就近城鎮(zhèn)化應(yīng)成為推進新型城鎮(zhèn)化的重要方向

鄭子青

【關(guān)鍵詞】就近城鎮(zhèn)化? 人的社會變遷? 新型城鎮(zhèn)化? ? 【中圖分類號】F299.27? ? 【文獻標識碼】A

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量構(gòu)成了一個國家或地區(qū)現(xiàn)代化水平的核心指標之一。黨的十八大以來，針對我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題，中央明確了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路;黨的十九屆五中全會再次強調(diào)“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”，并將其作為新發(fā)展階段的重要目標任務(wù)。這表明“人”始終是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的核心。筆者通過對一個湘北小鎮(zhèn)的深入調(diào)研，探尋從人的社會變遷視角來總結(jié)就近城鎮(zhèn)化的規(guī)律，以期為新時期更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化提供參考。

改革開放以來小鎮(zhèn)人口的社會變遷

南江鎮(zhèn)是地處湘北的一個有著近四百年歷史的普通小鎮(zhèn)。改革開放以來，該鎮(zhèn)從服務(wù)本地及周邊居民的小商貿(mào)、小工業(yè)集鎮(zhèn)起步，逐漸向其他領(lǐng)域擴展，迄今發(fā)生了翻天覆地的變化，走出了一條就地就近城鎮(zhèn)化的新路。目前，該鎮(zhèn)共轄6個居委會和26個行政村，總面積196平方公里，2020年末全鎮(zhèn)總?cè)丝谶_83726人，其中鎮(zhèn)中心區(qū)常住人口為35624人，城鎮(zhèn)化率從當初不足3%（按照現(xiàn)區(qū)域）提高到42.5%，成為一座初具規(guī)模的小城鎮(zhèn)。在這一進程中，人的社會變遷構(gòu)成了極其重要的方面，對當?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展路徑產(chǎn)生了關(guān)鍵性影響。

小鎮(zhèn)人的階層結(jié)構(gòu)變遷：從固化的舊三階層演變成流動的新三階層。改革開放前，南江鎮(zhèn)人分為干部、一般城鎮(zhèn)居民和農(nóng)業(yè)人口三個階層。其中，干部包括區(qū)公所、鎮(zhèn)政府及相關(guān)機構(gòu)工作人員以及國有企事業(yè)單位的管理人員，這部分人不足百人，其收入相對較高且行使管理職責(zé)，是當時最具影響力的社會階層;一般城鎮(zhèn)居民包括小國有企業(yè)職工、中小學(xué)校教師及醫(yī)務(wù)工作者等，這部分人不足千人，但因享有穩(wěn)定收入及各類福利保障而令人羨慕;農(nóng)業(yè)人口則依靠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取收入，生活水平低，且缺乏社會保障，占絕大多數(shù)?！叭箅A層”涇渭分明，農(nóng)民鮮有機會成為城鎮(zhèn)居民，更與干部身份絕緣，一般城鎮(zhèn)居民也很難轉(zhuǎn)為干部身份。因此，“人”的階層地位處于板塊式結(jié)構(gòu)固化狀態(tài)，從下向上的流動渠道幾乎被封死，這種狀況一直持續(xù)到改革開放初期。伴隨著改革開放進程的加快，上述“三大階層”結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生深刻變化。最大的變化是農(nóng)民因土地承包責(zé)任制的推行而有了自主支配時間、外出務(wù)工經(jīng)商的權(quán)利。這不僅帶來了收入增加，更使其有機會向其他階層流動。一般城鎮(zhèn)居民則走向分化，有的因創(chuàng)業(yè)或經(jīng)商成功而地位明顯上升，有的仍在企事業(yè)單位保持相對穩(wěn)定，還有一部分因企業(yè)改制、破產(chǎn)等原因淪為困難群體。干部階層仍處于相對強勢地位，但因收入不再絕對優(yōu)厚，加之政府職能轉(zhuǎn)型及社會事務(wù)管理范圍的變化，其控制力與影響力明顯下降。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟條件對個人及其家庭社會地位的影響力持續(xù)增大，先富群體的話語權(quán)在持續(xù)加重，公職人員與擁有城鎮(zhèn)戶籍的居民不再似過去那樣令人羨慕。正是這種深刻變化，給所有人創(chuàng)造了通過自身努力來改變命運的機會。目前，當?shù)厝丝谟伞敖鹱炙毙妥兂闪恕伴蠙煨汀苯Y(jié)構(gòu)，以收入高、居住條件舒適和私人轎車等為衡量指標，全鎮(zhèn)富裕家庭約占20%，享受低?；蛟诘捅＿吘壍募彝ゲ坏?0%，70%以上的家庭處于中等水準生活狀態(tài)，即極富者少、極貧者更少，中間階層相當龐大，向上流動渠道日益寬廣，每個人都能看到拾級而上的希望。這種新格局正是時代發(fā)展進步的重要標志，也揭示了南江鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。

小鎮(zhèn)人的身份變遷：從原來的“單位人”“集體人”轉(zhuǎn)化成“社會人”“自由人”。與人的階層變遷相伴的，是南江鎮(zhèn)人的身份變遷。一方面，城鎮(zhèn)居民從“單位人”變成了“社會人”。在計劃經(jīng)濟時期的“單位”制下，城鎮(zhèn)勞動者對所在單位具有很強的人身依附性。如該鎮(zhèn)原縣屬非金屬礦曾有300多名職工，其工資福利優(yōu)厚，由單位統(tǒng)一分配住房，水電費幾乎免費，其生、老、病、死、傷、殘等都由單位提供相應(yīng)的保險，兒童上幼兒園是免費的，家屬可享受勞保醫(yī)療等，這種無所不包的保障使職工乃至其家屬成了離不開單位的“單位人”。改革開放后，非金屬礦由盛轉(zhuǎn)衰，2009年走向破產(chǎn)，“單位人”成了下崗職工，變成了只能另覓出路或以個體戶形式來謀取生存的“社會人”。從“單位人”到“社會人”的變遷，雖然帶來了短暫的不適應(yīng)性并確實導(dǎo)致了部分職工陷入困難狀態(tài)，但最終還是提供了自由發(fā)展的空間與機會。另一方面，農(nóng)村居民從“集體人”變成了“自由人”。改革開放前，南江鎮(zhèn)的農(nóng)村居民均處在從生產(chǎn)隊到大隊再到人民公社的組織體系中，作為社隊集體的成員，須參加集體統(tǒng)一安排的勞動或政府調(diào)配的義務(wù)工，以及集體統(tǒng)一分配，處于被社隊集體和土地嚴密束縛的狀態(tài)。改革開放后，土地承包到戶，農(nóng)民不再依附于集體，變成了可以自主支配時間與選擇職業(yè)的“自由人”，直接帶來了居民的分化，有三成左右因有子女在政府部門工作已搬遷至縣城，過上了相對富足的生活;約二成在外經(jīng)商發(fā)展不錯，也搬遷到了縣城或岳陽市;大部分家庭仍居當?shù)?，靠?jīng)營小鋪面或打工獲得收入，其生活水平均比作為“集體人”時大幅提高。正是從“集體人”到“自由人”的變遷，絕大多數(shù)人的生活都處于持續(xù)上升狀態(tài)。改革開放以來的“社會人”與“自由人”身份變遷極大地弱化了組織化而強化了自主性，個人不再對“單位”或“集體”存在人身依附關(guān)系，而是可以自主尋求發(fā)展空間并向上流動。

城鎮(zhèn)化進程中的小鎮(zhèn)社會融合

人是社會性動物，不可能獨居而生存，只有與他人和睦相處，才能獲得滿意的生活。因此，讓新遷入人口與當?shù)鼐用袢谇⑾嗵?，正是以人為核心的新型城?zhèn)化的根本所在。與大中城市普遍存在農(nóng)村進城人口處于被排斥、被隔離的現(xiàn)象相比，南江鎮(zhèn)卻較好地解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會融入問題，這得益于就近城鎮(zhèn)化特有的人際關(guān)系及風(fēng)俗習(xí)慣等影響。

小鎮(zhèn)人際關(guān)系變遷但仍屬熟人社會的擴展。南江鎮(zhèn)過去一直是一個相對傳統(tǒng)村落而言的中型“熟人社會”。改革開放后，鎮(zhèn)區(qū)以外農(nóng)村人口開始向鎮(zhèn)區(qū)聚集，如1979-1989年年均有300多人流入鎮(zhèn)區(qū)，1989-1999年年均至少有1200人流入鎮(zhèn)區(qū)，進入本世紀后從附近鄉(xiāng)村流入的人口規(guī)模更大，鎮(zhèn)區(qū)成為附近20公里范圍內(nèi)鄉(xiāng)村人口進入城鎮(zhèn)的主渠道，人口結(jié)構(gòu)也變成新遷入居民成為多數(shù)了。這雖然使得鎮(zhèn)區(qū)傳統(tǒng)人際關(guān)系產(chǎn)生了一些變化，但仍是一個熟人社會。因為鎮(zhèn)區(qū)原居民基本上是從周邊農(nóng)村逐漸聚集過來的，最初遷入的農(nóng)民與鎮(zhèn)區(qū)原居民大多有親戚關(guān)系，即使沒有親戚關(guān)系，很多也并不陌生，由于相同的語言文化（方言）與生活環(huán)境，人與人之間很快達到融合，人際圈子在不斷擴大但相對穩(wěn)定。這種基于血緣、地緣、語言、文化形成的熟人社會，在維護倫理道德、社會規(guī)則方面有著現(xiàn)代制度無法替代的重要性，關(guān)鍵是較少心理抗拒與排斥，保證了人與人之間的身份、情感與心理認同。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使流入鎮(zhèn)區(qū)的人口會有向其他城市的二次流動，也不會有被排斥感。這種人際關(guān)系的保持與良性擴大，有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的融入，進而快速帶動當?shù)氐某擎?zhèn)化進程，這是就近城鎮(zhèn)化所具備的天然優(yōu)勢。

風(fēng)俗習(xí)慣變遷但仍屬于傳統(tǒng)與現(xiàn)代相融合。由于習(xí)俗內(nèi)生的傳承理念，南江鎮(zhèn)當?shù)氐奈幕?xí)俗也得到了較好延續(xù)和發(fā)展，有效地將人與人、人與社會、人與歷史串聯(lián)起來。例如，南江鎮(zhèn)無論是婚喪嫁娶，還是年歲時節(jié)都有著各種各樣的風(fēng)俗習(xí)慣，有的體現(xiàn)在活動上，有的體現(xiàn)在飲食上，城鎮(zhèn)化的發(fā)展部分地改變了傳統(tǒng)習(xí)俗的形態(tài)，但整體上并未造成太大影響，反而形成了現(xiàn)代與傳統(tǒng)較好的融合。即使外來人口逐年增多，絕大多數(shù)仍是本地、本縣人，地理位置的接近使得大多數(shù)人擁有相同、相近的文化傳承，進而能夠較好地相互協(xié)調(diào)與融合。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著生活水平不斷提升，人們有了更多的精神追求，但對傳統(tǒng)并未放棄。如過去逢年過節(jié)或族間慶典儀式等都會在祠堂、廟宇等地請皮影戲班子唱戲，吸引大量居民前往觀看。進入21世紀后，因新興傳媒的普及以及年輕人對戲文的理解不夠，皮影戲幾近消亡。但近年來又有了復(fù)興的跡象，一方面是有一群老藝人的堅持傳承，另一方面也有當?shù)卣呐ν苿?。而這背后最為關(guān)鍵的是，當?shù)厝嗽谖镔|(zhì)生活得到滿足以后，有了更多閑暇來重新認識老習(xí)俗。這種現(xiàn)代與傳統(tǒng)之間的平衡及融合，令當?shù)厣鐣l(fā)展處于一個非常自然的進程之中，人與人之間不會因認知、觀念不同而有排斥感，從而表明基于熟人社會的就近城鎮(zhèn)化更有利于傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的傳承和良性發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)也更具理性與文明。

就近城鎮(zhèn)化應(yīng)成為推進新型城鎮(zhèn)化的重要方向

南江鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進程是一個人的發(fā)展與城鎮(zhèn)化同步的自然過程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，附近鄉(xiāng)村人口遷入鎮(zhèn)區(qū)后即在心理上認同將其視為歸屬地，完全沒有違和感，似乎在不知不覺中走向了城鎮(zhèn)化。同時，在鎮(zhèn)區(qū)與村上都有居所的雙棲居民不少，進退自由、方便，進一步顯示出就近城鎮(zhèn)化對于周邊農(nóng)民相比大城市更具包容性?？梢?，南江鎮(zhèn)的就近城鎮(zhèn)化落實了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化追求。在我國還有數(shù)以億計的農(nóng)村人口需要步入城鎮(zhèn)化的歷史進程中，僅靠大中城市擴容是遠遠不夠的，而通過縣域小城鎮(zhèn)實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化顯然是值得高度重視的便捷途徑。

“十四五”時期推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化宜采取以下思路：第一，明確將就近城鎮(zhèn)化作為推進我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要方向。宜以有一定規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為新發(fā)展階段城鎮(zhèn)化的優(yōu)先選項并加以合理定位，采取有力度的政策支持措施加以推進。因為一般鎮(zhèn)的發(fā)展對資源需求不大，人口不多且來源并不復(fù)雜，如果農(nóng)村人口“轉(zhuǎn)移”失敗也進退自由，不至于跌入生活困境，從而更有利于實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。如果全國2萬多個建制鎮(zhèn)都能夠像南江鎮(zhèn)這樣就近城鎮(zhèn)化，我國的城鎮(zhèn)化進程不僅速度會明顯加快，而且質(zhì)量將顯著提升。第二，明確因地制宜地推進城鄉(xiāng)一體化的就近城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)向。包括進行全域規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)均等化，促進當?shù)厣鐣聵I(yè)發(fā)展，促使當?shù)爻青l(xiāng)差距顯著縮小，這應(yīng)當成為就近城鎮(zhèn)化的發(fā)展導(dǎo)向。第三，以經(jīng)濟社會融合為基礎(chǔ)，以有序保障常住人口的經(jīng)濟、社會、政治權(quán)益為前提，以實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型為總體目標。一般而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化涉及到經(jīng)濟權(quán)益、社會權(quán)益與政治權(quán)益，改革開放以來的發(fā)展歷程表明，它們受關(guān)注的程度依次遞減，這反映了農(nóng)民的真實訴求與社會基本共識。當前，事實上到了經(jīng)濟權(quán)益與社會權(quán)益亟待平等，同時分類漸進地落實相應(yīng)的政治權(quán)益并采取相應(yīng)行動的階段。建議在制度設(shè)計上應(yīng)將經(jīng)濟權(quán)益與社會權(quán)益和戶籍制度完全脫鉤，政治權(quán)益則要與戶籍制度有所掛鉤，再依據(jù)社會、經(jīng)濟的發(fā)展水平與人們政治參與的成熟度來進行調(diào)整。如果能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟社會權(quán)益的平等，再在政治權(quán)益上有相應(yīng)的促進機制，人的城鎮(zhèn)化將成為憑其意愿來進行自主選擇的過程，這應(yīng)當是健康城鎮(zhèn)化的一個重要標志。

（作者為民政部政策研究中心助理研究員）

責(zé)編/趙博藝? ? 美編/楊玲玲