拜登政府的中東政策發(fā)展趨向

唐志超

【關(guān)鍵詞】拜登政府;美國(guó)中東政策;伊朗核問題

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.04.005

自上任以來，拜登政府在中東地區(qū)采取了一系列新動(dòng)作、新舉措，引起外界對(duì)美國(guó)新政府中東政策走向的普遍猜想。從拜登本人及其團(tuán)隊(duì)的發(fā)言表態(tài)和已采取的政策舉措看，拜登政府將延續(xù)前兩任政府從中東進(jìn)行戰(zhàn)略收縮的政策，聚焦結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)、達(dá)成新伊核協(xié)議和推行價(jià)值觀外交三大任務(wù)，以恢復(fù)美國(guó)在中東的領(lǐng)導(dǎo)力和信譽(yù)。不過，拜登政府要想實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)，前景并不樂觀。

拜登政府中東政策的主要內(nèi)容

自就任以來，拜登政府已就中東問題多次發(fā)聲，在進(jìn)行政策宣示（主要是針對(duì)伊朗核問題）的同時(shí)，還燒了“五把火”：一是宣布愿意重返伊核協(xié)議;二是宣布結(jié)束也門戰(zhàn)爭(zhēng)，停止支持沙特的進(jìn)攻性軍事行動(dòng);三是空襲敘利亞境內(nèi)受伊朗支持的什葉派民兵，強(qiáng)硬回應(yīng)駐伊拉克美軍基地遭襲;四是公布沙特記者卡舒吉遭殺害的美國(guó)情報(bào)評(píng)估報(bào)告，指控沙特王儲(chǔ)穆罕默德，并對(duì)相關(guān)人員實(shí)施制裁;五是叫停對(duì)沙特和阿聯(lián)酋的軍售。這五大行動(dòng)既有被動(dòng)回應(yīng)之舉，也體現(xiàn)了主動(dòng)謀劃之意。

在拜登政府看來，當(dāng)前美國(guó)在中東面臨的主要挑戰(zhàn)涉及四個(gè)層面：一是中東地區(qū)持續(xù)動(dòng)蕩，美國(guó)因領(lǐng)導(dǎo)力缺失而在該地區(qū)的聲望和信譽(yù)有所下降。美國(guó)在中東地區(qū)實(shí)施戰(zhàn)略收縮，其留下的權(quán)力真空被各種勢(shì)力填補(bǔ)，這進(jìn)一步加劇了地區(qū)動(dòng)蕩，進(jìn)而動(dòng)搖美國(guó)的地位。二是美國(guó)退出伊朗核問題全面協(xié)議使得中東地區(qū)面臨的威脅不斷增大。美伊關(guān)系日趨緊張且對(duì)抗持續(xù)升級(jí)，嚴(yán)重影響美國(guó)戰(zhàn)略東移。伊朗以部分不履行伊朗核問題全面協(xié)議作為回應(yīng)，加快核技術(shù)的發(fā)展步伐，日益逼近“擁核”門檻，美國(guó)的緊迫感驟然上升。伊核問題導(dǎo)致中東地區(qū)核擴(kuò)散形勢(shì)日益嚴(yán)峻，沙特、土耳其、阿聯(lián)酋、埃及等國(guó)也紛紛加快了核技術(shù)的發(fā)展步伐。三是地區(qū)“民主化”進(jìn)程和“人權(quán)”狀況出現(xiàn)“倒退”，人道主義危機(jī)嚴(yán)重。特朗普政府在這方面的政策以及美國(guó)地區(qū)盟友的“獨(dú)裁化”趨向損害了美國(guó)的國(guó)際形象，并對(duì)西方自由主義國(guó)際秩序產(chǎn)生威脅。四是中東地區(qū)沖突不斷，“無休止的戰(zhàn)爭(zhēng)”牽扯了美國(guó)大量的精力、人力和資源，使得美國(guó)始終難以擺脫中東泥潭，進(jìn)而遲滯美國(guó)全球戰(zhàn)略的調(diào)整。拜登明確指出，“在無法取勝的沖突中固守根基，只會(huì)削弱我們?cè)谄渌枰覀冴P(guān)注的問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的能力，也會(huì)阻礙我們運(yùn)用重建美國(guó)力量的其他工具?！盵1]

基于對(duì)中東地區(qū)挑戰(zhàn)的基本認(rèn)識(shí)，拜登政府明確了中東政策的基本目標(biāo)：糾正特朗普政府的中東政策，恢復(fù)美國(guó)在中東地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位和信譽(yù);結(jié)束中東戰(zhàn)爭(zhēng);確保核不擴(kuò)散，重新與伊朗達(dá)成核協(xié)議;捍衛(wèi)“民主”和“人權(quán)”;維護(hù)地區(qū)盟友的安全。圍繞這些目標(biāo)，拜登政府中東政策將主要從三個(gè)方面展開：一是結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)。拜登多次明確指出要從阿富汗和伊拉克撤軍，只保留少部分兵力用于反恐，同時(shí)提出了結(jié)束也門戰(zhàn)爭(zhēng)的新任務(wù)。二是聚焦伊核問題，與伊朗重新談判，以達(dá)成新的伊核協(xié)議。三是推行價(jià)值觀外交。以下圍繞具體地區(qū)問題來分析拜登政府的政策趨向。

一是伊朗問題是拜登政府中東政策的重中之重。奧巴馬政府將伊朗核問題全面協(xié)議視為最大外交成就，特朗普政府則稱之為“史上最糟糕的協(xié)議”并退出該協(xié)議，同時(shí)恢復(fù)和加強(qiáng)了對(duì)伊制裁。對(duì)拜登政府而言，伊朗問題具有多重意義，不僅事關(guān)核擴(kuò)散和美國(guó)全球戰(zhàn)略調(diào)整，而且關(guān)乎美國(guó)國(guó)際形象，還涉及奧巴馬政府的外交遺產(chǎn)以及美國(guó)國(guó)內(nèi)兩黨政治斗爭(zhēng)。拜登政府多次明確提出，如果伊朗遵守伊朗核問題全面協(xié)議，美國(guó)將重返該協(xié)議;宣布允許伊朗動(dòng)用在韓國(guó)的資產(chǎn)繳納聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi);同意國(guó)際貨幣基金組織向伊朗貸款助其緩解新冠肺炎疫情。目前看，美國(guó)重返伊朗核問題全面協(xié)議仍存在諸多障礙：美伊兩國(guó)為謀取談判籌碼相互較勁、加大對(duì)抗，誰也不肯率先讓步;美國(guó)不僅未首先解除部分制裁釋放善意，反而提出新條件，希望達(dá)成新的伊核協(xié)議，而不是簡(jiǎn)單重返舊協(xié)議;美國(guó)在中東地區(qū)的盟友以色列和沙特強(qiáng)烈反對(duì)拜登政府的伊朗政策，反對(duì)美國(guó)重返伊朗核問題全面協(xié)議，并要求將彈道導(dǎo)彈和所謂伊朗破壞地區(qū)穩(wěn)定兩大議題納入談判。為威逼拜登政府并恫嚇伊朗，以色列還釋放出軍事打擊伊核設(shè)施的強(qiáng)硬信號(hào)。

二是在也門問題上以結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)為主要目標(biāo)，緩解也門的人道主義危機(jī)。近年來，也門戰(zhàn)爭(zhēng)在美國(guó)國(guó)內(nèi)的關(guān)注度日益提升，主要?dú)w于四個(gè)因素：沙特發(fā)動(dòng)也門戰(zhàn)爭(zhēng)事先未與美國(guó)協(xié)商;戰(zhàn)爭(zhēng)造成數(shù)百萬人流離失所和大量平民死傷，釀成嚴(yán)重的人道主義危機(jī);戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致也門陷入長(zhǎng)期動(dòng)蕩，恐怖主義勢(shì)力抬頭，危害美國(guó)國(guó)家安全;特朗普及其女婿庫(kù)什納與沙特王儲(chǔ)穆罕默德的關(guān)系過于親密。拜登以及民主黨人一直對(duì)沙特主導(dǎo)的也門戰(zhàn)爭(zhēng)持批評(píng)態(tài)度，指責(zé)特朗普政府支持沙特的軍事行動(dòng)，呼吁結(jié)束也門戰(zhàn)爭(zhēng)，停止對(duì)沙特軍售。拜登在上任后的首次重要外交政策講話中明確提出要結(jié)束也門戰(zhàn)爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)爭(zhēng)造成了“人道主義和戰(zhàn)略災(zāi)難”。拜登政府宣布了一系列措施以推動(dòng)結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)，包括支持聯(lián)合國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的停火以及恢復(fù)和談的倡議 ;任命職業(yè)外交官蒂姆·倫德金為也門事務(wù)特使，推動(dòng)外交解決也門問題;撤銷特朗普政府對(duì)胡塞武裝的“恐怖組織”認(rèn)定;要求交戰(zhàn)各方停止侵犯平民的行為;宣布停止對(duì)沙特在也門進(jìn)攻性軍事行動(dòng)的支持;暫時(shí)叫停對(duì)沙特和阿聯(lián)酋的軍售;宣布新增1.91億美元人道主義援助，使2021年美國(guó)對(duì)也門的援助達(dá)到3.5億美元。

三是推行價(jià)值觀外交，關(guān)注“民主”與“人權(quán)”問題。拜登政府將“民主”“人權(quán)”問題提升到前所未有的高度，這與奧巴馬、特朗普兩屆政府有著明顯不同。針對(duì)“民主”在全球范圍內(nèi)“退卻”，拜登發(fā)誓將采取一系列步驟來“糾正”外交政策，把“民主”價(jià)值觀與外交領(lǐng)導(dǎo)力更好地結(jié)合起來。美國(guó)國(guó)務(wù)卿安東尼·布林肯和總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理沙利文更被視為奉行自由主義的國(guó)際干預(yù)派，在“民主”和“人權(quán)”問題上十分強(qiáng)硬。拜登和布林肯多次發(fā)聲批評(píng)伊朗、埃及、沙特和土耳其等國(guó)的民主人權(quán)政策。2019年12月，拜登指責(zé)土耳其總統(tǒng)埃爾多安是“獨(dú)裁者”，甚至呼吁“支持土耳其反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)層通過選舉擊敗埃爾多安”。[2]2020年7月，拜登發(fā)推特批評(píng)埃及政府“逮捕、拷打、驅(qū)逐人權(quán)活動(dòng)分子或威脅他們的家人是不可接受的”，聲稱“再也不能對(duì)特朗普‘最喜愛的獨(dú)裁者開空白支票了”。2020年10月，布林肯稱拜登政府計(jì)劃對(duì)美國(guó)和沙特關(guān)系“進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估”，“以確保這一關(guān)系真正推進(jìn)了我們的利益，符合我們的價(jià)值觀”。[3]

拜登上任后，在“民主”“人權(quán)”問題上向中東地區(qū)國(guó)家發(fā)出了一系列強(qiáng)硬信號(hào)：宣布結(jié)束對(duì)也門戰(zhàn)爭(zhēng)的支持;公布被特朗普一直扣押的卡舒吉遇害案調(diào)查報(bào)告，指控沙特王儲(chǔ)是責(zé)任人并對(duì)沙特實(shí)施制裁;批評(píng)土耳其政府鎮(zhèn)壓博斯普魯斯大學(xué)抗議活動(dòng);在與土耳其、埃及、沙特等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和外長(zhǎng)通話時(shí)強(qiáng)調(diào)“民主”“人權(quán)”問題的重要性，并要求對(duì)方改變政策。布林肯和沙利文在與土耳其外長(zhǎng)恰武什奧盧和土耳其總統(tǒng)首席顧問卡林通話時(shí)表達(dá)了拜登政府對(duì)支持民主制度和法治的廣泛承諾以及民主體制、包容性治理和尊重“人權(quán)”的重要性。[4]布林肯在與埃及外長(zhǎng)舒克里通話時(shí)指出，“人權(quán)”問題是美埃關(guān)系的“中心問題”。拜登政府對(duì)沙特采取了一系列措施，立場(chǎng)更為強(qiáng)硬。拜登致電沙特國(guó)王薩勒曼時(shí)強(qiáng)調(diào)了“美國(guó)對(duì)普世人權(quán)和法治的重視”。[5]美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人內(nèi)德·普萊斯稱，美方已向沙特領(lǐng)導(dǎo)人明確指出，“人權(quán)”問題會(huì)破壞美沙關(guān)系和兩國(guó)間合作。美國(guó)公布卡舒吉案旨在“重新校準(zhǔn)”美沙關(guān)系，確保此類犯罪不再發(fā)生，并使兩國(guó)關(guān)系在“正確基礎(chǔ)”之上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。美國(guó)強(qiáng)調(diào)將督促沙特繼續(xù)改革，釋放“人權(quán)”分子。

四是巴以問題將重回舊軌道，拜登難以全盤否定特朗普的中東政策。特朗普是近70年來最親以色列的美國(guó)總統(tǒng)，在“兩國(guó)論”、耶路撒冷地位、定居點(diǎn)、戈蘭高地歸屬、美國(guó)駐以大使館遷館、巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)地位、對(duì)巴勒斯坦援助等問題上，突破了美國(guó)歷屆政府的諸多政策紅線，從根本上動(dòng)搖了巴以和平以及中東和平進(jìn)程的根基。特朗普女婿庫(kù)什納主導(dǎo)的“世紀(jì)協(xié)議”對(duì)以色列一邊倒，將約旦河西岸約三分之一的土地劃歸以色列。拜登對(duì)特朗普的巴以政策持批評(píng)態(tài)度，指責(zé)特朗普削弱和破壞了中東和平進(jìn)程。拜登政府或?qū)⒗^續(xù)堅(jiān)持“兩國(guó)論”，在耶路撒冷地位、定居點(diǎn)、戈蘭高地等問題上回歸傳統(tǒng)立場(chǎng)，恢復(fù)巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位并繼續(xù)提供援助。不過，拜登政府也明確表示不會(huì)再將大使館從耶路撒冷遷回特拉維夫，對(duì)阿以關(guān)系正?；灿枰钥隙?。總體上，鑒于巴以問題邊緣化趨勢(shì)和巴以僵局日益難以破解，拜登政府可能不會(huì)在該問題上投入過多精力，除政策宣示外，恐難有所作為。

五是在敘利亞問題上將繼續(xù)維持美軍小規(guī)模存在，加大對(duì)反對(duì)派的政治支持，但不會(huì)大規(guī)模軍事介入。拜登對(duì)奧巴馬政府的敘利亞政策基本持支持態(tài)度，不愿大規(guī)模軍事介入，對(duì)推翻敘利亞巴沙爾政府心存顧忌。拜登政府批評(píng)特朗普政府不負(fù)責(zé)任地從敘撤軍、放棄敘反對(duì)派、容忍俄羅斯主導(dǎo)敘利亞事務(wù)、縱容土耳其鎮(zhèn)壓美國(guó)的反恐盟友庫(kù)爾德武裝，還批評(píng)土耳其、沙特、卡塔爾和伊朗等地區(qū)國(guó)家在敘利亞搞代理人戰(zhàn)爭(zhēng)。拜登政府提出要加大支持?jǐn)⒗麃喎凑M織參與敘利亞政治進(jìn)程的力度，提高美國(guó)的地位和影響，避免敘利亞問題被巴沙爾政府和俄羅斯完全主導(dǎo)。美國(guó)副總統(tǒng)哈里斯稱，拜登政府將與敘利亞公民社會(huì)和支持“民主”的伙伴站在一邊，為“敘利亞人民有發(fā)言權(quán)”的政治解決方案而努力。拜登政府將繼續(xù)保持在敘利亞的駐軍，繼續(xù)支持庫(kù)爾德武裝。2021年2月27日，拜登下令空襲敘利亞，但意在威嚇伊朗，無意擴(kuò)大對(duì)敘利亞的軍事干預(yù)。

此外，在利比亞、東地中海、伊拉克等地區(qū)問題上，拜登政府也將投入更多精力，力求發(fā)揮更重要作用。

拜登政府中東政策是奧巴馬政府中東政策的“2.0版”

拜登以及布林肯、沙利文等人皆是奧巴馬政府的舊臣，曾在奧巴馬政府中東政策制定過程中扮演重要角色。他們主張淡化反恐色彩，強(qiáng)化多邊主義和對(duì)話外交，避免對(duì)中東地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模軍事干預(yù)，強(qiáng)調(diào)與伊朗達(dá)成核協(xié)議等。因此，拜登政府將在很大程度上繼承與發(fā)展奧巴馬政府的中東政策，并且要糾正特朗普政府在中東地區(qū)問題上推行的有損美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位和利益的政策，實(shí)現(xiàn)美國(guó)中東政策的“去特朗普化”。不過，三屆美國(guó)政府的中東政策雖然個(gè)性鮮明、差異不小，但共性也較為明顯，都強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略收縮、避免再次卷入中東地區(qū)的大規(guī)模軍事沖突。美國(guó)中東政策的避戰(zhàn)慎戰(zhàn)怕戰(zhàn)心態(tài)日益凸顯。

奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，對(duì)美國(guó)的外交政策進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，提出要結(jié)束小布什政府開啟的全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，把主要精力轉(zhuǎn)移到應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起上來，實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略，因此在中東地區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略收縮。奧巴馬政府的中東政策基本可概括為四個(gè)方面：一是結(jié)束伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)并從中東撤軍，以改善與伊斯蘭世界的關(guān)系;二是緩和與伊朗的矛盾，與伊朗達(dá)成伊朗核問題全面協(xié)議;三是推行多邊主義，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“幕后領(lǐng)導(dǎo)”作用，督促盟友承擔(dān)更大責(zé)任;四是降低“民主”在其中東政策中的地位，結(jié)束對(duì)中東的“民主改造”。奧巴馬政府認(rèn)為，其最大外交成就之一就是于2015年與伊朗達(dá)成伊朗核問題全面協(xié)議。奧巴馬本人還因推崇多邊外交和在中東促進(jìn)和平的努力而獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)。但是，奧巴馬政府也因其中東政策而飽受質(zhì)疑，反對(duì)者批評(píng)他為收縮而收縮，在中東“不作為”：對(duì)伊朗采取綏靖政策;在支持英法推翻利比亞卡扎菲政權(quán)后對(duì)利比亞棄之不顧;放任極端組織“伊斯蘭國(guó)”崛起;應(yīng)對(duì)“阿拉伯之春”不力等。特別是2012年極端分子殺死美國(guó)駐利比亞大使克里斯托弗·史蒂文斯被視為奧巴馬和時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓外交上的“滑鐵盧”。

特朗普政府雖然表面上推行“去奧巴馬化”的中東政策，但在精神上卻繼承了奧巴馬政府中東政策的衣缽，即“結(jié)束中東戰(zhàn)爭(zhēng)，從中東戰(zhàn)略收縮”。特朗普政府堅(jiān)持“美國(guó)優(yōu)先”理念，推行孤立主義和保守主義，自私自利特征鮮明，在國(guó)際上四處“退群”，并且明確表示不想承擔(dān)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任，不愿繼續(xù)充當(dāng)“全球警察”，這在其中東政策上表現(xiàn)得最為明顯。特朗普政府力避卷入中東沖突，雖多次遭遇伊朗的重大挑戰(zhàn)但仍竭力避免與伊朗發(fā)生大規(guī)模軍事對(duì)抗，不顧美國(guó)軍方和盟友的反對(duì)兩次急切宣布從敘利亞和伊拉克撤軍，對(duì)也門戰(zhàn)爭(zhēng)、利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)、敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)、東地中海危機(jī)、卡塔爾—沙特外交危機(jī)等地區(qū)熱點(diǎn)問題大都置身事外，更無意關(guān)注中東地區(qū)的“民主”“人權(quán)”和國(guó)家建設(shè)問題，大幅削減對(duì)地區(qū)國(guó)家（以色列除外）的援助。特朗普的中東政策以戰(zhàn)略收縮為中心，以維護(hù)以色列的安全和孤立、打擊伊朗為重點(diǎn)，帶有明顯的內(nèi)卷化、個(gè)人化、利益化（兜銷軍火）和“以色列化”的特征。特朗普政府的中東政策可概括為四個(gè)方面：一是退出伊朗核問題全面協(xié)議，恢復(fù)并加大對(duì)伊制裁，全面遏制伊朗;二是在巴以問題上推出嚴(yán)重偏袒以色列的“世紀(jì)協(xié)議”，推動(dòng)阿拉伯國(guó)家與以色列和解;三是增兵伊拉克和敘利亞，加大對(duì)“伊斯蘭國(guó)”的打擊力度;四是積極向海灣國(guó)家兜售軍火，讓地區(qū)盟友為反恐買單，以謀取經(jīng)濟(jì)實(shí)惠。與奧巴馬政府相似，特朗普政府將其中東政策視為任內(nèi)最大的外交亮點(diǎn)之一，如擊垮“伊斯蘭國(guó)”;促成《亞伯拉罕協(xié)議》簽署，推動(dòng)以色列與阿聯(lián)酋、巴林、蘇丹和摩洛哥四個(gè)阿拉伯國(guó)家實(shí)現(xiàn)關(guān)系正?；?推動(dòng)以色列與沙特、阿聯(lián)酋等國(guó)建立“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”，組建反伊朗的地區(qū)陣線。然而，與奧巴馬政府一樣，特朗普政府的中東政策也在美國(guó)內(nèi)外招致廣泛批評(píng)：在伊朗問題上，不顧國(guó)際社會(huì)反對(duì)，執(zhí)意退出伊朗核問題全面協(xié)議、恢復(fù)并持續(xù)加碼對(duì)伊朗的制裁，不僅未達(dá)到讓伊朗屈服的目標(biāo)，反而加劇了美伊對(duì)抗，引發(fā)地區(qū)局勢(shì)持續(xù)緊張;在巴以問題上嚴(yán)重偏袒以色列，在“兩國(guó)論”、耶路撒冷地位、戈蘭高地歸屬、非法定居點(diǎn)、邊界劃分等重大問題上采取了一系列打破常規(guī)、顛覆國(guó)際社會(huì)共識(shí)的行動(dòng)，如承認(rèn)以色列對(duì)耶路撒冷、戈蘭高地的主權(quán)并將美國(guó)駐以色列大使館由特拉維夫遷至耶路撒冷，承認(rèn)以色列建設(shè)的大部分非法定居點(diǎn)的合法地位，斷絕與巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)交往;頒布“穆斯林禁令”，公開歧視伊斯蘭國(guó)家，等等。

總體而言，拜登政府將大體延續(xù)奧巴馬政府的中東政策，但也會(huì)依據(jù)形勢(shì)發(fā)展作出相應(yīng)調(diào)整。拜登和布林肯都一再?gòu)?qiáng)調(diào)，時(shí)代和環(huán)境已發(fā)生改變，政策需因時(shí)而變。這既是拜登與民主黨人必須與特朗普進(jìn)行切割的政治需要，也是美國(guó)的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境劇烈變化使然。拜登認(rèn)為，特朗普上臺(tái)后，美國(guó)的國(guó)際信譽(yù)和影響力都不斷下降。特朗普貶低、削弱甚至在某些情況下拋棄美國(guó)的盟友和伙伴;在應(yīng)對(duì)來自中國(guó)、俄羅斯、朝鮮、伊朗、敘利亞、阿富汗、委內(nèi)瑞拉等國(guó)的安全挑戰(zhàn)上幾乎沒有任何表現(xiàn)，放棄了美國(guó)動(dòng)員盟友集體行動(dòng)以應(yīng)對(duì)新威脅的領(lǐng)導(dǎo)地位，背離了美國(guó)的民主價(jià)值觀。[6]

2021年3月3日，拜登政府頒布了《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略方針》，指出“我們的世界正處于一個(gè)拐點(diǎn)。全球形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了變化。我們需要關(guān)注新的危機(jī)”?！拔覀儾荒芗傺b世界可以簡(jiǎn)單地恢復(fù)到75年前、30年前甚至4年前。在外交政策和國(guó)家安全方面，就像在國(guó)內(nèi)政策方面一樣，我們必須制定新的路線?！?[7]《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略方針》列出了當(dāng)前美國(guó)面臨的一系列挑戰(zhàn)：新冠肺炎疫情大流行和其他生物風(fēng)險(xiǎn)、不斷升級(jí)的氣候危機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字威脅、國(guó)際經(jīng)濟(jì)中斷、曠日持久的人道主義危機(jī)、暴力極端主義和恐怖主義以及核武器和其他大規(guī)模毀滅性武器的擴(kuò)散等。對(duì)拜登政府而言，當(dāng)前最主要的問題是應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情大流行、拯救因疫情而陷入困境的美國(guó)經(jīng)濟(jì)、恢復(fù)美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位和信譽(yù)。就外交政策而言，拜登政府的中心任務(wù)是恢復(fù)美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位，讓美國(guó)重新回到世界舞臺(tái)的中心并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，扭轉(zhuǎn)自由主義國(guó)際秩序式微趨勢(shì)。拜登上任后首個(gè)重要外交政策講話的主題就是如何恢復(fù)美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。[8]

從拜登政府的全球戰(zhàn)略布局看，印太地區(qū)仍將是其全球戰(zhàn)略的重心，歐洲的地位也明顯回升，但中東地區(qū)不是優(yōu)先選項(xiàng)。2020年美國(guó)大選時(shí)，拜登的競(jìng)選綱領(lǐng)中有三處提及中東：一是停止“無休止的戰(zhàn)爭(zhēng)”;[9]二是核擴(kuò)散問題，其中核心之一是伊朗核問題，提出要重返伊核協(xié)議;三是與盟友關(guān)系，明確提出確保以色列的安全。而2021年3月3日，布林肯在其上任以來首場(chǎng)重要講話中列出的拜登政府八大外交重點(diǎn)并未觸及中東地區(qū)，只是點(diǎn)出了美國(guó)為軍事干預(yù)中東地區(qū)付出的代價(jià)過高，但也提及伊朗核問題全面協(xié)議是奧巴馬政府取得的兩大外交成就之一。

近年來，美國(guó)國(guó)內(nèi)已基本就中東地區(qū)形勢(shì)達(dá)成三點(diǎn)共識(shí)：一是不應(yīng)該在中東地區(qū)發(fā)動(dòng)新戰(zhàn)爭(zhēng);二是不應(yīng)通過大規(guī)模軍事干預(yù)來推動(dòng)反恐和促進(jìn)“民主”;三是中東對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略價(jià)值已經(jīng)下降，美國(guó)應(yīng)將全球戰(zhàn)略的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，而非繼續(xù)深陷中東泥潭。雖然目前美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞中東地區(qū)對(duì)美國(guó)是否還有戰(zhàn)略價(jià)值、美國(guó)應(yīng)該在多大程度上撤離該地區(qū)這兩大問題上仍有爭(zhēng)論，但主要是做多做少的問題。因此，拜登政府中東政策的總基調(diào)仍是戰(zhàn)略收縮，這是由美國(guó)全球戰(zhàn)略調(diào)整以及美國(guó)在中東利益下降所決定的，不會(huì)因政府更替而發(fā)生變化。2021年2月17日，拜登在上任后第三周才與其在中東地區(qū)最緊密的盟友以色列總理內(nèi)塔尼亞胡通話，2月24—25日才分別與伊拉克總理卡迪米、沙特國(guó)王薩勒曼通話，迄今尚未與土耳其總統(tǒng)埃爾多安、阿聯(lián)酋阿布扎比王儲(chǔ)穆罕默德、埃及總統(tǒng)塞西三位領(lǐng)導(dǎo)人通話。這既傳達(dá)了拜登對(duì)中東地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的復(fù)雜情感，也反映了其希望與中東地區(qū)保持距離的心態(tài)。

概而言之，拜登政府既要回歸奧巴馬政府中東政策的基本路線，但又不會(huì)全盤繼承，比如拜登政府強(qiáng)調(diào)要加大在中東地區(qū)“民主”“人權(quán)”問題上的干預(yù);雖然強(qiáng)調(diào)“去特朗普化”，但又難以與特朗普政府的中東政策遺產(chǎn)做徹底切割。奧巴馬政府中東政策的缺陷是理想主義色彩過重，過于擔(dān)心繼續(xù)深陷中東泥潭和與“伊斯蘭世界”關(guān)系惡化，對(duì)中東地區(qū)局勢(shì)的干預(yù)猶豫不決。與之相較，布林肯強(qiáng)調(diào)強(qiáng)硬外交，支持對(duì)利比亞的軍事干預(yù)，主張向敘利亞反政府武裝提供武器裝備，認(rèn)為“若事關(guān)阻止暴行，應(yīng)實(shí)施強(qiáng)硬外交政策”。特朗普政府中東政策的缺陷則是孤立主義和功利主義色彩太濃，個(gè)人化外交取代了機(jī)制化外交，加上特朗普本人行事魯莽、作風(fēng)粗暴，美國(guó)中東政策的傳統(tǒng)和基石遭到破壞，美國(guó)在中東地區(qū)的信譽(yù)和形象一落千丈。除了理論和路徑差異外，作為后來者的拜登對(duì)前兩屆政府的政策得失也有比較深入的認(rèn)識(shí)，將會(huì)從中汲取教訓(xùn)。

拜登政府中東政策的前景

拜登政府的中東政策側(cè)重于防止核擴(kuò)散、價(jià)值觀外交，有選擇地恢復(fù)美國(guó)在地區(qū)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。目前，除利比亞局勢(shì)有所緩和外，中東地區(qū)其他沖突并無明顯停息跡象。也門戰(zhàn)爭(zhēng)不僅未停，反而有所擴(kuò)大，美國(guó)與伊朗依然處于僵持之中，雙方劍拔弩張。各方在伊拉克和敘利亞的博弈加劇，紅海和地中海的地區(qū)角逐依然非常激烈。未來，拜登政府能否如期從中東實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略收縮、完成在中東地區(qū)三大任務(wù)（結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)、重返伊核協(xié)議、推行價(jià)值觀外交）的前景并不樂觀。拜登政府的中東政策面臨著一系列內(nèi)外挑戰(zhàn)。

第一，美國(guó)的精力與能力問題。在聚焦新冠肺炎疫情防控、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和振興經(jīng)濟(jì)三大任務(wù)的背景下，拜登最終能拿出多大精力投入到中東地區(qū)是個(gè)疑問。另外，自?shī)W巴馬政府以來，美國(guó)掌控、塑造和影響中東能力的持續(xù)下降也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。維持美國(guó)在中東地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位的重要支柱——地區(qū)盟友體系也已遭重創(chuàng)。

第二，美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的巨大掣肘。美國(guó)國(guó)內(nèi)政治極化和外交內(nèi)卷化日益嚴(yán)重，拜登政府希望恢復(fù)美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位可能是一廂情愿。同時(shí)，民主黨在參眾兩院優(yōu)勢(shì)并不明顯。除了共和黨人的反對(duì)外，民主黨內(nèi)部、猶太人在議會(huì)之外的游說集團(tuán)以及左翼團(tuán)體對(duì)拜登政府中東政策的制訂和實(shí)施也形成了巨大制約。如在對(duì)伊朗、土耳其、沙特和以色列的政策上，拜登政府就面臨來自黨內(nèi)外的巨大壓力。再如，拜登下令軍事打擊敘利亞境內(nèi)目標(biāo)在美國(guó)國(guó)內(nèi)遭遇強(qiáng)烈反彈，面臨來自國(guó)會(huì)要求限制總統(tǒng)對(duì)外動(dòng)武的巨大壓力。

第三，美國(guó)與中東地區(qū)盟友和伙伴的利益與政策分歧日益加大。當(dāng)前，美國(guó)與沙特、土耳其、以色列三國(guó)矛盾最為突出。來自以色列的挑戰(zhàn)主要在巴以問題、伊朗核問題上;來自沙特的挑戰(zhàn)主要在伊朗問題、也門戰(zhàn)爭(zhēng)、“民主”“人權(quán)”政策上;來自土耳其的挑戰(zhàn)主要在于庫(kù)爾德問題、東地中海問題、“民主”“人權(quán)”問題和土俄關(guān)系等。美國(guó)與中東地區(qū)盟友關(guān)系的疏離既是全球大變局和美國(guó)的全球戰(zhàn)略大調(diào)整使然，也是中東變局下地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略自主性不斷增強(qiáng)的結(jié)果，這不是拜登政府所能改變的。

第四，拜登政府的中東政策缺乏新意，既難為美國(guó)解套，也無助于解決中東地區(qū)問題和緩解地區(qū)動(dòng)蕩局勢(shì)。布林肯強(qiáng)調(diào)，美國(guó)不再會(huì)用軍事干預(yù)來推進(jìn)“民主”，簡(jiǎn)單地將美國(guó)在中東地區(qū)的失敗歸因于動(dòng)用軍事手段太多。沙利文提出，軍事失敗后“民主”將成為美國(guó)在中東地區(qū)取得成功的機(jī)會(huì)。[10]這些認(rèn)識(shí)反映出拜登政府對(duì)美國(guó)在中東的失敗依然沒有根本反思，在思想理念和方法路徑上都無重大創(chuàng)新性突破，并且沒有認(rèn)識(shí)到美國(guó)中東政策失敗的根本原因在于霸權(quán)主義政策和過時(shí)的教條思維。美國(guó)國(guó)內(nèi)已有學(xué)者警告拜登不要重演當(dāng)年卡特在中東推行“民主”導(dǎo)致伊朗巴列維政權(quán)垮臺(tái)、美國(guó)在中東地區(qū)安全利益嚴(yán)重受損的那一幕。[11]2021年2月，蘭德公司發(fā)布的研究報(bào)告建議美國(guó)政府重塑中東政策，將長(zhǎng)期以來拉一派打一派的策略轉(zhuǎn)向減少?zèng)_突與緊張局勢(shì)，支持增長(zhǎng)與發(fā)展;將長(zhǎng)期過度重視軍事和制裁轉(zhuǎn)向投資經(jīng)濟(jì)、治理、外交和以人為本的項(xiàng)目。[12]

結(jié)語

拜登政府上臺(tái)至今，在作出中東政策宣示的同時(shí)也采取了一系列行動(dòng)。從結(jié)果看，拜登政府的政策宣示與實(shí)際行動(dòng)之間存在不小差距，政策并未到位，成效也不明顯，這與其執(zhí)政時(shí)間長(zhǎng)短并無必然聯(lián)系，實(shí)際上是由美國(guó)中東政策的內(nèi)在矛盾決定的。在伊朗問題上，美國(guó)一方面宣布要重返伊朗核問題全面協(xié)議，緩和與伊緊張關(guān)系;另一方面又強(qiáng)調(diào)要遏制伊朗，打擊伊朗破壞地區(qū)穩(wěn)定的行為，阻止伊朗發(fā)展彈道導(dǎo)彈。這不但沒有使美伊之間的緊張關(guān)系降級(jí)，雙方還在伊拉克、敘利亞爆發(fā)了間接軍事沖突。在價(jià)值觀外交上，拜登政府雖然調(diào)門較高，但跟特朗普政府一樣繼續(xù)“開空頭支票”，一方面宣布停止支持沙特在也門的進(jìn)攻性軍事行動(dòng)，向沙特施壓結(jié)束也門戰(zhàn)爭(zhēng)，另一方面宣布繼續(xù)支持沙特的防御性軍事行動(dòng);一方面公布卡舒吉案調(diào)查報(bào)告，指責(zé)沙特王儲(chǔ)應(yīng)對(duì)卡舒吉遇害負(fù)責(zé)，另一方面又不敢針對(duì)沙特王儲(chǔ)實(shí)施制裁，只象征性地采取其他制裁措施。在埃及“人權(quán)”問題上，拜登政府在對(duì)其表示關(guān)切的當(dāng)日宣布向埃及出售價(jià)值1.97億美元的導(dǎo)彈，聲稱例行軍售“絲毫不會(huì)阻止我們繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)民主和人權(quán)的關(guān)注”。為此，拜登政府剛上任就在美國(guó)國(guó)內(nèi)遭到不少批評(píng)。這種內(nèi)在矛盾反映出美國(guó)長(zhǎng)期以來一直存在的價(jià)值觀與利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)挑戰(zhàn)與當(dāng)前威脅及國(guó)內(nèi)兩黨理念政策相互沖突的傳統(tǒng)難題。

中東事務(wù)具有很大的不確定性和突發(fā)性。奧巴馬和特朗普兩屆政府都致力從中東進(jìn)行戰(zhàn)略收縮，但實(shí)際上無時(shí)無刻不被中東事務(wù)纏身，耗費(fèi)大量精力和資源。拜登政府延續(xù)了前任的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，聚焦印太地區(qū)，亦希望從中東地區(qū)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略收縮，但拜登恐怕亦難逃其前任的歷史宿命。美國(guó)前國(guó)家安全事務(wù)助理約翰·博爾頓在其自傳中吐槽說，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)被迫每天應(yīng)付來自中東的各種危機(jī)。2021年3月初，英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》刊文稱，前兩任美國(guó)總統(tǒng)都認(rèn)為美國(guó)過度卷入中東事務(wù)，希望擺脫中東，但中東拒絕讓其離開，拜登政府同樣如此。[13]這應(yīng)該是對(duì)拜登政府中東政策較為中肯的評(píng)價(jià)。

（責(zé)任編輯：甘沖）

[1] Jr. Joseph R. Biden， “Why America Must Lead Again， Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump，” Foreign Affairs， March/April， 2020， https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again.

[2] “Turkey Condemns Bidens Criticism of ‘Autocrat Erdogan，” Al Jazeera， August 16 2020， https：//www.aljazeera.com/news/2020/8/16/turkey-condemns-bidens-criticism-of-autocrat-erdogan.

[3] Jacob Magid， “Top Biden Foreign Policy Adviser ‘Concerned Over Planned F-35 Sale to UAE，” The Times of Israel， October 29， 2020.https：//www.timesofisrael.com/top-biden-foreign-policy-advisor-concerned-over-planned-f-35-sale-to-uae/.

[4] “Secretary Blinkens Call with Turkish Foreign Minister ?avu?o?lu，” State.Gov， February 15， 2021， https：//www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-turkish-foreign-minister-cavusoglu/.

[5] “Readout of President Joseph R. Biden， Jr. Call with King Salman bin Abdul-Aziz Al-Saud of Saudi Arabia，” State.Gov， February 25， 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/25/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-king-salman-bin-abdulaziz-al-saud-of-saudi-arabia/.

[6] 同[1]。

[7] “Interim National Security Strategic Guidance，” March 03， 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/03/interim-national-security-strategic-guidance/.

[8] Jr. Joseph R. Biden， “Remarks by President Biden on Americas Place in the World，” February 04， 2021， https：//joebiden.com/AmericanLeadership/.

[9] 同[1]。

[10] Daniel Benaim and Jake Sullivan， “Americas Opportunity in the Middle East”， Foreign Affairs， May 22， 2020， https：//www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2020-05-22/americas-opportunity-middle-east.

[11] Christina Pazzanese， “Biden May Regret Releasing Report on Khashoggi Murder，” Harvard Gazette， February 27， 2021， https：//news.harvard.edu/gazette/story/2021/02/biden-may-regret-releasing-report-on-khashoggi-murder-says-expert/.

[12] Dalia Dassa Kaye， Linda Robinson， Jeffrey Martini， Nathan Vest， Ashley L. Rhoades， “Reimagining U.S. Strategy in the Middle East，” February 23， 2021， https：//www.rand.org/pubs/research_reports/RRA958-1.html.

[13] “Can Joe Biden Get America Out of the Middle East？” Economist， March 03， 2021， https：//www.economist.com/united-states/2021/03/03/can-joe-biden-get-america-out-of-the-middle-east.