新加坡的“高薪養(yǎng)廉”真相

任建明

官員薪酬制度和官員選拔任用制度屬于兩項(xiàng)基礎(chǔ)性的政府制度，對于政府管理質(zhì)量和廉政建設(shè)結(jié)果均有重要影響。從全世界來看，新加坡的官員薪酬制度獨(dú)具特色，也一直存有爭議。其中一個爭議是關(guān)于高薪養(yǎng)廉，贊成方認(rèn)為新加坡是高薪養(yǎng)廉的典型，而反對方則認(rèn)為這純屬“誤讀”，甚至是“彌天大謊”。

事實(shí)究竟為何呢？多年來，新加坡的國家競爭力和清廉程度在全球都名列前茅。這和它的官員薪酬制度有無關(guān)系，究竟是什么關(guān)系呢？

以6類職業(yè)收入為基準(zhǔn)

新加坡1965年獨(dú)立建國，是一個只有50多年歷史的年輕國家。作為一個小微國家，新加坡卻有著世界影響?；仡櫺录悠鹿賳T薪酬制度演變歷史，其主要經(jīng)歷了4次大的調(diào)整，時間點(diǎn)分別是1982年、1994年、2007年、2012年。

1982年之前，新加坡官員的薪水并不高。給公務(wù)員大幅加薪是從80年代，尤其是從1985年以后才開始的。此后20多年，直到2012年止，新加坡官員工資水平總體上一路走高，甚至是世界最高?！案咝金B(yǎng)廉”的說法或誤解正是在這個過程中產(chǎn)生的。

參照市場及社會工資水平，確定官員薪酬，是新加坡的一個傳統(tǒng)。但成為正式制度，是1994年的事情。由此來看，1994年在新加坡官員薪酬制度歷史上，是一個十分重要的時間節(jié)點(diǎn)。

1994 年10 月21 日，新加坡發(fā)布相關(guān)白皮書，正式確立了官員薪酬水平與市場和社會薪資水平掛鉤的基本制度框架。在該框架中，選定6類職業(yè)，即：銀行家、會計師、工程師、律師以及制造企業(yè)和跨國公司中的中高層管理者為參照對象。另外，將特級公務(wù)員（實(shí)際涵蓋政務(wù)官和事務(wù)官）中的初任部長和普通公務(wù)員中的超級G級公務(wù)員的薪酬確定為薪酬體系中的兩個基準(zhǔn)，分別為MR4和SR9。特級和高級公務(wù)員以MR4為基準(zhǔn)，普通公務(wù)員則以SR9為基準(zhǔn)。

這兩個基準(zhǔn)的薪酬如何確定呢？這就要參照上述6類職業(yè)了，選取每類中收入最高前4人，共計24 人，此24人年薪平均值的三分之二就是MR4。再從這6類職業(yè)的所有32歲領(lǐng)薪者中，選取每類職業(yè)薪酬水平排第15位的人，共計6人，此6人年薪平均值即為SR9。

但這樣的算法沒有持續(xù)太久。2006年前后，新加坡公務(wù)員辭職率持續(xù)走高，為了利于政府與市場、社會競爭優(yōu)秀人才，2007年新加坡官員薪酬制度再次進(jìn)行調(diào)整。

新加坡社會也間或有官員薪酬過高的意見甚至是尖銳批評，但官方從來不接受“高薪養(yǎng)廉”的說法，他們認(rèn)為是“高薪引才”或“高薪搶賢”。在2007年調(diào)整中，主導(dǎo)動機(jī)是提高官員的薪酬水平，但仍沿用1994年的掛鉤思路，只是修改了基準(zhǔn)薪酬的計算方法，即：放棄平均值計算法，而改用選取中位值法。

在6類職業(yè)中各選收入最高的前8人，共計48人，對這48人的收入進(jìn)行排序，排第24位者年薪的三分之二即為MR4。在六類職業(yè)中的所有32歲的領(lǐng)薪者中，各選收入最高的前8人，共計48人，對這48人的收入進(jìn)行排序，排名第15位者的年薪即為SR9。

據(jù)新加坡政府官方聲明，經(jīng)2007年調(diào)整，全國95%的公務(wù)員年工資平均增加3%到5%，而一些工資明顯低于私營部門的公務(wù)員的年工資增幅達(dá)到13%至33%。其中，新加坡總理年薪增長25%，達(dá)到310萬新元，約合205萬美元，是當(dāng)時美國總統(tǒng)年薪的5倍;部長和高級常任秘書工資增長33%，達(dá)到159萬新元。

一次大選引發(fā)的薪酬調(diào)整

以新加坡官員薪酬制度調(diào)整歷史來看，2012年也是另一個重要時間節(jié)點(diǎn)。本次調(diào)整有兩個主要原因。一是社會上對官員高薪意見的持續(xù)積累;二是2011年議會大選中人民行動黨的“失利”。表面上看，人民行動黨在大選中繼續(xù)“完勝”，贏得了全部87個議席中的81個。但丟失的6個議席來自于一個集選區(qū)，被工人黨斬獲。81∶6，遠(yuǎn)不足以說明這次選舉的激烈。在最緊張的選區(qū)，人民行動黨只贏了反對黨142票。反對黨所獲得的6席，代表著近40%選民的支持票。

大選引發(fā)了人民行動黨的深刻反思，行動之一就是調(diào)整官員薪酬制度。2012 年1 月10 日，新加坡政府發(fā)布《勝任且忠誠的政府的薪酬標(biāo)準(zhǔn)》白皮書。本次調(diào)整要求對政務(wù)官和高級公務(wù)員進(jìn)行降薪，同時改變了薪酬標(biāo)準(zhǔn)的計算方法。最大變化在于取消將6類職業(yè)人員作為比較對象，而是不考慮職業(yè)類別，直接選取薪酬水平最高的1000名新加坡人的年薪中位值，將這一數(shù)值的60%確定為MR4。2011年的MR4數(shù)值為110萬新元，這意味著次年總理年薪降到了220萬新元，降幅達(dá)到30%。

既然是掛鉤機(jī)制，自然會有漲有落。2008年，受世界性金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，新加坡企業(yè)和社會人員薪水減少，隨著基準(zhǔn)薪酬的下降，政府各級公務(wù)員工資比2007年減少了11%～19%。此外，也有發(fā)揚(yáng)風(fēng)格式降薪。

2020年年初，受新冠肺炎疫情沖擊，新加坡出現(xiàn)了2009年以來的首次經(jīng)濟(jì)衰退。2月末，新加坡副總理兼財政部長王瑞杰宣布，新加坡總理、副總理，總統(tǒng)及所有部長本年度都將減薪一個月。

2012年建立的新的官員薪酬制度一直沿用至今，而且基準(zhǔn)年薪也基本沒有變化。

薪酬制定原則：重視人才

新加坡在官員薪酬制度的制定中，始終堅持一大原則。關(guān)于這個原則有多種表述，如“具競爭性的薪酬”“高薪搶賢”“平衡比較機(jī)制”“與市場和社會工資水平掛鉤”等。其背后的核心理念是一致的，即：確實(shí)重視人才。

官員也是重要人才，政務(wù)官和高級公務(wù)員更是社會的精英人才、稀缺人才，理應(yīng)獲得全社會最高的薪酬。由于新加坡是個小微國家，人力資源基數(shù)甚小，挑選到國際一流的政治和公共管理人才實(shí)屬不易。這或許是新加坡政治家更加重視高官人才的特殊原因?？陀^地看，新加坡高度重視人才的理念，一以貫之的堅持，是確保新加坡成為世界上少有的有大國影響的小微國家的關(guān)鍵原因。

新加坡的影響力橫跨東西方兩個世界，從這個角度上看，這樣的小微國家?guī)缀踔挥行录悠乱粋€。從古到今，這個世界就是大國政治，這是客觀因素或硬條件所決定的。但新加坡是個例外，例外的原因只能是主觀因素或軟條件，其中，重視政治和公共管理人才，并以相應(yīng)的薪酬制度予以支撐，應(yīng)當(dāng)是一個主要方面。這個做法和經(jīng)驗(yàn)值得重視，對大國也很有啟發(fā)?；谏鲜鲈瓌t所建立的薪酬制度，必定就是彈性的、浮動的，也應(yīng)當(dāng)是透明公開的。

新加坡官員薪酬制度有三個突出特點(diǎn)。一是官大于吏。官就是政務(wù)官，包括總統(tǒng)、總理、部長等，經(jīng)由選舉產(chǎn)生。這部分官員實(shí)屬精英，確實(shí)少而精，在新加坡也就30來人。吏就是事務(wù)官，或官僚階層、公務(wù)員，經(jīng)由人力資源市場聘用而來。所謂官大于吏，體現(xiàn)在薪酬等級表中，就是政務(wù)官的工資一定高于公務(wù)員。

另一個特點(diǎn)是奉獻(xiàn)精神。根據(jù)上述原則，高級官員尤其是政務(wù)官理應(yīng)獲得新加坡最高薪酬，但考慮到政務(wù)官和高級公務(wù)員的奉獻(xiàn)精神或?yàn)槊穹?wù)宗旨，其薪酬都打了較大的折扣。以作為高官薪酬基準(zhǔn)的初任部長薪酬為例，其水平并不是新加坡收入最高的1000人的中位值，而是打了6折，2012年在全國薪酬水平排名中大約是1400位。

還有一個特點(diǎn)則是實(shí)用主義。李光耀本人自稱是個實(shí)用主義者，實(shí)用主義也算是新加坡的國家哲學(xué)或立國之本。反映在薪酬等級表中，就是總理是新加坡工資最高的官員，而不是總統(tǒng)。從政治地位上看，總統(tǒng)自然是最高的，但其薪酬只是二級高級部長的等級。

在新加坡政治體制中，總統(tǒng)職位屬于國家權(quán)力冗余設(shè)置，只有當(dāng)總理出現(xiàn)問題、國家權(quán)力真空時，才臨時接管國家權(quán)力。常態(tài)下，總統(tǒng)多屬于榮譽(yù)職位，政治責(zé)任和工作負(fù)擔(dān)并不大，因此，薪酬系數(shù)就較低。

僅靠“高薪”不能“養(yǎng)廉”

新加坡官員薪酬制度體現(xiàn)了現(xiàn)代公私分明理念。而且，從全世界來看，只有新加坡做得比較徹底，也因此屬于特例。

人們公認(rèn)新加坡官員的薪酬制度屬于真正的裸薪制度，就是除了正式薪酬之外，官員在職時不享有任何額外福利，卸任后也沒有領(lǐng)退休金或獲其他待遇，適用統(tǒng)一的社會保障制度，即中央公積金制度。

新加坡總理的住房和車子都是自己承擔(dān)費(fèi)用，出行乘坐商務(wù)飛機(jī)，機(jī)票自己掏錢，連保鏢的費(fèi)用也是總理自己負(fù)責(zé)。其他官員就更不用說了。以美國為例，總統(tǒng)在職福利包括免費(fèi)入住白宮、免費(fèi)使用“空軍一號”專機(jī)，一些特別雇員的薪資也由公款支付;卸任后能獲得一筆可觀的退休金、安家費(fèi)，全家享有免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)辦公室和公帑負(fù)擔(dān)的服務(wù)人員以及安保待遇等。從這個意義上說，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，并不容易。

2009年，李光耀在接受專訪時曾說：“所謂高薪養(yǎng)廉，就是政府支付部長一定薪金，讓他們靠這份薪水打點(diǎn)自己的一切。不像在其他國家，部長雖然薪金不高，但有許多的額外津貼和優(yōu)惠，就連一些最低薪的部長，他們的妻子都穿得珠光寶氣，住的也是豪宅……所以，新加坡人必須決定他們是要部長領(lǐng)低薪，然后出現(xiàn)像英國議會那樣的把戲，議員把倫敦和郊區(qū)其他房子的裝修費(fèi)都報公賬，還是支付部長一筆合理的薪金，不另給津貼。那是你的薪金，你就用這筆錢去買車或買其他東西?！?/p>

新加坡官員的所有公務(wù)應(yīng)酬開支都要列出來，每項(xiàng)賬目都明明白白，民眾也一清二楚。如果真能做到新加坡這樣，相信絕大多數(shù)國家的老百姓都愿意接受這樣的高薪制吧。

實(shí)際上，高薪養(yǎng)廉在新加坡并不成立。僅就薪酬數(shù)字來看，“高薪”之說成立。但從官員的實(shí)際收入來看，那就不一定了。

此外，新加坡獨(dú)立建國后，人民行動黨第一時間就展開鐵腕反腐行動，5到10年，其反腐敗就成功了，廉潔政治的目標(biāo)已然實(shí)現(xiàn)。而新加坡給官員大幅加薪是1980年代中期以后的事情。從這兩個時間線來看，實(shí)現(xiàn)廉潔在前，實(shí)行高薪在后，事后提出“高薪養(yǎng)廉”命題，并加之于新加坡，確實(shí)有悖因果邏輯。

嚴(yán)格地說，“高薪”和“養(yǎng)廉”是弱因果關(guān)系，相對而言，“低薪”和“致腐”的因果要更強(qiáng)一些。這有一些全球?qū)嵶C研究支持。如果能給官員實(shí)行適度的“高薪”，并輔之以競爭性的官員選任制度，則“高薪”和“養(yǎng)廉”的因果關(guān)系會增強(qiáng)。如果僅實(shí)行“高薪”，而沒有競爭性的官員選任制度淘汰濫竽充數(shù)者、機(jī)會主義者，則完全有可能更加腐敗，因?yàn)楣賳T薪水多了，權(quán)錢交易的要價可能提高。（作者系北京航空航天大學(xué)廉潔教育與研究中心主任）