日本軌道交通樞紐“站城一體”空間形態(tài)的邏輯閉環(huán)

王勇

（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，北京100085）

1 引言

全世界每日平均利用人數(shù)排名前23 位的車(chē)站全部為日本車(chē)站。全球范圍內(nèi)每日平均利用人數(shù)排名前100 的車(chē)站，80%以上均為日本車(chē)站。充分顯示了日本軌道交通車(chē)站在周邊城市化綜合開(kāi)發(fā)、站城一體化建設(shè)等方面的先進(jìn)性，是城市軌道交通及其周邊城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的優(yōu)秀范例。為何日本車(chē)站綜合開(kāi)發(fā)能夠取得如此成功？其站城一體空間形態(tài)背后的邏輯鏈條又是如何形成的？本文主要從城市空間結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)機(jī)制、資金平衡模式、政策支持、法制化支持5 個(gè)方面揭示日本軌道交通樞紐地區(qū)“站城一體”空間形態(tài)背后的邏輯閉環(huán)。

2 日本交通樞紐地區(qū)站城一體空間特征

日本樞紐車(chē)站普遍以高密度、集聚型開(kāi)發(fā)為主要表現(xiàn)形態(tài)。世界上最大的新宿站，車(chē)站全年利用人數(shù)約13 億人，包含了大量的軌道線路，周邊路網(wǎng)緊湊復(fù)雜，站內(nèi)及周邊建設(shè)大量的地下街，同時(shí)利用軌道交通上方建設(shè)人工地面并開(kāi)發(fā)城市綜合體。圍繞站點(diǎn)500 m 范圍形成了大量的寫(xiě)字樓和商業(yè)中心。

日本重要的樞紐站點(diǎn)普遍具有站城一體、高密度、復(fù)合立體開(kāi)發(fā)的空間特征。這種樞紐型站城一體建設(shè)涉及多方利益主體，包含軌道、交通、規(guī)劃、房地產(chǎn)、建筑、法律、社會(huì)等多個(gè)專業(yè)，是一項(xiàng)內(nèi)部邏輯關(guān)系十分緊密，且彼此關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程[1]。

3 空間形態(tài)背后的邏輯閉環(huán)

本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于日本軌道交通及其站城一體化的文獻(xiàn)研究及實(shí)地踏勘，分析總結(jié)以下五要素是構(gòu)建日本軌道交通樞紐地區(qū)站城一體空間形態(tài)形成的重要支撐，分別為：在城市宏觀層面形成的以TOD（以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)）引導(dǎo)緊湊發(fā)展的城市空間結(jié)構(gòu)、鐵路民營(yíng)化所形成的具有開(kāi)發(fā)意識(shí)的市場(chǎng)機(jī)制、多元化經(jīng)營(yíng)形成的資金平衡模式、政府形成機(jī)制的大力支持以及全方位多層次法制化的支撐。各要素彼此影響，形成了其空間形態(tài)完整且能夠健康發(fā)展背后的邏輯閉環(huán)。如圖1 所示。

圖1 站城一體復(fù)合開(kāi)發(fā)空間形態(tài)邏輯閉環(huán)示意圖

4 要素一：TOD 引導(dǎo)緊湊城市空間結(jié)構(gòu)

Tod 引導(dǎo)的緊湊城市發(fā)展理念，構(gòu)建了日本大都市地區(qū)以軌道交通為核心的空間組織形態(tài)，奠定了樞紐站點(diǎn)站城一體、復(fù)合開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)可行性基礎(chǔ)。

由于日本國(guó)土空間可利用土地資源稀缺，在20 世紀(jì)初期，城市化開(kāi)始初期，日本城市規(guī)劃領(lǐng)域就把“緊湊城市”這一理念作為城市建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。形成以TOD 引導(dǎo)城市建設(shè)，通過(guò)公共交通設(shè)施為載體，將城市盡可能緊湊化、集約化建設(shè)，從而形成城市土地利用在經(jīng)濟(jì)上的高效性。

高密度發(fā)展的城市形態(tài)使城市內(nèi)部交通量高度集中。而以軌道交通為核心的城市結(jié)構(gòu)，可以把人們的居住、就業(yè)、購(gòu)物、娛樂(lè)等活動(dòng)場(chǎng)所都安排在步行可達(dá)軌道交通車(chē)站的范圍，使人們的出行絕大部分需要依賴軌道交通，從而奠定了軌道交通成為最便利的出行方式，保證了軌道交通有充足的人流供給[2]。如圖2 所示。

圖2 東京都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

日本大都市圈地區(qū)的這種空間結(jié)構(gòu)，形成以站點(diǎn)為城市核心的空間布局，高密度、多用途、大人口流動(dòng)量的城市空間很容易催生商機(jī)。對(duì)于開(kāi)發(fā)者來(lái)說(shuō)，只有足夠量級(jí)的車(chē)站使用人數(shù)，才能提升車(chē)站周邊地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值，使高密度復(fù)合空間形態(tài)呈現(xiàn)出明顯的開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)。因此，TOD 引導(dǎo)的緊湊城市結(jié)構(gòu)使得樞紐站高強(qiáng)度復(fù)合開(kāi)發(fā)在提升盈利、回收成本等方面具備可行性，從而為站城一體空間形態(tài)的形成奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如圖3 所示。

圖3 日本主要車(chē)站到發(fā)人數(shù)

5 要素二：鐵路民營(yíng)化形成市場(chǎng)機(jī)制

鐵路民營(yíng)化使軌道交通設(shè)施建設(shè)方積極追求利益回報(bào)，以平衡軌道交通建設(shè)的巨大投入費(fèi)用，成為樞紐片區(qū)站城一體復(fù)合開(kāi)發(fā)的原動(dòng)力。

日本軌道交通發(fā)展至今有100 多年的歷史，早在1880年，日本就形成了民營(yíng)資本投資鐵路建設(shè)的情況，從而形成了國(guó)鐵與民營(yíng)鐵路并存的局面。

1987 年，日本再一次實(shí)行了國(guó)鐵的民營(yíng)化。長(zhǎng)期背負(fù)赤字和債務(wù)的國(guó)鐵被改組拆分為分屬不同地區(qū)的客運(yùn)公司和貨運(yùn)公司。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，各家軌道交通公司之間競(jìng)爭(zhēng)變得十分激烈，而鐵路及其附屬設(shè)施的建設(shè)需要投入巨額的資金，因此對(duì)于鐵路公司來(lái)說(shuō)，能夠獲得長(zhǎng)期的資金回報(bào)是非常必要的。從根本上加速了軌道交通線路周邊地區(qū)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)事業(yè)的推進(jìn)，而重要的交通節(jié)點(diǎn)則作為優(yōu)質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)區(qū)，形成了集約高效站城一體的空間形態(tài)。如圖4 所示。

圖4 日本東京城市圈大型民鐵客運(yùn)與投資情況

6 要素三：多元化經(jīng)營(yíng)資金平衡模式

多元化經(jīng)營(yíng)模式使軌道交通建設(shè)方在經(jīng)濟(jì)自平衡上成為可能，促進(jìn)了軌道交通樞紐站城一體開(kāi)發(fā)建設(shè)事業(yè)的蓬勃發(fā)展。民營(yíng)鐵路運(yùn)營(yíng)在不斷探索中形成了一套圍繞鐵路線路整體開(kāi)發(fā)的商業(yè)模式。

1）日本軌道交通的建設(shè)一直奉行著“R+P”（Railway+Property）模式，即“軌道交通建設(shè)與物業(yè)開(kāi)發(fā)捆綁”式發(fā)展模式。城市建設(shè)大量軌道交通，并推進(jìn)車(chē)站周邊房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，通過(guò)住宅等開(kāi)發(fā)獲得利益回收，以平衡在軌道建設(shè)上的巨大花費(fèi)。在這種模式下保證了收支平衡，提升了使用者便利性和軌道交通利用率，從而在提升軌道運(yùn)營(yíng)收益和周邊地產(chǎn)升值兩方面都起到雙贏的效果[3]。

2）各鐵路公司還通過(guò)多種措施來(lái)增加沿線新進(jìn)人群的流入數(shù)量，通過(guò)在樞紐站設(shè)置百貨店、賓館、郊外車(chē)站前的超市等商業(yè)設(shè)施或娛樂(lè)設(shè)施，逐漸創(chuàng)建出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需求，在確保收益的同時(shí)也為軌道交通創(chuàng)造了需求。這樣既提升鐵路沿線的附加值，又促使了鐵路使用人數(shù)的不斷增加，從而形成了良性的循環(huán)效應(yīng)。日本鐵路公司業(yè)務(wù)除軌道交通基本業(yè)務(wù)之外，一般包含房地產(chǎn)業(yè)務(wù)、商貿(mào)零售業(yè)務(wù)、文娛休閑業(yè)務(wù)。多元化經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)逐步超過(guò)軌道交通運(yùn)輸產(chǎn)生的主營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)，如圖5 所示。

圖5 阪急電鐵沿線功能導(dǎo)入情況

此外，為吸引民間資本進(jìn)入軌道交通的建設(shè)，日本各鐵路公司大量采用PPP（公私合營(yíng)）的方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。在明確經(jīng)營(yíng)主體的基礎(chǔ)上分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，政府一定程度上監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，以保證軌道交通作為公用事業(yè)的公益性屬性。

7 要素四：政府行政機(jī)制支持

站城一體開(kāi)發(fā)建設(shè)涉及運(yùn)輸、交通、土地整理與開(kāi)發(fā)等多個(gè)國(guó)家事業(yè)管理部門(mén)，行政機(jī)制的支持是樞紐復(fù)合開(kāi)發(fā)多樣化發(fā)展得以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)的重要條件。

2001 年，日本政府通過(guò)省廳垂直化改革來(lái)實(shí)現(xiàn)消除弊端、減少事務(wù)量、提升效率的目的。將原來(lái)22 個(gè)省廳改編為12個(gè)。將管理軌道交通設(shè)施的運(yùn)輸省和管理道路、建筑物等城市設(shè)施的建設(shè)省合并成為國(guó)土交通省。如此一來(lái)，軌道交通車(chē)站及周邊建筑、交通廣場(chǎng)、道路、建筑物等都由一省統(tǒng)一管理，從而實(shí)現(xiàn)之前分散多邊推進(jìn)的各項(xiàng)事業(yè)及審批手續(xù)都可以實(shí)現(xiàn)一體化管理。

為應(yīng)對(duì)軌道交通事業(yè)建設(shè)需求，日本政府不斷建立以站城協(xié)動(dòng)事業(yè)為代表的交通節(jié)點(diǎn)建設(shè)支援制度，鼓勵(lì)步行網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等公益性項(xiàng)目的城市開(kāi)發(fā)制度等。這些制度明確了對(duì)參與軌道交通建設(shè)的開(kāi)發(fā)者進(jìn)行補(bǔ)助的措施和辦法，進(jìn)而促進(jìn)了如今站城一體開(kāi)發(fā)的發(fā)展。

8 要素五：全方位法制化支撐

軌道交通的建設(shè)發(fā)展涉及大量的土地征用、收購(gòu)、權(quán)責(zé)分擔(dān)等問(wèn)題，必須要有健全法律體系的保護(hù)和支撐，以鋪平軌道事業(yè)的發(fā)展道路。

為保證新城建設(shè)和軌道交通同步一體化開(kāi)發(fā)，日本政府出臺(tái)了《關(guān)于大城市地區(qū)居住開(kāi)發(fā)和軌道交通整備一體推進(jìn)的特別措施法》即《宅鐵法》，有效地將軌道交通建設(shè)和宅基地開(kāi)發(fā)同步推進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)軌道建成后有充足的客流，以保證軌道交通的經(jīng)濟(jì)效益的穩(wěn)定性。

為提高軌道沿線新城地區(qū)的土地使用效率，政府出臺(tái)了《耕地整理法》，以完成對(duì)分散土地的整合，使土地更加規(guī)整，便于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。

為了推動(dòng)在那些沒(méi)有被合理開(kāi)發(fā)的街區(qū)進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，1969 年日本政府開(kāi)始制定《城市再開(kāi)發(fā)法》，明晰了對(duì)利益復(fù)雜且密度較大地區(qū)進(jìn)行再開(kāi)發(fā)的相關(guān)權(quán)責(zé)界定。在1974 年，日本3 省廳所聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于地下街的基本方針》，以明確地下街建設(shè)的相關(guān)要求。一系列相關(guān)法律出臺(tái)，使軌道交通節(jié)點(diǎn)的高密度復(fù)合開(kāi)發(fā)得以順利實(shí)現(xiàn)。

近年來(lái)，為了進(jìn)一步便于城市建設(shè)的縱向開(kāi)發(fā)，日本政府專門(mén)形成了立體城市規(guī)劃制度，以允許道路、河川、公園等城市公用設(shè)施在建設(shè)時(shí)，在必需的范圍制定立體利用縱向空間的規(guī)劃，同時(shí)對(duì)范圍外相關(guān)的利用也給予一定輔助的制度。這一制度使車(chē)站廣場(chǎng)等城市規(guī)劃設(shè)施可以被立體規(guī)劃。

可以看出，日本鐵路事業(yè)一直都處在詳細(xì)的法制化環(huán)境中，在站城一體空間形態(tài)形成的每一步都伴隨著法律體系的支撐。

9 結(jié)語(yǔ)

“空間是資本積累的在城市空間塑造中對(duì)利益的追尋，更是一種社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的外在表達(dá)?！比毡拒壍澜煌屑~站城一體的空間形態(tài)背后是從國(guó)土資源背景衍生出的城市發(fā)展理念的體現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)模式的成立和配套措施可操作性，是國(guó)家制度和法律體系的有力支撐?？臻g形態(tài)設(shè)計(jì)背后是機(jī)制體制設(shè)計(jì)，空間生產(chǎn)背后的一系列隱形要素形成的邏輯閉環(huán)才是站城一體化良性發(fā)展的決定因素。

2018 年4 月，我國(guó)國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和中國(guó)鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開(kāi)發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在該指導(dǎo)意見(jiàn)的第六條“促進(jìn)站城一體融合發(fā)展”中特別提出“高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設(shè)要突出產(chǎn)城融合、站城一體”。本文對(duì)日本站城一體的研究希望能為我國(guó)正在探索的高鐵樞紐片區(qū)站城一體綜合開(kāi)發(fā)提供相應(yīng)參考。