網絡治理視域下提升城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控能力探析

劉澤照 吳叢

摘要：城鄉(xiāng)基層社區(qū)是公共衛(wèi)生風險防控的重要空間單元和應急響應前沿，也是我國基層治理的重點。應急治理的網絡思維強調公共部門服務供給的整體性改革，倡導功能增進、資源整合、協(xié)同合作，這些理念高度契合城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控需要。在我國一些公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，城鄉(xiāng)基層社區(qū)依然有一些不足，主要表現在：風險預控理念有待提升、應急資源的整合性有待強化、基層職能協(xié)同性有待完善。面對統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展與公共衛(wèi)生風險防控的新形勢，要堅持網絡理論治理理念，推動社區(qū)創(chuàng)新改革，包括：強化基層社區(qū)全民預防理念、優(yōu)化管理結構及建立“微應急”網絡、以智慧科技為支撐推動信息整合共享、激發(fā)社會資本實現群防群治，以提升基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控的系統(tǒng)能力。

關鍵詞：城鄉(xiāng)基層社區(qū)；公共衛(wèi)生風險防控；網絡治理理論

中圖分類號：D631.43文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）06-0102-05

基金項目：2020年度徐州市社會科學基金項目“統(tǒng)籌安全與發(fā)展，加快后疫情時代韌性城市規(guī)劃及風險評估”（20XSZS-009）；江蘇師范大學校級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計劃“突發(fā)重大疫情防控中社區(qū)響應有效性與功能增進研究”（XSJCX11164）。

2021年5月24日下午，在參加十三屆全國人大三次會議湖北代表團審議時，習近平總書記強調：“防范化解重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生風險，事關國家安全和發(fā)展，事關社會政治大局穩(wěn)定。”[1]城鄉(xiāng)基層社區(qū)是現代社會治理的基礎單元，也是公共衛(wèi)生風險防控的前沿陣地。

一、城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控狀況與網絡治理理論概述

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控是我國公共衛(wèi)生風險防控的重點

現實中，城鄉(xiāng)基層社區(qū)作為公共衛(wèi)生資源汲取、政府監(jiān)管體系、應急能力等相對薄弱的空間場所，在自然、社會和人為因素復雜作用下，正成為各類風險侵入的區(qū)域，使我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)面臨公共衛(wèi)生產品供給與突發(fā)事件應急防控的嚴峻挑戰(zhàn)。對此，習近平總書記指出：“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。做好疫情防控工作關鍵靠社區(qū)”[2]。2021年以來，由于公共衛(wèi)生突發(fā)事件時有發(fā)生，社會各界高度關注公共衛(wèi)生及應急體系建設問題，針對不同地理空間單元確立靶向治理變革顯得格外迫切而重要。

1.城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控具有脆弱的特點。由于城鄉(xiāng)社區(qū)基礎設施、信息環(huán)境、人口構成等層面的特殊性，突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的沖擊影響和風險擴散不易被快速識別，政府有效監(jiān)控及風險治理的難度也增大。城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險不易防控體現在以下幾方面：第一，風險的易感性。城鄉(xiāng)基層社區(qū)尤其是農村居住區(qū)中老幼人群、跨域務工流動個體構成比較突出，受到各類病毒感染、侵襲、傳播的風險更大；第二，基礎條件的脆弱性。長期以來，城鄉(xiāng)社區(qū)基礎設施配置及資源汲取不足且發(fā)展不均衡，以基層社區(qū)衛(wèi)生服務站、農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體的預防診療系統(tǒng)建設相對滯后，抗災害打擊的軟硬件構成質量普遍較低；第三，應急管理組織體制的薄弱性。城鄉(xiāng)社區(qū)處于公共衛(wèi)生風險防控的前沿，但基層組織力量及應急權責關系失衡，社區(qū)街道辦、村委會作為政策執(zhí)行實體的應急支持和管控能力較弱。基于以上因素，城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生風險較之其它空間單位更容易暴露出來。

2.城市化進程使城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控處于動態(tài)變化中，公共衛(wèi)生風險防控影響因素趨于多元化、復雜化。從各地爆發(fā)的公共衛(wèi)生群體感染及傳播路徑來看，群眾傳統(tǒng)生活習慣、個體主觀意識和應急結構因素的耦合共振，使城鄉(xiāng)社區(qū)疫情防控呈現復雜多變的局面，易誘發(fā)衍生風險和系列沖突（圖1）。

過去十余年里，我國國內對于基層公共衛(wèi)生事件及其應急防控研究形成了一系列成果，盡管視角多有差異，但普遍認同基層能力建設和預防監(jiān)測功能的優(yōu)化作用。在關聯討論中，構建多元支持網絡及跨部門協(xié)同機制成為共識和迫切要求。應當看到，傳統(tǒng)社區(qū)管理體制與突發(fā)事件治理的需求不適應的問題逐步顯現，尤其農村應急管控環(huán)境與城市區(qū)域存在很大的差異，這直接影響基層風險防控實際能效：第一，我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理處于改革攻堅階段，區(qū)域公共衛(wèi)生資源配置和分布不均衡，即便是一線城市基層社區(qū)公共衛(wèi)生產品和應急管理水平也存在短板；第二，隨著城鎮(zhèn)化和戶籍政策改革，城鄉(xiāng)人口高頻流動和大型城市周邊城鄉(xiāng)結合部等中間區(qū)域大量出現，間接增大了城鄉(xiāng)基層公共衛(wèi)生風險防控難度，這在每年春運及重要節(jié)假日大規(guī)模的城郊人口流動可見一斑；第三，伴隨城市空間規(guī)劃和不少省區(qū)農村集中居住、撤村并鎮(zhèn)等政策加快推進，居住點有集聚趨勢，大型規(guī)模城鄉(xiāng)社區(qū)不斷涌現，新型“社區(qū)病”和突發(fā)事件應急處置能力滯后的狀況并存，傳統(tǒng)組織管理體制、部門主義弊端顯現，這給基層部門應急協(xié)調聯動造成巨大障礙。基于此，亟待重視基層社區(qū)的公共衛(wèi)生應急系統(tǒng)改革，建構依托社區(qū)情境的城鄉(xiāng)風險治理共同體。

（二）網絡治理理論為基層社區(qū)風險防控提供了一種理論支持

構建與時俱進的城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控體系是基層應急管理與社會治理研究的重要議題，該層面研究具有鮮明的實踐導向，就應急組織架構及主體作用機制而言，網絡治理理論為基層社區(qū)風險防控提供了一種思路。網絡治理主張推動跨界合作、資源整合、逆部門化等思路，引入信息技術工具，實現治理層級、功能、責任機制等優(yōu)化[3]。強調公共組織內部無縫聯結和跨部門合作，強化縱向、橫向的協(xié)調合作實現對非常態(tài)管理應對目標?？傮w來說，該模式聚焦三大核心理念：一是突出治理主體的多元性，覆蓋公共部門、企業(yè)、社會組織、公民等，認為多元主體參與是應對現代風險危機的必然趨勢；二是突出多樣化的治理手段，包括行政、市場、社會工具的綜合運用，發(fā)揮優(yōu)勢互補的治理功能；三是突出合作治理，強調不僅依靠自上而下權威指令，更要擴大合作互惠的利益基礎，激發(fā)多元主體自主參與。

二、城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控難點

進入新時代以來，在黨和政府的正確領導下，我國各地區(qū)強化公共衛(wèi)生風險常態(tài)化防控責任，遏制了部分地區(qū)公共衛(wèi)生風險暴發(fā)形勢，彰顯了制度優(yōu)勢和系統(tǒng)能力，城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控的重要作用愈發(fā)凸顯。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上針對基層公共衛(wèi)生突發(fā)事件防控強調：“加強農村、社區(qū)基層防控能力建設，織密織牢第一道防線?！盵4]構建我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控體系主要面臨以下難點。

（一）公共衛(wèi)生風險預控的理念有待提升

“防”與“控”是現代應急管理系統(tǒng)的兩端。風險預控的理念與網絡治理的危機觀是一致的，強調預防端口、風險源監(jiān)控防范和公共部門的責任履行。城鄉(xiāng)基層社區(qū)流動人口較多，分布范圍廣闊，生活聚集性活動密集，公共衛(wèi)生傳播風險較大，社會治安壓力和人口流動、生活要素聚合特征更可能交互影響形成破壞性結果，需要對公共衛(wèi)生風險事項常態(tài)化監(jiān)測和持久預防?，F實中，風險預控在城鄉(xiāng)基層社區(qū)尤其是農村區(qū)域存在短板。例如，根據中央紀委國家監(jiān)委查處及問責的部分涉疫案件，個別農村、旅游區(qū)等出現聚集性公共衛(wèi)生風險傳播應急突發(fā)事件，暴露出一些基層職能部門主觀松懈、風險防范意識缺失[5]。常態(tài)化防控意識不到位，主管部門對城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險監(jiān)測預警能力不足，成為一些基層社區(qū)公共衛(wèi)生突發(fā)事件產生、傳播的關鍵原因。

（二）應急資源的整合有待強化

公共衛(wèi)生應急物資儲備與有效供給是基層部門防控公共衛(wèi)生風險的重要保障，需要強有力的資源供需監(jiān)控與組織機制作為支撐。客觀而言，現實城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生風險具有跨域性質，傳統(tǒng)囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理邊界、行政職能邊界的資源響應模式無法適應實踐需要，條塊分割帶來的最大障礙是應急的協(xié)調與合作問題，并影響公共衛(wèi)生事件防控。城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生室等醫(yī)用物資經營、儲存、運輸、檢驗等環(huán)節(jié)涉及地方發(fā)改、衛(wèi)健疾控、市場監(jiān)管、環(huán)保等眾多部門，權力獨立運作互不隸屬，任何環(huán)節(jié)出現梗阻都會直接影響社區(qū)物資鏈供應配置。這一情形可能導致兩個層面結果：一方面，不同部門間的溝通協(xié)調需要行政成本和時間成本，往往使醫(yī)用物資供給出現疏漏，影響基層社區(qū)科學防護；另一方面，容易導致應急行動無序，影響整體性的應急行動。

（三）公共衛(wèi)生基層風險防控主體職能的協(xié)同性有待完善

在我國現行城鄉(xiāng)基層社區(qū)管理體制下，城鄉(xiāng)基層社區(qū)總體職能繁瑣、細碎，面對突發(fā)公共衛(wèi)生風險，往往是城鄉(xiāng)基層社區(qū)工作人員處在防控一線，代表地方政府臨時承擔完成各種應急任務，如疑似病例篩查、體溫檢測、防護物資分配、特殊群體幫扶、心理疏導、志愿者管理，甚至菜肉蛋等生活物資采購配送等，成為連接社區(qū)居民生活與社會資源系統(tǒng)的中轉站，工作量較常態(tài)大幅度增加，任何一個環(huán)節(jié)都關聯風險防控效果乃至社區(qū)穩(wěn)定。然而，基層社區(qū)有限的人員配置和權能使城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控面臨極大壓力。而且城鄉(xiāng)基層社區(qū)分布廣泛且各自具有一定獨立性，特別是農村基層社區(qū)在社會治理、智慧化管控水平上相對落后。此外，城鄉(xiāng)社區(qū)居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司三者之間在職能運作上各自為政、協(xié)同弱的問題未能很好解決，社區(qū)“自有自控”的管理服務網絡處于零散、弱勢狀態(tài)需要改善。此外，上級管理部門不同職能機構（防控指揮部、衛(wèi)生、民政、公安、消防等）下派的工作要求有時會使一線社區(qū)人員難于統(tǒng)計，產生數據重復矛盾、前后不一致的情況不同程度存在[6]。這些不僅增大了城鄉(xiāng)基層社區(qū)在公共衛(wèi)生風險防控工作上的超負荷工作負擔，也容易造成群眾認知混亂和群體性焦慮，形成群體性突發(fā)事件。

三、提升城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控能力的路徑選擇

習近平總書記指出，防范化解重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生風險“要堅持整體謀劃、系統(tǒng)重塑、全面提升”，“著力從體制機制層面理順關系、強化責任?！盵1]新時代面對城鄉(xiāng)基層社區(qū)可能存在的公共衛(wèi)生風險，亟待推動更深層次的整體性變革，出臺治理新舉措，提升城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控能力。

（一）突出基層風險治理，強化全民預防理念

網絡治理理論的一個重要觀點是強調以政府為核心的公共責任。面對城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和人口流動風險，我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)面臨不確定性因素風險挑戰(zhàn)，防患于未然，必須從應急處置向風險預控轉變，突出面向城鄉(xiāng)基層社區(qū)風險治理的前瞻性，強化基層各個行為主體的現代意識與預防理念。本質上，城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生防控是“防”與“控”的聯合體，“防”是基礎與先導，“控”是“防”的延續(xù)和超出預期的快速響應。

1.要牢固確立“安全第一、預防為主”的工作原則，完善基層社區(qū)公共衛(wèi)生應急預案。明確公共衛(wèi)生應急響應的啟動規(guī)則與制度要求，突出對風險源、風險事項、風險因素的常態(tài)化排查和日常監(jiān)控，積極推動城鄉(xiāng)社區(qū)尤其是面向農村群眾的風險觀宣傳教育，并納入基層部門的工作考核框架，糾正傳統(tǒng)“重應急、輕預防；重資源建設、輕文化塑造”的突出問題。安全領域著名的海恩法則（Rules of Hain）提出，災害事故的發(fā)生是量的積累結果，再好的技術、再完美的規(guī)章，實際操作層面無法取代人自身素質[7]。因此，社區(qū)管理人員及其民眾的風險意識在基層公共衛(wèi)生風險防控中扮演關鍵角色，相關政策與應急預案建設都要建立于風險預防文化之上，為降低公共衛(wèi)生風險發(fā)生和快速處置提供強大的群眾基礎。

2.完善社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控工作機制。健全社區(qū)黨組織，居（村）委會、基層衛(wèi)生診療機構、物業(yè)服務企業(yè)、駐社區(qū)企事業(yè)單位等密切協(xié)同的社區(qū)防控組織體系，形成以社區(qū)工作者、社區(qū)醫(yī)務人員為主體，機構派駐下沉人員、民警、社區(qū)志愿者等廣泛參與的社區(qū)防控工作隊伍，協(xié)力做好日常風險監(jiān)測工作。

（二）優(yōu)化管理結構，建立“微應急”網絡

在科層制為基礎的公共部門框架下，組織層級和機構部門依職能設立，具有不同角色和利益訴求，形成了公共治理機制與目標之間的隱性張力。面對信息化、網絡化、風險耦合疊加的外部環(huán)境，城鄉(xiāng)基層社區(qū)衍生風險不是停留在靜態(tài)范圍里，而是呈現動態(tài)、復合特性，任何單一機構部門都無法獨自應對。現行以城鄉(xiāng)社區(qū)及衛(wèi)生服務中心為主體的公共衛(wèi)生應急單元具有明顯局限性，志愿組織與其它專業(yè)救援部門的職能定位也存在一定不足。解決基層公共衛(wèi)生風險防控“碎片化”問題必須著力破解組織單元限制，構筑扁平靈活的緊急事態(tài)架構，在縱向和橫向層面實現應急資源整合，推動基層部門智慧防控。

未來改革的基本趨向是建立適應常態(tài)、緊急狀態(tài)條件下的分層應急組織體制，通過賦權及權責關系調整保障基層社區(qū)應急聯動功能和支持網絡。一方面需要在頂層設計上健全城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制，針對基層社區(qū)尤其是農村區(qū)域公共衛(wèi)生事件特征建立彈性的組織結構，如授權成立社區(qū)應急聯防大隊、農村醫(yī)聯體應急小組，推動行政執(zhí)法權限和力量向基層延伸下沉，按照有關法律規(guī)定強化城市街道辦和農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)在應急條件下的行政執(zhí)法與統(tǒng)籌協(xié)調功能，并明確將公共衛(wèi)生風險治理納入政府專項考核體系，接受上級主管部門業(yè)務指導和監(jiān)督。同時提升城鄉(xiāng)基層社區(qū)疾控中心及醫(yī)療服務站地位，將一些專業(yè)化屬性雷同和具有咨詢性質的部門進行整合，減少中間議事環(huán)節(jié)，發(fā)揮公共衛(wèi)生專業(yè)化機構的風險監(jiān)測“探頭”和“崗哨”功能。另一方面，要遵循公共衛(wèi)生事件擴散和防控規(guī)律，強化基層社區(qū)“自組織”能力建設（如街道辦、村委會、業(yè)委會），推動公共衛(wèi)生資源向基層社區(qū)聚集、公共財政向基層社區(qū)傾斜，保障公共服務有效持續(xù)運行，尤其賦予緊急狀態(tài)下必要的專業(yè)人力、志愿者隊伍、物資調配功能，實現城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生風險治理的重心下移，打造基層網格型“微防控”體系。

（三）推動信息整合共享，發(fā)揮智慧科技作用

信息治理結構是網絡治理的重要內容，作為適應信息時代的治理模式，網絡治理理論倡導依托信息技術工具手段，打破區(qū)域、部門、行政職能藩籬進行有效溝通。顯然，及時、準確的信息聯通是城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生防控關鍵構成，傳統(tǒng)公共衛(wèi)生信息傳遞的屬地與部門化體制并不利于這一目標的實現（如圖2）。2021年，我國個別地區(qū)發(fā)生的公共衛(wèi)生突發(fā)事件中基層社區(qū)一度出現醫(yī)療檢測用品、居民生活物資短缺的狀況，相關職能部門信息發(fā)布互相沖突和物資調配失誤，這些在一定程度上與信息系統(tǒng)梗阻和協(xié)同不到位有關，此后由政府組織各地推動組建的物資保障調度平臺及時疏解了上述處置公共衛(wèi)生突發(fā)事件中出現的問題。

因此，公共衛(wèi)生風險防控必須打破信息碎片化局面，減少信息傳遞環(huán)節(jié)梗阻，提高城鄉(xiāng)社區(qū)管理框架下應急響應有效性。在信息化快速發(fā)展和智慧社區(qū)理念日益深入的時代背景下，依托信息技術改造基層應急系統(tǒng)，實現人群、信息、資源流動的監(jiān)測和對接。

1.成立城鄉(xiāng)基層社區(qū)疫情信息管理平臺及專門子系統(tǒng)（如人員流動、核酸檢測、病例流調），引入物聯網、大數據等技術嵌入全流程信息傳遞與監(jiān)測分析，對可能發(fā)生的公共衛(wèi)生風險進行快速識別、預判與預警，實現社區(qū)衛(wèi)生服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社會志愿組織、地方職能部門及基層民眾之間的有效信息聯通，以提供科學客觀的決策支持和應急治理新形態(tài)。

2.聯合信息技術研發(fā)機構和重點信息服務支持企業(yè)，密切關注基層社區(qū)公共衛(wèi)生事件的輿情態(tài)勢，及時鎖定職能組織、基層民眾的關注點和訴求，準確發(fā)布疫情防控、救助、問責、心理干預等信息，減少不實信息傳播及帶來的風險放大效應。

3.統(tǒng)籌規(guī)劃信息平臺，著力解決應急系統(tǒng)數據共享難題，基于“三權分置”理念將涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生應急治理的數據所有權、管理權和使用權分離，讓數據在整合的系統(tǒng)中流動和實時監(jiān)控，真正成為基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控的基礎資源和電子政務依據。

4.推動建立疾控中心、地區(qū)臨床醫(yī)療機構和科研實體單位之間的信息聯通機制，理順基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險事件的上報、確診、發(fā)布和監(jiān)控流程，運用物聯網、云計算等先進技術建設基層公共衛(wèi)生安全治理信息化架構與應急指揮平臺。

（四）激發(fā)社會資本，實現群防、群治、群助

城鄉(xiāng)基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控具有復雜性，僅依靠社區(qū)公共部門自身力量遠遠不夠，尋求社會資本和多元主體合作既是網絡治理思想的題中之意，更是基層風險防控的必由之路。現代網絡型治理結構倡導縱向和橫向層次的互通合作以應對治理挑戰(zhàn)[8]，即縱向強化府際間工作協(xié)同與部門扁平化，橫向突出政府、私人部門、志愿者、社會組織以及民眾之間的參與治理，突破社區(qū)管理結構約束而形成多向用力、內外聯動的網絡化格局。

1.將城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生風險監(jiān)測和治理窗口分布于社會層面，汲取不同主體資源及應急力量，如基層醫(yī)聯體服務供給和專業(yè)支持、社區(qū)自組織響應支持、志愿服務心理支持等，滿足基層社區(qū)民眾緊急事態(tài)的衛(wèi)生健康需求，彌補社區(qū)管理機構自身力量不足和公共服務縫隙，降低應急響應社會成本。

2.增強對基層政府部門及公務人員監(jiān)督，促進基層公共衛(wèi)生風險治理的責任履行，使其在一定制度規(guī)則約束下開展工作，形成對風險防控工作的外部監(jiān)督。同時強化社區(qū)的網格化服務管理，依托社區(qū)統(tǒng)一劃分綜合網格，制訂工作清單，細化工作要求。

3.充分發(fā)揮社會組織部門在分析風險、災害，應急救援、物資生產供給等層面的作用，實行多樣化的城鄉(xiāng)社區(qū)公共衛(wèi)生物資儲備方案，將地方政府儲備、社會儲備、企業(yè)儲備與基層民眾儲備有機結合起來，鼓勵不同類型企事業(yè)單位，特別是醫(yī)療類實體機構增加公共衛(wèi)生物資儲備能力，并引導社區(qū)民眾在自愿、適當的原則下儲備相應應急醫(yī)療物資，實現基層社區(qū)公共衛(wèi)生風險防控的專業(yè)化、聯動化、平戰(zhàn)結合與統(tǒng)分結合的動態(tài)目標。

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責任編輯陸瑩