)上具有集體成員權(quán)優(yōu)先邏輯[15]。三是有關(guān)集體成員權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的研究，學(xué)界普遍認(rèn)為集體成員權(quán)是復(fù)合性、綜合性的權(quán)利，其中包含身份性權(quán)利和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利兩大類型[16]，是自益權(quán)和共益權(quán)等具體權(quán)能集合在一起的“權(quán)利束”[17]。這樣的結(jié)構(gòu)特征可以使自利性與共利性的功能目標(biāo)得到有機(jī)結(jié)合。

綜上所述，從理論上看，關(guān)于產(chǎn)權(quán)功能和成員權(quán)的結(jié)構(gòu)學(xué)界對以下三點(diǎn)已形成通說：①明晰產(chǎn)權(quán)可以使資源配置實(shí)現(xiàn)最優(yōu)；②集體產(chǎn)權(quán)改革促進(jìn)了成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)；③集體成員權(quán)包含自益和共益兩大功能。但從改革實(shí)踐看，產(chǎn)權(quán)的明晰并未產(chǎn)生明顯的參與效應(yīng)，農(nóng)民對集體事務(wù)“冷漠參與”的態(tài)度直接影響了產(chǎn)權(quán)改革的效果和集體成員權(quán)功能的發(fā)揮。如何在集體產(chǎn)權(quán)改革過程中塑造“自益兼及共益”的集體成員權(quán)是當(dāng)前亟需在理論和實(shí)踐中探討的重要問題。

一、自益與共益：擴(kuò)權(quán)賦能之下成員權(quán)的內(nèi)容分化

農(nóng)村集體成員權(quán)是農(nóng)村土地公有公用階段的產(chǎn)物，在“人地同體”背景之下，集體成員的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利與身份性權(quán)利未出現(xiàn)明顯的分離。伴隨著“人地分離”現(xiàn)象的增多，成員權(quán)的內(nèi)容開始出現(xiàn)分化。特別是大力推行的集體產(chǎn)權(quán)改革對集體成員權(quán)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容產(chǎn)生重大沖擊，成員權(quán)內(nèi)容的分化日趨明顯。

1.農(nóng)村集體成員權(quán)的雙重屬性

農(nóng)村集體成員權(quán)具有身份性和財(cái)產(chǎn)性的雙重屬性，是包含自益和共益兩方面功能的復(fù)合性權(quán)利。從宏觀層面放大到國家角度，財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和身份性權(quán)利從經(jīng)濟(jì)與政治兩個方面規(guī)定了人權(quán)的基本結(jié)構(gòu)，既體現(xiàn)了人們在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地位，也規(guī)定了公民在政治領(lǐng)域內(nèi)的基本資格[18]。其中，財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種最為基本的個人權(quán)利，如果公民不擁有私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么擁有的只是特權(quán)而不是權(quán)利[19]。從微觀層面縮小到農(nóng)民集體角度，成員權(quán)是農(nóng)民基于集體成員的身份資格，在集體財(cái)產(chǎn)、事務(wù)等方面所享有的各種權(quán)利的統(tǒng)稱。

首先，農(nóng)民集體成員權(quán)的身份性特征要求成員在集體享有權(quán)利的同時，承擔(dān)基于成員身份的責(zé)任。20世紀(jì)50年代，農(nóng)業(yè)合作社運(yùn)動中，農(nóng)民通過土地、農(nóng)具等向合作社出資成為最初的集體成員。人民公社成立之后，原合作社的社員成為公社社員，此后入社不再是以出資為主要條件，而是以婚姻、出生等為依據(jù)。此階段集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利人與集體責(zé)任的承擔(dān)者基本一致。人民公社解體之后，開始實(shí)行以戶為單位的家庭承包責(zé)任制，從集體獲得承包地、分配征地補(bǔ)償款、參與集體福利的分配都是以集體成員資格為前提。但集體土地的所有權(quán)與用益物權(quán)相分離，集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體與集體事務(wù)的責(zé)任主體不再完全重合。

其次，以財(cái)產(chǎn)性權(quán)利為主要內(nèi)容的自益權(quán)是農(nóng)民集體成員權(quán)利的核心，也是實(shí)施集體土地所有制的目標(biāo)，主要是指集體成員依據(jù)集體的財(cái)產(chǎn)分配方案從集體取得財(cái)產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)權(quán)利或者福利的權(quán)利[20]。例如，依據(jù)集體的土地承包經(jīng)營方案取得土地承包經(jīng)營權(quán)；按照宅基地分配方案取得宅基地使用權(quán)等。無論是《物權(quán)法》頒布前各地普遍施行的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的承包地調(diào)整政策,還是《物權(quán)法》頒布后“人增地不增,人減地不減”的土地調(diào)整方式,或者集體產(chǎn)權(quán)改革后的土地股份制,其共同目標(biāo)都是為了滿足農(nóng)民的生存所需，實(shí)現(xiàn)集體成員自益、自利的目的[21]?？梢哉f，集體土地所有權(quán)的社會保障功能大于經(jīng)濟(jì)功能[22]。成員的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是以具有集體成員身份為前提，也是集體產(chǎn)權(quán)社會保障功能的重要體現(xiàn)。

最后，以承擔(dān)集體責(zé)任為主要內(nèi)容的共益權(quán)是實(shí)現(xiàn)成員自益權(quán)的重要保障。集體成員權(quán)兼及自益和共益兩方面的功能，二者相輔相成，共同實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)的功能和目標(biāo)。農(nóng)民集體成員權(quán)中的自益權(quán)能是核心，多屬于實(shí)體性權(quán)利；而以身份性權(quán)利為主的共益權(quán)主要是指參與管理的權(quán)能，多屬于程序性權(quán)利[23]。集體成員基于成員資格享有對于集體財(cái)產(chǎn)受益權(quán)的同時，通過集體內(nèi)部法定的或者慣行形成的程序、規(guī)則，承擔(dān)集體事務(wù)的決策、管理方面的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)共益的功能，既有利于集體財(cái)產(chǎn)的有效管理和增值保值，又會促進(jìn)成員權(quán)自益功能的發(fā)揮[24]。

2.集體成員權(quán)內(nèi)容的分化

農(nóng)村集體成員權(quán)是農(nóng)村土地公有公用階段的產(chǎn)物。如表1所示，1949年以后，在戶籍制度和土地制度等多方面因素的作用下，農(nóng)村社會經(jīng)歷了“人地同體”到“人地分離”的變化過程。在合作化時期集體成員既沒有退出權(quán),也無法加入其他集體，“人地同體”程度高，集體成員的身份性權(quán)利與財(cái)產(chǎn)性權(quán)利尚未明顯分離。在“集體至上”的理念之下，財(cái)產(chǎn)性權(quán)利受到集體的嚴(yán)格制約，成員的自益權(quán)未受重視。

20世紀(jì)80年代開始以戶為單位實(shí)行家庭承包責(zé)任制，土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)均具有明顯的身份屬性，是成員財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的基礎(chǔ)和主要來源。經(jīng)過改革，農(nóng)民獲得了從集體土地所有權(quán)中分離出的承包經(jīng)營權(quán)，同時也逐步獲得了離開土地的自由。加之，戶籍的束縛越來越小，很多農(nóng)民常年外出務(wù)工或者舉家長期生活在城鎮(zhèn)。家庭承包責(zé)任制的實(shí)施促進(jìn)了人口的流動，而這種前所未有的單向度社會大流動使人地分離的現(xiàn)象日益顯著，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體制走向解體，農(nóng)民與土地漸行漸遠(yuǎn)[25]。在此背景下，“人地分離”現(xiàn)象日益明顯，集體成員的身份性權(quán)利與財(cái)產(chǎn)性權(quán)利開始出現(xiàn)分化。

表1 集體成員權(quán)的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)變遷

近年來， “三權(quán)分置”改革和集體產(chǎn)權(quán)改革對集體成員權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大沖擊。土地承包經(jīng)營權(quán)被分割為基于成員身份的承包權(quán)和以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)功能為目的的經(jīng)營權(quán)，可流轉(zhuǎn)的是土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利[26]。同時，集體產(chǎn)權(quán)改革豐富了成員權(quán)利的內(nèi)容，大部分試驗(yàn)區(qū)賦予了成員抵押、擔(dān)保、有償退出及繼承等方面的權(quán)利。通過擴(kuò)充集體成員的權(quán)能，使其具有更多的選擇，可以根據(jù)自身的需要確定土地的經(jīng)營方式和土地收益的分配辦法。同時，成員權(quán)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容呈現(xiàn)出復(fù)雜化的趨勢，財(cái)產(chǎn)性權(quán)利與身份性權(quán)利明顯分離，且兩者之間的張力越來越大，勢必影響成員權(quán)功能的發(fā)揮。

二、封閉到開放：自益權(quán)的拓展與共益權(quán)的困境

如上所述，擴(kuò)權(quán)賦能給集體成員權(quán)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)帶來巨大沖擊。集體內(nèi)權(quán)利主體與責(zé)任承擔(dān)主體不一致的情況越來越多，導(dǎo)致成員共益權(quán)的實(shí)現(xiàn)陷入困境。

1.成員自益權(quán)的拓展

根據(jù)為誰的利益而設(shè)可將權(quán)利分為共益權(quán)和自益權(quán)，后者指成員為自己利益的目的而行使的權(quán)利。權(quán)利在本質(zhì)上是法律保障主體能夠依法實(shí)現(xiàn)利益的意志自由，這一本質(zhì)的外化形式就是權(quán)能，不存在無權(quán)能的權(quán)利，也不存在離開權(quán)利的權(quán)能[27]。農(nóng)民集體成員的自益權(quán)主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、征地補(bǔ)償分配權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施使用權(quán)、分紅權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其中土地承包經(jīng)營權(quán)是最主要的內(nèi)容。1949年以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)經(jīng)歷了 “一權(quán)統(tǒng)一”到 “兩權(quán)分離”，再到 “三權(quán)分置”的變遷過程。集體成員身份的界定和股權(quán)的設(shè)置與管理，亦即成員權(quán)的獲得和財(cái)產(chǎn)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)是集體產(chǎn)權(quán)改革的兩大重點(diǎn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革使集體產(chǎn)權(quán)由原先“總有”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變?yōu)椤肮灿小钡漠a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，成員權(quán)利也隨之發(fā)生變化[28]。其中，最顯著的變化是成員自益權(quán)的拓展。

一方面是集體成員財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的明確。集體產(chǎn)權(quán)改革中通過清產(chǎn)核資、成員界定和股權(quán)量化等步驟使權(quán)能細(xì)化、權(quán)利更加對應(yīng)，成員收入明顯增加。各試驗(yàn)區(qū)的普遍做法是通過清產(chǎn)核資明晰集體資產(chǎn)的范圍和數(shù)量，并登記造冊。根據(jù)本集體的實(shí)際情況，經(jīng)過民主決策界定成員資格，確定權(quán)利人的地位和范圍。股權(quán)量化明確各成員的份額，賦予農(nóng)民永久性的股權(quán)和分紅權(quán)利，并向成員頒發(fā)股權(quán)證書，成為其參與管理決策和進(jìn)行收益分配的憑證。如上所述，集體產(chǎn)權(quán)改革通過明晰集體產(chǎn)權(quán)的數(shù)量、范圍和權(quán)利者，清晰的邊界和權(quán)利關(guān)系提高了產(chǎn)權(quán)的利用效率，增加了集體成員的財(cái)產(chǎn)性收入。

另一方面是集體成員財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的拓展。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人地分離、土地閑置的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。對此，集體產(chǎn)權(quán)改革的主要目標(biāo)是賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，使其從集體所有財(cái)產(chǎn)中獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收益。各試驗(yàn)區(qū)積極賦予成員占有、收益權(quán)；有條件的賦予退出權(quán)、繼承權(quán)，穩(wěn)慎賦予擔(dān)保權(quán)、抵押權(quán)。全國第一批改革試驗(yàn)區(qū)中有28個試驗(yàn)區(qū)賦予了成員對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及繼承的權(quán)利，其中18個試驗(yàn)區(qū)還賦予了成員抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。產(chǎn)權(quán)的權(quán)能拓展使成員具有更多的選擇，可以根據(jù)自身的需要確定土地的經(jīng)營方式和土地收益的分配辦法。

2.成員共益權(quán)的困境

共益權(quán)屬于程序性權(quán)利，行使的目的是實(shí)現(xiàn)成員對集體責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)，例如，決策、監(jiān)督、大會召集等權(quán)利的行使，是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)的保值增值。集體產(chǎn)權(quán)改革以增強(qiáng)成員財(cái)產(chǎn)性權(quán)利為主要目的，促進(jìn)了成員自益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。可以說，共益權(quán)是實(shí)現(xiàn)自益權(quán)的途徑和保障，自益權(quán)是共益權(quán)行使的目的和動力。但擴(kuò)權(quán)賦能后，外部主體的介入使集體異質(zhì)性增加，自益權(quán)與共益權(quán)之間的張力越來越大，成員的參與、決策和監(jiān)督等方面的權(quán)利行使和責(zé)任承擔(dān)方式受到巨大沖擊，最直接的后果是導(dǎo)致成員以身份性權(quán)利和責(zé)任承擔(dān)為主要內(nèi)容的共益權(quán)陷入困境。如何縮小自益權(quán)與共益權(quán)之間的張力，是集體產(chǎn)權(quán)改革重塑成員權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)后所面臨的新課題。共益權(quán)的困境主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是權(quán)責(zé)錯位。集體所有權(quán)是一種功能性概念，服務(wù)于團(tuán)體的共同利益，旨在將一定的財(cái)產(chǎn)保留在一定范圍的共同體內(nèi)部，為成員提供生活保障[29]。為此，各試驗(yàn)區(qū)對于股權(quán)多采取“生不增、死不減、可繼承”的審慎管理方式。因特殊情況需要調(diào)整的，必須要經(jīng)過股東(代表)大會討論決定，有的試驗(yàn)區(qū)明確規(guī)定只能集體內(nèi)流轉(zhuǎn)。伴隨著時間的推移，成員身份性權(quán)利與財(cái)產(chǎn)性權(quán)利分離的現(xiàn)象將會越來越多。一方面股東取得的股份可以繼承，但按照集體經(jīng)濟(jì)組織章程和其他相關(guān)規(guī)定，繼承取得的只有經(jīng)濟(jì)方面的分紅權(quán)，并不承擔(dān)集體管理的相關(guān)責(zé)任。另一方面，在“生不增、死不減”的調(diào)整政策下，新取得戶籍的人員不一定能獲得股東身份。另外，因繼承取得的股份在股東權(quán)利方面也會相應(yīng)受到限制，集體中擁有完整股東權(quán)的成員會越來越少，權(quán)責(zé)錯位的現(xiàn)象將會日趨嚴(yán)重。

二是權(quán)責(zé)分離。擴(kuò)權(quán)賦能改革使集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體與集體事務(wù)的責(zé)任主體相分離，同一時空內(nèi)集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利人與集體事務(wù)的管理人不再完全重疊，甚至是不一致的情況越來越多[30]。例如，福建閩侯縣實(shí)行“股權(quán)托管制”，繼承人若非本集體成員，則只享有股份分紅的權(quán)利，而不承擔(dān)管理集體事務(wù)的責(zé)任。再者，股權(quán)移轉(zhuǎn)中受讓人的民主權(quán)利并沒有增加(例如，對于選舉仍只有一個投票權(quán))，但轉(zhuǎn)讓人失去了股東身份，同時也失去了與集體的利益牽連，則會缺乏參與集體事務(wù)的動力。另外，對于繼承或者贈與的對象，集體成員具有自主決定權(quán)，股權(quán)可能會越來越集中，也可能越來越分散?？赡軙葑?yōu)椋阂艳D(zhuǎn)讓股份的集體成員退出集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理決策，而有股份收益權(quán)的股份受讓人因沒有集體成員的資格即使想要實(shí)現(xiàn)收益的保增值卻無相應(yīng)的管理權(quán)。

三、權(quán)利到責(zé)任：責(zé)任型共益與成員權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)

如上所述，集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能拓展使農(nóng)民集體由封閉變開放，集體成員權(quán)利內(nèi)容的分化和集體內(nèi)主體的多元化導(dǎo)致權(quán)責(zé)錯位和權(quán)責(zé)分離的問題日益突顯，使集體成員共益權(quán)陷入困境，影響了集體成員權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)。對此，最重要的是實(shí)現(xiàn)權(quán)利到責(zé)任的轉(zhuǎn)變以及責(zé)任機(jī)制的建立，通過構(gòu)建責(zé)任型共益權(quán)，走出當(dāng)前改革的困境。

1.權(quán)利到責(zé)任的轉(zhuǎn)變

權(quán)利與責(zé)任密不可分，享有權(quán)利就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。集體產(chǎn)權(quán)改革重視成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而忽視了集體責(zé)任承擔(dān)的問題，“權(quán)利到責(zé)任”的轉(zhuǎn)變是集體成員共益權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。

從空間維度來看，集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能拓展使集體的開放性和異質(zhì)性增加，導(dǎo)致同一空間內(nèi)的權(quán)責(zé)分離。對此，應(yīng)按照成員自治的原則界定不同類型的成員資格，在賦權(quán)的同時明確其責(zé)任范圍。例如，德清縣將集體經(jīng)濟(jì)組織社員劃分為持股社員(社員股東)和不持股社員(社員非股東)兩類，把合作社股東劃分為社員股東和非社員股東，明確各類主體的權(quán)責(zé)范圍。另外，應(yīng)在縱向上對集體成員的身份性權(quán)能和財(cái)產(chǎn)性權(quán)能進(jìn)行區(qū)別，明確集體成員共益權(quán)的責(zé)任屬性及其具體內(nèi)容。集體成員基于成員資格以自己的利益為目的而行使的股份管理、收益、處分等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利屬于自益權(quán)，以集體的利益為目的行使的系列權(quán)利屬于共益權(quán)，其本質(zhì)目的在于通過權(quán)利的行使來承擔(dān)集體責(zé)任。如此，即使集體成員突破集體邊界轉(zhuǎn)讓股份收益權(quán)，但保留與其對應(yīng)的身份性權(quán)利，以承擔(dān)集體內(nèi)的相關(guān)責(zé)任(例如選舉、決策等民主管理等方面的責(zé)任)。

從時間維度來看，股權(quán)的固化管理與成員的動態(tài)變化導(dǎo)致權(quán)責(zé)錯位的情況日趨嚴(yán)重。第一批試驗(yàn)區(qū)大多采用靜態(tài)的股權(quán)管理方式，雖然便于管理，但股權(quán)固化與成員動態(tài)變化之間的矛盾日趨嚴(yán)重。典型問題是新成員的權(quán)責(zé)難以準(zhǔn)確定位。對此，有些試驗(yàn)區(qū)實(shí)行動靜結(jié)合的股權(quán)管理方式，村集體只實(shí)行保障股的動態(tài)管理，即單一型股權(quán)實(shí)行動態(tài)管理，復(fù)合型股權(quán)實(shí)行靜態(tài)管理,并且每隔一段時間對集體成員進(jìn)行重新審核和備案。動態(tài)股權(quán)管理模式可能會降低集體資產(chǎn)的利用效率，但可保證新增成員有一份平均份額的股份。同時，動靜結(jié)合的股權(quán)管理方式可以使一定期間內(nèi)集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體與責(zé)任主體相對應(yīng)，有效解決成員動態(tài)變動所帶來的權(quán)責(zé)錯位問題。

2.責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建

集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能拓展加強(qiáng)了集體與外部的聯(lián)系。而外部主體的加入使集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)出現(xiàn)了成員股東、成員非股東和股東非成員等不同類型的主體，應(yīng)該分別享有不同內(nèi)容和不同性質(zhì)的權(quán)利。那么，從權(quán)責(zé)對等的角度來看，三類主體需承擔(dān)不同的責(zé)任?？梢哉f，責(zé)任機(jī)制構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)“責(zé)任型共益”，減小自益與共益間張力的關(guān)鍵之所在。

一是責(zé)任意識的激發(fā)。選擇和參與是影響責(zé)任性的兩大重要因素[31]。責(zé)任性的激發(fā)是共益權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不同，對集體土地所有權(quán)的功能屬性定位也不同，從而對權(quán)能拓展存在著不同要求。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民對農(nóng)地權(quán)能拓展的意愿強(qiáng)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，且實(shí)施條件相對較好；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏成熟的實(shí)施條件和環(huán)境，農(nóng)民將集體土地轉(zhuǎn)換成財(cái)產(chǎn)性收益的期待性相對較弱。按需拓展集體產(chǎn)權(quán)有助于激發(fā)成員的責(zé)任意識，即權(quán)能拓展的方式和內(nèi)容由農(nóng)民集體通過民主決策的方式，在現(xiàn)行法律、政策的范圍內(nèi)做出決定。如此以來，通過拓展參與和自由選擇激發(fā)成員的責(zé)任意識。

二是責(zé)任內(nèi)容的分置。即分別明確股東非成員、成員非股東、成員股東等主體的權(quán)利和責(zé)任范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體雖在多數(shù)情況下重合，但準(zhǔn)確來說前者是后者的代表主體和意志表達(dá)主體[32]，是抽象概念的實(shí)體化。股東非成員因?yàn)槭茏尦蓡T股份而加入集體經(jīng)濟(jì)組織，但不具有成員資格，則只承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的責(zé)任。成員非股東因其財(cái)產(chǎn)性權(quán)利已經(jīng)轉(zhuǎn)讓，只承擔(dān)農(nóng)民集體內(nèi)的相應(yīng)責(zé)任。與其相比，成員股東具有“成員+股東”的雙重身份，既要承擔(dān)農(nóng)民集體內(nèi)的責(zé)任，也要承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的責(zé)任。

三是監(jiān)督性責(zé)任的共擔(dān)。集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體之間互相影響、利益高度重合。雖然不同主體的權(quán)責(zé)內(nèi)容有較大的差異，但因利益相關(guān)，權(quán)利分置之下監(jiān)督性責(zé)任須共擔(dān)，即成員股東、成員非股東和股東非成員等主體共同承擔(dān)監(jiān)督集體事務(wù)運(yùn)行和管理的責(zé)任。集體成員基于成員身份，成員股東和外來主體基于股東身份，分別對農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的事務(wù)承擔(dān)監(jiān)督性責(zé)任，以保障集體秩序的良好運(yùn)行。

四、結(jié) 語

學(xué)界普遍認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)改革有利于實(shí)現(xiàn)集體資源最優(yōu)配置，有利于成員權(quán)功能的發(fā)揮，但從集體產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)狀來看并非如此。集體產(chǎn)權(quán)改革通過清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定和股份量化等步驟，以財(cái)產(chǎn)性權(quán)利為主的成員自益權(quán)得到保障和實(shí)現(xiàn)。但拓權(quán)賦能使集體成員的身份性權(quán)利和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利日益分離，以至自益權(quán)和共益權(quán)之間出現(xiàn)明顯的張力。最突出的表現(xiàn)是集體產(chǎn)權(quán)改革后產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由封閉變得開放，使集體成員身份多樣化、集體事務(wù)的管理復(fù)雜化，從而導(dǎo)致成員共益權(quán)的實(shí)現(xiàn)陷入困境。雖然從國家上層制度設(shè)計(jì)和地方實(shí)施方案來看每個步驟都有集體成員的參與。但由于權(quán)責(zé)分離、權(quán)責(zé)錯位，導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)改革未產(chǎn)生明顯的參與效應(yīng)，成員對集體事務(wù)還是“冷漠參與”，使集體成員的共益權(quán)陷入困境。對此，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利到責(zé)任的轉(zhuǎn)變以及責(zé)任機(jī)制的建立?？梢哉f，“權(quán)利到責(zé)任”的轉(zhuǎn)變是集體成員共益權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，而責(zé)任意識的激發(fā)、責(zé)任內(nèi)容的確定和責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的建立是構(gòu)建責(zé)任型共益權(quán)、走出當(dāng)前改革困境的關(guān)鍵之所在，也是未來在理論上需要進(jìn)一步細(xì)化和深入探討的重要問題。