信息化技術(shù)條件下單名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施的合法性與可行性分析

趙司聰

一、基本概念和問題的引出

行政強(qiáng)制是與行政處罰、行政許可相并行的中國三大基本行政行為之一。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第2條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。公安交管部門及其交警在執(zhí)法過程中，依法可以采取的行政強(qiáng)制措施有：扣留車輛、扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證、拖移機(jī)動(dòng)車、強(qiáng)制檢測(cè)、收繳物品以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施。

道路交通執(zhí)法中適用行政強(qiáng)制措施最突出的問題在于：對(duì)實(shí)施主體法定人數(shù)的要求，在實(shí)踐與法律上存在矛盾。我國《行政強(qiáng)制法》第18條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（二）由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施。”原《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第105號(hào)）（以下簡稱“原105號(hào)令”）第23條第2款規(guī)定：“現(xiàn)場采取行政強(qiáng)制措施的，可以由一名交通警察實(shí)施，并在24小時(shí)內(nèi)將行政強(qiáng)制措施憑證報(bào)所屬公安機(jī)關(guān)交通管理部門備案?！痹凇缎姓?qiáng)制法》施行后，原105號(hào)令為了作出配套修改，于2020年5月作出修訂，取消了一人采取強(qiáng)制措施的內(nèi)容。但在道路交通執(zhí)法實(shí)踐中，由于警力嚴(yán)重不足，大多數(shù)地方仍普遍采取單名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施的方式，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)交通管理部門在司法實(shí)踐中存在著敗訴風(fēng)險(xiǎn)，亟待制度作出回應(yīng)。

二、存在的問題

（一）兩名交警執(zhí)法無法滿足道路交通管理實(shí)踐要求

近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人、車、路等交通要素?cái)?shù)量迅猛增長，大踏步邁入汽車社會(huì)。但交通參與者的安全文明意識(shí)并未與汽車社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)，嚴(yán)重交通違法行為屢禁不止。2010年至今，全國查處各類交通違法數(shù)量逐年上升，平均每年扣留機(jī)動(dòng)車、扣留駕駛證、拖移機(jī)動(dòng)車等行政強(qiáng)制措施數(shù)量達(dá)到萬次。但全國交警實(shí)有人數(shù)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，且逐年下降，全國每千輛機(jī)動(dòng)車和每千名駕駛?cè)藢?duì)應(yīng)的交警警力數(shù)不足1人。此外，由于道路交通具有動(dòng)態(tài)性，交通違法行為制止、證據(jù)固定和危害控制通常非常緊迫，且突發(fā)性強(qiáng)，交警必須及時(shí)做出判斷，當(dāng)即加以制止、處置或者控制，從決定到執(zhí)行一氣呵成，可能無法及時(shí)通知其他執(zhí)勤交警。因此，由兩名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施難以滿足實(shí)踐需求。

（二）單名交警執(zhí)法存在違法敗訴風(fēng)險(xiǎn)

目前，全國大多數(shù)地區(qū)在執(zhí)法實(shí)踐中，仍依據(jù)原105號(hào)令的規(guī)定由單名交警或者警務(wù)輔助人員輔助單名交警的方式實(shí)施行政強(qiáng)制措施。在實(shí)踐中，產(chǎn)生了違法行為人以此為由起訴公安機(jī)關(guān)交通管理部門的案例。部分法院認(rèn)為，單名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施在程序上存在輕微違法，根據(jù)《行政訴訟法》第74條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：（二）行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”，作出確認(rèn)違法但不撤銷行政行為的判決。因此，即使法院認(rèn)可單名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)狀，但依照現(xiàn)行法律，也不得不確認(rèn)公安機(jī)關(guān)交通管理部門存在程序違法，單名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施仍然存在敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

三、信息化技術(shù)條件下單名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施的合法性與可行性分析

為順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，推進(jìn)交警執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和公安交通管理信息化建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀等信息化技術(shù)在公安交通管理工作中的應(yīng)用和轉(zhuǎn)化，在《行政強(qiáng)制法》《道路交通安全法》尚未作出修改的前提條件下，本文認(rèn)為，可以嘗試由單名交警佩戴執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀的方式實(shí)施行政強(qiáng)制措施，即通過執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀替代一名交警，作為兩人執(zhí)法的變通性做法，以提供一條既符合法律規(guī)定又滿足實(shí)踐需要的創(chuàng)新性路徑。現(xiàn)對(duì)其合法性和可行性分析如下：

（一）合法性分析

1. 符合《行政強(qiáng)制法》兩名交警執(zhí)法的立法目的。兩名交警執(zhí)法的主要立法目的一方面在于執(zhí)法監(jiān)督，避免偏私、武斷和權(quán)力濫用，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益；另一方面有利于保障交警正當(dāng)履行職責(zé)，保護(hù)交警個(gè)人權(quán)益不受侵害。執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀對(duì)交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施的過程進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄，既能夠代替一名交警起到監(jiān)督規(guī)范交警執(zhí)法行為的作用，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法；又能作為證據(jù)材料，有效保障交警依法履行職責(zé)，保護(hù)行政相對(duì)人和交警的合法權(quán)益，符合法律的最初立法目的。

2. 能夠起到固定、保全證據(jù)和認(rèn)定交通違法事實(shí)的作用。由執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀同步錄音錄像的內(nèi)容，在性質(zhì)上屬于視聽資料，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，其客觀真實(shí)性較強(qiáng)，能夠起到固定、保全證據(jù)和認(rèn)定違法事實(shí)的作用。雖然在實(shí)踐中，執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀可能因交通違法事實(shí)瞬間滅失等情況難以全部記錄，但從事實(shí)認(rèn)定來看，兩名交警執(zhí)法也無法確保在任何情況下均能同時(shí)發(fā)現(xiàn)交通違法事實(shí)。從司法實(shí)踐來看，法院基于行政主體被賦予的天然公正性和執(zhí)法權(quán)威，在交通違法事實(shí)的認(rèn)定上多數(shù)支持交警的認(rèn)定，如果該名交警的陳述全面客觀，現(xiàn)場筆錄完整準(zhǔn)確，則法院在排除其與違法行為人的利害關(guān)系，并證明已窮盡了收集證據(jù)的手段后，通常作為優(yōu)勢(shì)證據(jù)予以采信。此外，交警還可以通過對(duì)講機(jī)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、數(shù)據(jù)傳輸?shù)榷嘣畔⒒夹g(shù)手段，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程同步監(jiān)控，進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀的證明力。

3. 能夠?qū)崿F(xiàn)提高行政效率、降低行政成本的法律效果。行政效率是行政執(zhí)法追求的重要價(jià)值取向。在現(xiàn)代化行政管理和執(zhí)法中，能否大幅度提高行政效率在很大程度上取決于能否將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)有效運(yùn)用于管理和執(zhí)法中。借助執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀的信息化技術(shù)手段代替一名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施，有利于提高公安交通管理資源配置，緩解警力不足，提高執(zhí)法效能，迅速恢復(fù)道路交通安全和暢通，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)高效發(fā)展起到促進(jìn)作用。

（二）可行性分析

1. 執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀的全面配發(fā)和有效使用為執(zhí)法創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)。近年來，執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀等信息化技術(shù)在公安交通管理工作中得到了廣泛應(yīng)用，自公安部全面規(guī)范使用執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀以來，全國各地積極完善數(shù)據(jù)采集配備，建設(shè)后臺(tái)管理系統(tǒng)，配發(fā)執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀臺(tái)數(shù)已占應(yīng)配數(shù)的98%以上，有效發(fā)揮其作用。

2. 信息化技術(shù)發(fā)展為形成執(zhí)法閉環(huán)提供了保障。當(dāng)前，逐漸發(fā)展的智慧交通系統(tǒng)將先進(jìn)的信息技術(shù)、數(shù)據(jù)通訊傳輸技術(shù)、電子控制技術(shù)、傳感器技術(shù)和計(jì)算機(jī)處理技術(shù)等集成起來，有效綜合運(yùn)用于整個(gè)交通運(yùn)輸體系，交警可以利用對(duì)講機(jī)與指揮中心、交警大中隊(duì)及時(shí)匯報(bào)溝通，實(shí)現(xiàn)同步遠(yuǎn)程監(jiān)控；利用指揮中心和視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)關(guān)注路面交通，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上巡檢和對(duì)路面勤務(wù)的網(wǎng)上督察；利用執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀后臺(tái)管理系統(tǒng)，對(duì)執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀記錄的資料數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法網(wǎng)上管理?？梢钥吹剑谀壳岸嘣男畔⒒夹g(shù)條件支持下，能夠在執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀替代一名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施的前提下，有效形成執(zhí)法閉環(huán)。

3. 新部令中關(guān)于立即撤銷的規(guī)定為執(zhí)法創(chuàng)新提供了補(bǔ)救措施。新修訂的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第157號(hào)）增加了現(xiàn)場采取強(qiáng)制措施不當(dāng)，公安交管部門負(fù)責(zé)人可以立即撤銷的規(guī)定，為單名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施提供了事后補(bǔ)救措施，進(jìn)一步加強(qiáng)了創(chuàng)新執(zhí)法的可行性。

四、對(duì)策與建議

（一）推動(dòng)完善頂層設(shè)計(jì)方面

第一，推動(dòng)修改《道路交通安全法》，將可以由單名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施的規(guī)定上升到法律中，并要求在24小時(shí)內(nèi)將行政強(qiáng)制措施憑證報(bào)所屬公安機(jī)關(guān)交通管理部門備案，從根本上解決法律沖突和實(shí)踐需要。第二，在法律尚未修改的前提下，協(xié)調(diào)全國人大法工委、國務(wù)院法制辦等相關(guān)部門，明確在道路交通執(zhí)法中，可以將單名交警佩戴執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀實(shí)施行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法模式視為兩人執(zhí)法。第三，在法律尚未修改的前提下，建議最高人民法院盡快出臺(tái)指導(dǎo)性案例，明確單名交警佩戴執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀實(shí)施行政強(qiáng)制措施的合法性；或者出臺(tái)內(nèi)部指導(dǎo)性案例，明確即使公安機(jī)關(guān)交通管理部門違反兩名交警實(shí)施行政強(qiáng)制措施的法律規(guī)定，但也應(yīng)當(dāng)作出維持該行政行為的判決。

（二）落實(shí)執(zhí)法管理措施方面

第一，可以分步推進(jìn)執(zhí)法模式，在交警警力充足的地區(qū)，由兩名交警配合實(shí)施行政強(qiáng)制措施；在警力不足的地區(qū)，允許單名交警佩戴執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀實(shí)施行政強(qiáng)制措施。第二，加強(qiáng)單名交警對(duì)交通違法事實(shí)的認(rèn)定能力和收集固定證據(jù)的能力，嚴(yán)格依照法定程序?qū)嵤┬姓?qiáng)制措施，及時(shí)告知當(dāng)事人擬作出的行政強(qiáng)制措施的種類、理由、依據(jù)，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，防止因任何程序瑕疵影響行政強(qiáng)制措施的效力。第三，深入貫徹《交警系統(tǒng)執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀使用管理規(guī)定》要求，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)勤執(zhí)法記錄儀的品牌功能、電池容量、佩戴使用、檔案管理的監(jiān)督檢查，規(guī)范執(zhí)法視聽資料數(shù)據(jù)的錄入、存儲(chǔ)、使用、刪除工作，確保證據(jù)材料的真實(shí)性和客觀性。第四，進(jìn)一步加大科技投入和建設(shè)，努力構(gòu)建指揮扁平化、資源集約化、管理信息化的智慧交通現(xiàn)代管理模式，不斷對(duì)交警單人執(zhí)法提供技術(shù)支持。