江蘇國(guó)家歷史文化名城保護(hù)地方立法發(fā)展、比較及完善

陳 良，章曌杰 ，楊建林

（1.江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院，常州 213147；2.常州市新北區(qū)人民法院，常州213001）

引言

國(guó)家歷史文化名城是悠久歷史孕育出的具有深厚文化底蘊(yùn)和發(fā)生過(guò)重大歷史事件而青史留名的城市。國(guó)家級(jí)歷史文化名城名單經(jīng)過(guò)3次集中公布和多次增補(bǔ)，截至2020年底，全國(guó)共有135座城市入選，其中江蘇省共有13座城市躋身其中，入選城市數(shù)在各省份中排名榜首。13座城市及入選時(shí)間為：南京（1982年）、蘇州（1982年）、揚(yáng)州（1982年）、鎮(zhèn)江（1986年）、常熟（1986年）、淮安（1986年）、徐州（1986年）、無(wú)錫（2007年）、南通（2009年）、宜興（2011年）、泰州（2013年）、常州（2015年）、高郵（2016年）。

江蘇入選歷史文化名城的城市數(shù)量最多，和該地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化底蘊(yùn)豐厚、名城保護(hù)思想深入人心有關(guān)。為了對(duì)歷史文化名城進(jìn)行有效的保護(hù)與管理，江蘇擁有地方立法權(quán)的各地級(jí)市結(jié)合各自實(shí)際情況，紛紛出臺(tái)相關(guān)的地方立法，明確并規(guī)范名城保護(hù)的內(nèi)容、措施及法律責(zé)任，致力于歷史文化名城的建設(shè)、保護(hù)和傳承[1-3]。

本文對(duì)中國(guó)歷史文化名城發(fā)展歷程、江蘇名城保護(hù)的地方立法情況進(jìn)行梳理，概述各市出臺(tái)的名城保護(hù)地方法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，并通過(guò)橫向?qū)Ρ?，探討各市地方立法的特色和?cè)重，并提出完善建議，可為江蘇各市和其他城市修訂或新增相關(guān)立法提供借鑒。

1 中國(guó)歷史文化名城設(shè)立及發(fā)展歷程

中國(guó)歷史文化名城的保護(hù)和發(fā)展從新中國(guó)成立以來(lái)延續(xù)至今，但是推動(dòng)歷史文化名城制度化保護(hù)的嘗試、細(xì)化和完善要從改革開(kāi)放談起[4-5]。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市歷史保護(hù)這兩者逐漸產(chǎn)生矛盾，中國(guó)各地上演的“舊城改造”運(yùn)動(dòng)對(duì)歷史悠久、文化內(nèi)涵深厚的城市產(chǎn)生重大沖擊。在此背景下，國(guó)務(wù)院于1982年公布首批國(guó)家歷史文化名城名單，對(duì)在中國(guó)歷史上政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面意義非凡的24座城市確立了保護(hù)制度，并在同年頒布《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》，明確和認(rèn)可了歷史文化名城保護(hù)的地位，中國(guó)歷史文化名城保護(hù)制度初步建立。

國(guó)家歷史文化名城的申報(bào)條件，其中一條便是所申報(bào)的城市應(yīng)當(dāng)有2個(gè)以上的歷史文化街區(qū)。這里的“歷史文化街區(qū)”，其實(shí)最早是在國(guó)務(wù)院于1986年公布第二批國(guó)家歷史文化名城名單時(shí)提出的?！皻v史文化街區(qū)”的意義在于，在“歷史名城”和“文物建筑”之間設(shè)置了一個(gè)中間層次[6-7]，使歷史名城擁有了保護(hù)重點(diǎn)，文物建筑則納入了保護(hù)范圍。通過(guò)國(guó)家層面對(duì)歷史文化街區(qū)管理保護(hù)的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市中歷史和文物建筑特別豐富區(qū)域的重點(diǎn)保護(hù)，為整體城市保護(hù)和具體文物建筑保護(hù)提供了新的思路，也豐富了中國(guó)歷史文化名城的類型和特色。

1994年，國(guó)家最后一次集中公布37座歷史文化名城，并要求各歷史文化名城劃定具體歷史文化保護(hù)區(qū)，予以重點(diǎn)保護(hù)。這里的“歷史文化保護(hù)區(qū)”，是指城市中集中連片的特色街區(qū)、建筑群、小鎮(zhèn)、村寨等，內(nèi)涵和“歷史文化街區(qū)”接近。同年國(guó)家建設(shè)部和文物局聯(lián)合頒布《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制要求》，規(guī)范和指導(dǎo)了各入選城市的有關(guān)規(guī)劃編制工作，提高了規(guī)劃的科學(xué)性，中國(guó)歷史文化名城保護(hù)制度不斷完善。

2001年至2020年，又有30多座城市成為國(guó)家歷史文化名城。其中2008年國(guó)務(wù)院還正式頒布了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，條例加強(qiáng)了對(duì)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)與管理，明確了歷史文化名城的申報(bào)、批準(zhǔn)、規(guī)劃、保護(hù)的具體要求，使歷史文化名城保護(hù)有了專項(xiàng)法規(guī)可依。2007年出臺(tái)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，同年修訂《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》，從而構(gòu)建了完整的歷史文化名城保護(hù)法律體系。

2 江蘇國(guó)家歷史文化名城相關(guān)立法情況述略

為落實(shí)名城保護(hù)要求，以法治方式實(shí)現(xiàn)對(duì)歷史文化名城的有效保護(hù)和規(guī)范管理，江蘇各國(guó)家歷史文化名城在國(guó)家法律法規(guī)和省級(jí)地方法規(guī)的框架內(nèi)，結(jié)合自身特點(diǎn)制定了名城保護(hù)專項(xiàng)條例和辦法，為地方的名城保護(hù)提供了法律保障[8-12]。由于縣級(jí)市沒(méi)有立法權(quán)，下文只對(duì)10座地級(jí)市的地方立法進(jìn)程進(jìn)行論述。

2.1 南京

在入選第一批國(guó)家歷史文化名城之后，第一版《南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》于1984年編制發(fā)布，首次對(duì)南京環(huán)境風(fēng)貌、城市格局、建筑風(fēng)格和文物古跡等多個(gè)方面提出規(guī)劃和布局。1995年起，南京先后出臺(tái)多部地方法規(guī)和地方規(guī)章，如《南京城墻保護(hù)管理辦法》《南京市中山陵風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》《南京市雨花臺(tái)風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》以及《南京市地下文物保護(hù)管理規(guī)定》等，對(duì)名城保護(hù)的具體做法要求進(jìn)行了有益的補(bǔ)充。2010年，南京市頒布《南京市歷史文化名城保護(hù)條例》，結(jié)束了南京名城保護(hù)沒(méi)有專項(xiàng)地方法規(guī)的歷史，名城保護(hù)體系進(jìn)一步完善。該條例包括總則、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)名錄、老城格局和城市風(fēng)貌保護(hù)、歷史建筑保護(hù)、法律責(zé)任等在內(nèi)共7章48條，明確歷史文化名城保護(hù)的具體對(duì)象包括老城格局和城市風(fēng)貌、歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史街巷、歷史建筑等。同時(shí)對(duì)保護(hù)老城歷史風(fēng)貌、整體格局和自然環(huán)境提出具體控制要求，對(duì)歷史建筑的保護(hù)原則和具體做法也進(jìn)行了規(guī)定。

2.2 蘇州

在1982年入選名單后的一段時(shí)間里，蘇州尚沒(méi)有地方立法權(quán)，地方政府首先制定并推出《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，開(kāi)始?xì)v史文化名城保護(hù)工作的探索。1993年，蘇州市作為“較大的市”獲得地方立法權(quán)，陸續(xù)出臺(tái)《蘇州市城市規(guī)劃條例》《蘇州園林保護(hù)和管理?xiàng)l例》《蘇州市文物保護(hù)管理辦法》等，對(duì)名城保護(hù)的具體方法加以指導(dǎo)并規(guī)范。2003年，蘇州市政府頒布《蘇州市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)辦法》，針對(duì)蘇州古城和蘇州市域內(nèi)的歷史文化名鎮(zhèn)，設(shè)定保護(hù)范圍和保護(hù)措施。在《蘇州古城保護(hù)》章節(jié)，明確蘇州古城的保護(hù)范圍為外城河以內(nèi)區(qū)域、山塘線、上塘線、虎丘片、留園片和寒山寺片，并提出重點(diǎn)保護(hù)平江、拙政園、怡園、山塘、閶門(mén)5個(gè)歷史街區(qū)的要求。2015年，設(shè)區(qū)市取得立法權(quán)，包括蘇州在內(nèi)的江蘇各地級(jí)市開(kāi)始制定更加細(xì)致和完善的市級(jí)地方法規(guī)。2018年，《蘇州國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》頒布實(shí)施，結(jié)束了蘇州名城保護(hù)沒(méi)有專項(xiàng)地方法規(guī)的歷史，使蘇州這座名城的地方立法保護(hù)體系進(jìn)一步完善和健全。該條例包括總則、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)措施、法律責(zé)任等在內(nèi)共6章49條，其中明確的重要內(nèi)容有：

（1）保護(hù)重點(diǎn)：一城（護(hù)城河以內(nèi)的古城）、二線（山塘線、上塘線）、三片（虎丘片、西園留園片、寒山寺片）。

（2）保護(hù)要求：保持歷史城區(qū)內(nèi)水陸并行、河街相鄰的格局和小橋流水、粉墻黛瓦、史跡名園的風(fēng)貌；歷史文化街區(qū)劃定核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)歷史城區(qū)與外圍區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)等。

（3）保護(hù)措施：按照保護(hù)對(duì)象分類建立保護(hù)名錄制度；建立歷史城區(qū)保護(hù)補(bǔ)償制；加強(qiáng)歷史城區(qū)與外圍區(qū)域道路銜接；歷史城區(qū)實(shí)行交通總量控制和分區(qū)交通管理；引進(jìn)和培育相關(guān)的規(guī)劃、古建修復(fù)等方面的專業(yè)人才等。

2.3 揚(yáng)州

早在1982年，揚(yáng)州即編制《揚(yáng)州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，對(duì)名城保護(hù)規(guī)劃范圍、保護(hù)重點(diǎn)、保護(hù)原則和保護(hù)措施進(jìn)行了規(guī)范界定。2001年起，揚(yáng)州又陸續(xù)公布了《揚(yáng)州老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》《大運(yùn)河（揚(yáng)州段）遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃》《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位——揚(yáng)州城遺址（隋至宋）保護(hù)規(guī)劃》，明確了大運(yùn)河揚(yáng)州段、揚(yáng)州城遺址、蜀岡-瘦西湖風(fēng)景區(qū)的歷史價(jià)值和保護(hù)重點(diǎn)。2010—2012年，揚(yáng)州市政府出臺(tái)《揚(yáng)州市揚(yáng)州古城保護(hù)管理辦法》《揚(yáng)州市市區(qū)歷史建筑保護(hù)辦法》《揚(yáng)州市文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》等一系列辦法，對(duì)保持揚(yáng)州古城傳統(tǒng)風(fēng)貌與特色、加強(qiáng)對(duì)本市市區(qū)歷史建筑的保護(hù)、促進(jìn)揚(yáng)州市文化遺產(chǎn)的保護(hù)和管理起到指導(dǎo)和推動(dòng)作用。2017年，《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》批準(zhǔn)施行，揚(yáng)州擁有名城保護(hù)的專門(mén)地方法規(guī)。該條例包括總則、機(jī)構(gòu)與職責(zé)、規(guī)劃與名錄、保護(hù)內(nèi)容與措施、合理利用、法律責(zé)任等在內(nèi)共7章50條，條例的主要意義有：

（1）明確了“揚(yáng)州古城”界址，對(duì)揚(yáng)州城各個(gè)歷史時(shí)期演進(jìn)形成的城市遺存進(jìn)行范圍劃定。

（2）開(kāi)創(chuàng)性地規(guī)定設(shè)立“揚(yáng)州古城保護(hù)委員會(huì)”這一專門(mén)機(jī)構(gòu)，并明確了規(guī)劃、建設(shè)、文物、房管、城管等揚(yáng)州古城保護(hù)相關(guān)部門(mén)的各自職責(zé)。

（3）對(duì)于部分長(zhǎng)期閑置的文物和歷史建筑，提出了合理利用的具體方法，包括：扶持社會(huì)力量對(duì)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化藝術(shù)挖掘、整理和研究；鼓勵(lì)吸收社會(huì)資本發(fā)展旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)；鼓勵(lì)古城區(qū)原住居民從事與古城保護(hù)相適應(yīng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。

2.4 鎮(zhèn)江

鎮(zhèn)江在1986年入選第二批國(guó)家歷史文化名城名單，次年即完成《鎮(zhèn)江歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》的編制，明確了鎮(zhèn)江歷史文化名城保護(hù)的目標(biāo)、原則、內(nèi)容及具體措施，此后于1993年和2002年又進(jìn)行了2次修編，對(duì)古城保護(hù)范圍、整體保護(hù)思路、歷史街區(qū)與建筑保護(hù)、配套公用設(shè)施規(guī)劃做了補(bǔ)充和完善。2003年，《鎮(zhèn)江市文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》出臺(tái)，提出對(duì)城市中豐富的文化資源進(jìn)行保護(hù)，提升了歷史文化名城建設(shè)的內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)力。2019年，《鎮(zhèn)江市歷史文化名城保護(hù)條例》通過(guò)批準(zhǔn)，該條例包括總則、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)名錄、保護(hù)措施、合理利用、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等在內(nèi)共8章53條。在保護(hù)范圍上，明確歷史文化名城保護(hù)包括對(duì)歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史地段、歷史文化名鎮(zhèn)、歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、歷史建筑等保護(hù)；在保護(hù)措施上，明確舊城改造和新區(qū)建設(shè)不得影響歷史城區(qū)，歷史城區(qū)內(nèi)除必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)外，不得從事新建、改建、擴(kuò)建等活動(dòng)。

2.5 淮安

1986年，淮安縣（今淮安市淮安區(qū)）入選國(guó)家歷史文化名城?！痘窗矚v史文化名城保護(hù)規(guī)劃》從1986年起經(jīng)過(guò)多次編制修訂，逐漸確立和清晰了淮安歷史城區(qū)的保護(hù)范圍，并劃定了河下古鎮(zhèn)和上坂街駙馬巷龍窩巷2個(gè)歷史文化街區(qū)。2011年，《淮安市歷史文化名城保護(hù)管理辦法》印發(fā)頒布，該辦法包括總則、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)規(guī)劃等共4章31條，明確設(shè)立歷史文化名城保護(hù)專門(mén)委員會(huì)和專項(xiàng)資金，重點(diǎn)對(duì)楚州古城、歷史文化街區(qū)、文物保護(hù)單位、重要建筑進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)提出古城范圍內(nèi)交通出行、市政設(shè)施、城市景觀、生態(tài)環(huán)境要滿足與古城保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的要求；2018年，《淮安市文物保護(hù)條例》頒發(fā)施行，規(guī)范了淮安這座歷史文化名城范圍內(nèi)文物保護(hù)、管理、利用的具體做法。

2.6 徐州

徐州于1986年成為國(guó)家歷史文化名城，首先出臺(tái)《徐州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，確定了徐州歷史城區(qū)和歷史文化街區(qū)的保護(hù)范圍，提出保護(hù)歷史城區(qū)整體空間格局及其周邊歷史環(huán)境，保持傳統(tǒng)街巷、河道的空間形態(tài)與尺度的規(guī)劃要求。1995年，徐州制定《徐州市文物保護(hù)管理?xiàng)l例》，對(duì)歷史文化名城范圍內(nèi)的文物單位劃定保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶。2020年，徐州市審議通過(guò)最新版《徐州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃（2020—2035）》，提出了一城、五點(diǎn)、兩帶、三區(qū)的規(guī)劃重點(diǎn)，并明確提出對(duì)其范圍內(nèi)的工業(yè)遺址和歷史建筑進(jìn)行保護(hù)。但是，徐州并沒(méi)有出臺(tái)歷史文化名城保護(hù)相關(guān)的地方法規(guī)或地方規(guī)章，僅僅將保護(hù)范圍、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)措施等放在《徐州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》中，因此也無(wú)法規(guī)定破壞歷史文化名城保護(hù)行為的法律責(zé)任，在地方立法方面相比省內(nèi)其他城市存在一定欠缺和滯后。

2.7 無(wú)錫

無(wú)錫于2004年出臺(tái)《無(wú)錫市歷史街區(qū)保護(hù)辦法》，嘗試?yán)玫胤揭?guī)章對(duì)城市內(nèi)的歷史街區(qū)進(jìn)行規(guī)范保護(hù)。2006年無(wú)錫編制《無(wú)錫歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，突出對(duì)4個(gè)歷史文化街區(qū)（惠山古鎮(zhèn)、清名橋沿河、榮巷、小婁巷）、1個(gè)歷史文化名鎮(zhèn)（蕩口鎮(zhèn)）和1個(gè)歷史文化古村（嚴(yán)家橋村）的保護(hù)。2007年，無(wú)錫市政府又頒布《無(wú)錫市歷史文化名城保護(hù)辦法》，該辦法包括總則、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施、罰則等共5章22條，使名城保護(hù)內(nèi)容和層次更加清晰，成為無(wú)錫2007年成功申報(bào)國(guó)家歷史文化名城的指導(dǎo)文件和重要基礎(chǔ)。2009年，《無(wú)錫市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》出臺(tái)，有別于其他城市“歷史文化名城保護(hù)條例”的條例名稱，無(wú)錫市直接以“歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)條例”命名，將城市中具體的歷史文化遺產(chǎn)擺在更加突出位置。

2.8 南通

南通于1992—2005年陸續(xù)編制、發(fā)布《南通歷史文化保護(hù)規(guī)劃》《南通市歷史遺跡遺址保護(hù)規(guī)劃》《南通市歷史城區(qū)和歷史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》，對(duì)南通各類歷史文化的保護(hù)工作起到規(guī)劃引領(lǐng)作用。2007年又編制完成《南通市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，劃定主城區(qū)、唐閘片區(qū)、天生港片區(qū)和狼山片區(qū)4個(gè)歷史城區(qū)，以及濠南、西南營(yíng)、寺街、唐閘4個(gè)歷史文化街區(qū)。2009年，南通增補(bǔ)入選國(guó)家歷史文化名城。2020年，《南通市市區(qū)歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)辦法》公布，有別于其他城市將“歷史文化名城”擺在法規(guī)或規(guī)章名稱中的做法，直接以歷史文化名城中的文化街區(qū)和歷史建筑進(jìn)行命名。該辦法不分篇章，共30條，可以概括為總則、機(jī)構(gòu)與職責(zé)、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)目標(biāo)與責(zé)任、建設(shè)控制及審批要求、修繕規(guī)定、法律責(zé)任等方面，對(duì)加強(qiáng)歷史文化街區(qū)、歷史建筑的保護(hù)和管理起到一定作用。

2.9 泰州

泰州從1995年起陸續(xù)制定了《泰州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》《泰州城中歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃》，確立了“水城一體、河街并行”的規(guī)劃格局，并提出保護(hù)文化街區(qū)歷史風(fēng)貌、保持泰州傳統(tǒng)居住文脈的目標(biāo)。2009年，《泰州市歷史文化名城保護(hù)辦法》實(shí)施，規(guī)范了保護(hù)規(guī)劃，明確了保護(hù)內(nèi)容和保護(hù)措施，并約定了需要承擔(dān)法律責(zé)任的具體情形。2013年，泰州成為國(guó)家歷史文化名城。2018年，《泰州市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》頒布出臺(tái)，該條例包括總則、保護(hù)名錄、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施、利用和傳承、法律責(zé)任等在內(nèi)共7章55條，將域內(nèi)泰州、興化2座歷史文化名城，溱潼、沙溝、黃橋3座歷史文化名鎮(zhèn)作為重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象制定保護(hù)措施，并首次提出雖未被確定為“歷史文化街區(qū)”，但可以確定為該市“歷史地段”的3種界定條件。

2.10 常州

常州2009年出臺(tái)《常州市市區(qū)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)實(shí)施辦法》，對(duì)市區(qū)范圍內(nèi)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報(bào)、規(guī)劃、保護(hù)、利用及管理作出細(xì)致規(guī)定。2014年，《常州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》頒布，該規(guī)劃對(duì)常州的歷史格局、傳統(tǒng)風(fēng)貌、歷史街巷、歷史建筑等提出了具體保護(hù)建議。2015年，常州成為國(guó)家歷史文化名城。2017年《常州市歷史文化名城保護(hù)條例》施行，該條例包括總則、保護(hù)名錄、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施、利用傳承、法律責(zé)任等在內(nèi)共7章67條，明確了重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象為：歷史文化街區(qū)（青果巷、南市河、前后北岸）、歷史文化名鎮(zhèn)（孟河）、歷史文化名村（焦溪）、中國(guó)傳統(tǒng)村落（楊橋）、歷史地段（天寧寺-艤舟亭、鎖橋?yàn)?、南河沿、三堡街）及其他歷史建筑，提出了促進(jìn)歷史建筑合理利用的具體辦法。2017年《常州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)辦法》出臺(tái)，加強(qiáng)了名城范圍內(nèi)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承。

3 江蘇國(guó)家歷史文化名城相關(guān)立法比較分析

上文對(duì)江蘇10座國(guó)家歷史文化名城的相關(guān)立法情況進(jìn)行了概述，除徐州市沒(méi)有出臺(tái)歷史文化名城保護(hù)相關(guān)的地方法規(guī)或規(guī)章外，其他9市均出臺(tái)了相應(yīng)的地方法規(guī)或規(guī)章。現(xiàn)對(duì)9市地方立法作比較分析，探求各市立法差異。

3.1 立法名稱比較

不同的立法名稱體現(xiàn)了各地不同的立法理念（表1），江蘇9市中，有3市命名為“XX 市歷史文化名城保護(hù)條例”（南京、鎮(zhèn)江、常州），1市命名為“XX國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例”（蘇州），1市命名為“XX市歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例”（泰州），1市命名為“XX古城保護(hù)條例”（揚(yáng)州），1市命名為“XX市歷史文化名城保護(hù)辦法”（無(wú)錫），1市命名為“XX市歷史文化名城保護(hù)管理辦法”（淮安），1市命名為“XX市市區(qū)歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)辦法”（南通）。蘇州市的命名突出“國(guó)家”2字，明確了歷史文化名城的級(jí)別，傳達(dá)出對(duì)這座中外聞名的國(guó)家名城進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)，并將吳地文化傳承發(fā)揚(yáng)的決心。泰州市的立法名稱加上了“名鎮(zhèn)”二字，給予了域內(nèi)溱潼、沙溝、黃橋等歷史文化名鎮(zhèn)和歷史名城一樣級(jí)別的保護(hù)對(duì)待。揚(yáng)州市直接以“古城”命名，在8市中最為簡(jiǎn)潔，也傳達(dá)出對(duì)揚(yáng)州古城悠久歷史、深厚人文、璀璨文化、繁榮經(jīng)濟(jì)的自信?；窗彩?、無(wú)錫市和南通市則僅將名城保護(hù)相關(guān)立法定位為地方規(guī)章級(jí)別，相比其他幾市法律效力略顯不足，其中南通市僅對(duì)城市中的歷史文化街區(qū)和歷史建筑規(guī)定保護(hù)辦法，對(duì)歷史地段、各類文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)規(guī)定存在缺失。值得一提的是，南京、鎮(zhèn)江、常州3市使用的“XX 市歷史文化名城保護(hù)條例”這一名稱簡(jiǎn)明規(guī)范，比較妥當(dāng)，值得其他城市借鑒。

3.2 立法目的比較

在8市法規(guī)規(guī)章中，均在總則第一條明確了立法目的，起到開(kāi)宗明義的作用。蘇州“加強(qiáng)名城保護(hù)，弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”、揚(yáng)州“加強(qiáng)揚(yáng)州古城保護(hù)，繼承和保護(hù)優(yōu)秀文化遺產(chǎn)”、無(wú)錫“加強(qiáng)名城保護(hù)，繼承優(yōu)秀文化遺產(chǎn)”、泰州“加強(qiáng)歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)，繼承和弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”、常州“加強(qiáng)名城保護(hù)與管理，傳承優(yōu)秀文化遺產(chǎn)”的表述，可見(jiàn)5市立法目的相近，將“名城保護(hù)”和“傳承文化”兩者作為落腳點(diǎn)，比較簡(jiǎn)明?；窗病凹訌?qiáng)名城保護(hù)與管理，繼承優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)，促進(jìn)物質(zhì)文明與精神文明建設(shè)”的目的闡述，顯示了淮安在名城建設(shè)時(shí)將物質(zhì)遺產(chǎn)和文化精神兩方面放在同樣重要的地位。南京“加強(qiáng)名城保護(hù)，繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”、鎮(zhèn)江“加強(qiáng)名城保護(hù)，傳承優(yōu)秀文化遺產(chǎn)，促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”、南通“加強(qiáng)歷史街區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)，繼承優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)，促進(jìn)城市建設(shè)與歷史文化保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展”的立法目的相近，相比蘇錫常揚(yáng)泰5市，增加了“促進(jìn)城市建設(shè)”“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的表述，突出了新時(shí)期歷史文化名城保護(hù)與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緊密聯(lián)系，反映了中國(guó)名城保護(hù)事業(yè)的時(shí)代特色。

表1 江蘇9市名城保護(hù)立法名稱一覽

3.3 立法體例比較

就立法體例而言，江蘇9市框架邏輯均比較清晰，體現(xiàn)出較高的立法水平。具體篇章安排上，除《南通市市區(qū)歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)辦法》不設(shè)篇章，而是每條做條注說(shuō)明外，總則、法律責(zé)任和附則3章是其他8市立法的共有基本章節(jié)（無(wú)錫市將“法律責(zé)任”另稱為“罰則”，含義相近），保護(hù)名錄、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施3章則是各市較多設(shè)置的常規(guī)章節(jié)（淮安市將“保護(hù)目錄”稱為“保護(hù)內(nèi)容”，含義相近）。其中，南京市立法將保護(hù)措施分為《老城格局和城市風(fēng)貌的保護(hù)》《歷史建筑的保護(hù)》《其他對(duì)象的保護(hù)》3章，單獨(dú)安排、分別闡述，使保護(hù)方式措施更具有針對(duì)性和可操作性。揚(yáng)州市立法還設(shè)置《機(jī)構(gòu)與職責(zé)》章節(jié)，設(shè)立“揚(yáng)州古城保護(hù)委員會(huì)”這一專門(mén)機(jī)構(gòu)牽頭古城保護(hù)工作，并明確規(guī)劃、建設(shè)、文物、房管、城管部門(mén)的各自職責(zé)；揚(yáng)州市、鎮(zhèn)江市、泰州市、常州市4市立法除設(shè)置上述章節(jié)外，另有《利用傳承》《監(jiān)督管理》等專門(mén)章節(jié)，進(jìn)一步結(jié)合本市情況對(duì)歷史文化名城的利用與管理設(shè)定具體做法要求。

3.4 保護(hù)對(duì)象比較

各市在劃定保護(hù)對(duì)象時(shí)，表述方式比較籠統(tǒng)且基本趨同，可概括為“保護(hù)對(duì)象為歷史城區(qū)的格局與風(fēng)貌、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史地段、河道水系、文物保護(hù)單位、古建筑、古城墻、傳統(tǒng)民居、古樹(shù)名木、工業(yè)遺產(chǎn)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和法律、法規(guī)規(guī)定的其他保護(hù)對(duì)象”，蘇州在此基礎(chǔ)上還增加了保護(hù)對(duì)象“蘇州園林、吳文化地名”，常州另增“中國(guó)傳統(tǒng)村落”、鎮(zhèn)江另增“地下文物”。

此外，蘇州、揚(yáng)州、常州3市在劃定保護(hù)對(duì)象的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確保護(hù)重點(diǎn)，例如蘇州市將保護(hù)重點(diǎn)概括為“一城（護(hù)城河以內(nèi)的古城）、二線（山塘線、上塘線）、三片（虎丘片、西園留園片、寒山寺片）”；揚(yáng)州將古城遺址區(qū)內(nèi)戰(zhàn)國(guó)—六朝廣陵城、隋江都宮城、唐子城、南宋寶佑城等城池遺址明確為保護(hù)重點(diǎn)；常州市保護(hù)重點(diǎn)為“街區(qū)（青果巷、南市河、前后北岸）、名鎮(zhèn)（孟河）、名村（焦溪）、中國(guó)傳統(tǒng)村落（楊橋）、歷史地段（天寧寺-艤舟亭、鎖橋?yàn)?、南河沿、三堡街）”，具有顯著的地方特色，且針對(duì)性較強(qiáng)，值得其他城市借鑒學(xué)習(xí)。

3.5 保護(hù)措施比較

保護(hù)措施可謂是整個(gè)保護(hù)條例（辦法）的重點(diǎn)，是各市開(kāi)展具體保護(hù)工作的依據(jù)。各市都制定了較為詳盡的保護(hù)措施，這些保護(hù)措施主要包括：建立保護(hù)名錄制度、對(duì)保護(hù)對(duì)象設(shè)立保護(hù)標(biāo)志、明確禁止活動(dòng)種類、劃定保護(hù)責(zé)任人及其保護(hù)責(zé)任、建立保護(hù)補(bǔ)償制度、實(shí)行交通控制和分區(qū)管理、建立名城保護(hù)信息管理系統(tǒng)等。在此基礎(chǔ)上，蘇州市提出控制歷史城區(qū)人口密度、引進(jìn)和培育名城保護(hù)相關(guān)專業(yè)人才2項(xiàng)措施，這和蘇州作為一座千萬(wàn)人口大市以及人才引進(jìn)強(qiáng)市的定位相符。南京市另外提出建筑高度分區(qū)控制措施，這與南京古城不同片區(qū)建筑風(fēng)貌存在差異有關(guān)。揚(yáng)州市還提出采用新技術(shù)改善消防設(shè)施的措施，提高揚(yáng)州古城的用火安全。鎮(zhèn)江市則提出完善保護(hù)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、編制歷史建筑修繕技術(shù)規(guī)范2項(xiàng)建議。

實(shí)際上，蘇南各市制定的名城保護(hù)措施總體趨同，只在少數(shù)內(nèi)容方面出現(xiàn)差別，這和該地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近以及各市文化觀念相似有很大關(guān)系。在相近的經(jīng)濟(jì)水平及名城保護(hù)價(jià)值觀念下，各市編制的保護(hù)措施也盡量做到了因地制宜。

3.6 法律責(zé)任比較

法律責(zé)任在形式上包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。各市以違法行為的性質(zhì)作為分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)名城保護(hù)過(guò)程中的違法行為類型進(jìn)行了列舉和認(rèn)定，適用的法律責(zé)任主要包括3大類：國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違反規(guī)定后的行政處分；保護(hù)責(zé)任人或其他行為人損毀破壞保護(hù)對(duì)象后責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或采取其他補(bǔ)救，造成嚴(yán)重后果的處以罰款的民事責(zé)任；上述2類中構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任等。

值得注意的是，各市在責(zé)任形式上還出現(xiàn)了一些創(chuàng)新做法。第一，對(duì)于違反條例規(guī)定的不同情形，各市普遍設(shè)置了不同的罰款區(qū)間和罰款標(biāo)準(zhǔn)，且對(duì)違反的單位或個(gè)人分別制定標(biāo)準(zhǔn)，杜絕了“一刀切、一口價(jià)”的問(wèn)題，可針對(duì)具體違反情況因度適量。第二，蘇州市對(duì)違法的單位和個(gè)人除進(jìn)行罰款外，還將其破壞名城保護(hù)行為的相關(guān)信息記入公共信用信息系統(tǒng)，并按照規(guī)定實(shí)施聯(lián)合懲戒，開(kāi)創(chuàng)了將名城保護(hù)責(zé)任納入公共信用體系的先河，形成了信用懲戒機(jī)制，對(duì)意欲破壞名城保護(hù)的單位和個(gè)人形成了強(qiáng)力震懾。

4 國(guó)家歷史文化名城相關(guān)立法完善建議

4.1 建立專項(xiàng)法規(guī)

名城保護(hù)地方立法首先需要提升立法的等級(jí)，改變僅立為地方規(guī)章或沒(méi)有地方立法的情況，建立專項(xiàng)的地方法規(guī)。地方法規(guī)的意義在于，一方面可以保障上位法在地方更好實(shí)施，另一方面各地可因地制宜，通過(guò)地方法規(guī)自主解決本地事務(wù)。

通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，江蘇10座地級(jí)市中有6市擁有名城保護(hù)專項(xiàng)地方法規(guī)，3市只設(shè)立了名城保護(hù)地方規(guī)章（淮安、無(wú)錫、南通），其中南通只對(duì)歷史文化街區(qū)和歷史建筑設(shè)立保護(hù)辦法，另有徐州尚未出臺(tái)相關(guān)地方法規(guī)或規(guī)章。由于缺乏專項(xiàng)法規(guī)，地方規(guī)章并不能詳細(xì)劃定保護(hù)范圍，不能針對(duì)性制定保護(hù)措施，更不能認(rèn)定違反名城保護(hù)行為的法律承擔(dān)責(zé)任，因此對(duì)于名城保護(hù)具體實(shí)施過(guò)程中如何明確保護(hù)對(duì)象、采取保護(hù)措施、確定違法責(zé)任存在很大困擾，影響名城保護(hù)的實(shí)效性。而通過(guò)建立名城保護(hù)專項(xiàng)法規(guī)，可對(duì)名城保護(hù)的整體規(guī)劃、部門(mén)職責(zé)、措施方法、利用管理、法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化完善，消除名城保護(hù)的空白和模糊地帶，提高名城保護(hù)的管轄范圍和執(zhí)法效力，使名城保護(hù)有高等級(jí)法規(guī)可依，實(shí)現(xiàn)更好的保護(hù)、管理和利用。

4.2 優(yōu)化體例架構(gòu)

名城保護(hù)地方立法同時(shí)需要規(guī)范自身立法內(nèi)容，進(jìn)一步優(yōu)化地方立法的體例架構(gòu)。對(duì)于地方立法，總則、法律責(zé)任和附則3章均為一般性法規(guī)的常規(guī)必備篇章，故名城保護(hù)相關(guān)立法也應(yīng)包括這3章。在總則條款列出立法目的、適用范圍、遵循原則、經(jīng)費(fèi)保障、負(fù)責(zé)單位等內(nèi)容，法律責(zé)任中包括違反情形認(rèn)定、處罰分類以及執(zhí)法單位等，附則中列出地方立法的施行時(shí)間及其他情況說(shuō)明。同時(shí)，作為9市立法的編制依據(jù)，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》和《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》這兩部上位法規(guī)均包含《保護(hù)規(guī)劃》和《保護(hù)措施》2章，以明確各歷史文化名城需要做好保護(hù)規(guī)劃和保護(hù)措施方面的基本要求，故地方具體立法時(shí)，應(yīng)至少包括此2章。此外，針對(duì)每座名城，保護(hù)的具體對(duì)象也應(yīng)明確劃定，將保護(hù)對(duì)象的名稱、位置、類型、等級(jí)等內(nèi)容載明，所以《保護(hù)名錄》也應(yīng)該在立法章節(jié)之中。因此，《總則》《保護(hù)名錄》《保護(hù)規(guī)劃》《保護(hù)措施》《法律責(zé)任》《附則》等6章可作為歷史文化名城保護(hù)立法的規(guī)范體例構(gòu)架得到應(yīng)用和推廣。

另外，還有2章值得借鑒和效仿。一是《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》未把負(fù)責(zé)名城保護(hù)工作的單位籠統(tǒng)列在總則條款之中，而專門(mén)設(shè)置第二章《機(jī)構(gòu)與職責(zé)》，設(shè)立“揚(yáng)州古城保護(hù)委員會(huì)”，一方面明確委員會(huì)的產(chǎn)生、組成及履行的職責(zé)，另一方面明確規(guī)劃、建設(shè)、文物、房管、城管等相關(guān)保護(hù)相關(guān)部門(mén)的職責(zé)工作，可以提高工作效率，避免多方牽頭卻互相推諉的情況；二是揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州、常州4市的相關(guān)立法設(shè)置了《利用傳承》專門(mén)章節(jié)，提出通過(guò)政策引導(dǎo)、資金扶助、減免租金、租金補(bǔ)貼等方式，促進(jìn)歷史文化名城各類資源的合理利用，有利于歷史文化名城在新時(shí)代更好地保護(hù)、利用和發(fā)展，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。

4.3 明確保護(hù)重點(diǎn)

地方立法還需要結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣Y源，進(jìn)一步明確各自的保護(hù)重點(diǎn)。目前，江蘇各座名城在劃定保護(hù)對(duì)象時(shí)，多數(shù)采用了“保護(hù)歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史地段、河道水系、文物保護(hù)單位、古建筑、古城墻、傳統(tǒng)民居、古樹(shù)名木、工業(yè)遺產(chǎn)”等較為籠統(tǒng)的表述方式，未充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，地方特色不夠明顯，存在互相拼湊、與其他地區(qū)雷同的現(xiàn)象。

在今后的修訂過(guò)程中，可借鑒蘇州、揚(yáng)州、常州3市的劃定辦法，通過(guò)直接列舉的方式，明確保護(hù)重點(diǎn)，使得地方立法特色明顯且可操作性強(qiáng)。例如蘇州在保護(hù)內(nèi)容中明確保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域就在歷史城區(qū)，并將保護(hù)重點(diǎn)概括為“一城、二線、三片”的核心區(qū)域，有利于歷史城區(qū)延續(xù)城市文脈、塑造城市亮點(diǎn)；揚(yáng)州通過(guò)分項(xiàng)列舉的方式，囊括了揚(yáng)州古城內(nèi)具有保護(hù)價(jià)值的遺址、遺跡，實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)保護(hù)單位的全覆蓋，也體現(xiàn)了揚(yáng)州地方特色和可操作性；常州則在《保護(hù)名錄》中對(duì)重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象進(jìn)行說(shuō)明，明確列舉青果巷、南市河、前后北岸、孟河、焦溪、天寧寺-艤舟亭等具有代表性的重要?dú)v史文化遺存，使得各項(xiàng)保護(hù)措施有的放矢、落到實(shí)處。

4.4 引導(dǎo)公眾參與

地方立法還需要積極引導(dǎo)社會(huì)公眾參與保護(hù)、合理利用名城資源，實(shí)現(xiàn)名城持續(xù)良性發(fā)展。因此，名城保護(hù)地方立法可在相關(guān)條款中，進(jìn)一步明確公眾參與名城保護(hù)的各項(xiàng)權(quán)利，并增設(shè)引導(dǎo)公眾參與的各類條款，改變名城保護(hù)完全由政府主導(dǎo)的模式，鼓勵(lì)公眾參與到歷史文化名城保護(hù)立法中來(lái)。

就引導(dǎo)公眾參與而言，名城保護(hù)條款的設(shè)置應(yīng)包含以下幾個(gè)方面：首先，需要明確公眾參與名城保護(hù)的具體權(quán)利，允許公眾對(duì)傳統(tǒng)文化、藝術(shù)、民俗進(jìn)行挖掘、收集、整理和研究，進(jìn)而開(kāi)發(fā)具有地緣文化特質(zhì)的文化藝術(shù)產(chǎn)品，以及開(kāi)展文化創(chuàng)意、文化研究、文化體驗(yàn)、休閑旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；其次，鼓勵(lì)社會(huì)資本合理利用名城資源發(fā)展旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)博物館、陳列館、紀(jì)念館，開(kāi)展地方傳統(tǒng)文化、民間藝術(shù)表演活動(dòng)，經(jīng)營(yíng)民俗客棧、特色餐館等，打造名城地方品牌；最后，采用名城保護(hù)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼、免費(fèi)培訓(xùn)以及其他激勵(lì)措施引導(dǎo)、鼓勵(lì)民眾利用傳統(tǒng)民居對(duì)外展示傳統(tǒng)民俗文化，制作、展示、經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)手工業(yè)，積極建立非遺大師工作室、傳習(xí)所等，豐富公眾參與形式，調(diào)動(dòng)公眾參與熱情，進(jìn)一步提升名城保護(hù)立法的實(shí)效性。

4.5 創(chuàng)新責(zé)任形式

地方立法還可以針對(duì)不同違法行為，制定“層層遞進(jìn)、分類施治”的違法責(zé)任形式，形成名城保護(hù)預(yù)防、管控、矯正、懲戒的長(zhǎng)效機(jī)制。

條文需要改變?cè)冗`法行為認(rèn)定較為粗略的模式，細(xì)化違法行為的分類，包括違法輕微、一般、嚴(yán)重的認(rèn)定，從而實(shí)現(xiàn)逐級(jí)強(qiáng)化、分類施治的目標(biāo)。例如，對(duì)違法違規(guī)情節(jié)輕微的人員，對(duì)其進(jìn)行約談，要求當(dāng)事人主動(dòng)消除或減輕對(duì)名城破壞的具體行為，并要求其完成名城保護(hù)的志愿者服務(wù)工作，讓當(dāng)事人認(rèn)清錯(cuò)誤行為后果，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)；對(duì)于違法行為一般、或多次連續(xù)輕微違反名城保護(hù)規(guī)定的人員，允許利用地理信息、實(shí)景地圖、智能識(shí)別等信息化技術(shù)，對(duì)其進(jìn)行信息化管控，隨時(shí)敲打震懾，并在適當(dāng)時(shí)予以行政處罰；對(duì)于嚴(yán)重違反名城保護(hù)法規(guī)、破壞名城保護(hù)實(shí)施的行為，除依法依規(guī)予以行政處罰或追究刑事責(zé)任外，還可借鑒蘇州市的做法，將其嚴(yán)重違規(guī)行為的相關(guān)信息記入公共信用信息系統(tǒng)，并按照規(guī)定實(shí)施聯(lián)合懲戒。通過(guò)分類制定責(zé)任形式，改變?cè)取盎謴?fù)原狀、采取補(bǔ)救措施、罰款”等較單一的處罰方式，更加注重對(duì)破壞行為的預(yù)防、管控和矯正，并推動(dòng)名城保護(hù)破壞行為的信用懲戒機(jī)制，形成全過(guò)程、鏈條式、常態(tài)化的名城保護(hù)法律責(zé)任體系。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)歷史文化名城保護(hù)經(jīng)歷了從概念創(chuàng)設(shè)、制度建立、體系完善到地方法治的過(guò)程，各名城頒布的名城保護(hù)地方立法，作為國(guó)家歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)體系的重要組成部分，在協(xié)調(diào)名城保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、構(gòu)建鮮明歷史文化名城形象等方面發(fā)揮著重要作用。

江蘇各名城的地方立法在緊扣上位法規(guī)定要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特色進(jìn)行了因地制宜的內(nèi)容嘗試，提出了諸多創(chuàng)新做法，體現(xiàn)江蘇具備較高的立法水平。文章通過(guò)對(duì)江蘇10市立法進(jìn)程的豎向梳理和各市立法內(nèi)容的橫向?qū)Ρ龋治隽烁魇械胤搅⒎ǖ膬?yōu)劣和可借鑒之處?？紤]該地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)文化水平非常接近，各市在保護(hù)措施制定上盡管趨同，但亦可理解。本文認(rèn)為，今后各市在立法修訂或其他城市新增相關(guān)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)在優(yōu)化體例架構(gòu)、明確保護(hù)重點(diǎn)、鼓勵(lì)民眾參與、創(chuàng)新責(zé)任形式、制定激勵(lì)措施等方面予以重點(diǎn)考慮，以提高名城保護(hù)地方立法的科學(xué)性和可操作性。