上海合作組織擴員后的地區(qū)定位與合作格局

李孝天

上海合作組織（下文簡稱“上合組織”）誕生于新地區(qū)主義浪潮興起的背景下。冷戰(zhàn)結束以后，經(jīng)濟全球化進程不斷加速推進，貿(mào)易投資自由化、地區(qū)集團化趨勢愈發(fā)明顯，新興地區(qū)合作機制相繼出現(xiàn)。在冷戰(zhàn)期間以歐洲一體化為典范的舊地區(qū)主義開始受到新地區(qū)主義的沖擊。冷戰(zhàn)的結束使得過去在美蘇兩極權力競爭框架下被抑制的地區(qū)安全發(fā)展?jié)摿Φ玫结尫藕蛷娀?。地區(qū)主義在國家間沖突與合作中的地位和獨立性顯著提升，出現(xiàn)了諸多新地區(qū)秩序（new regional orders）。? 地區(qū)主義邏輯開始主導地區(qū)安全問題的管控，使國家更傾向于在地區(qū)內(nèi)部建立合作機制以應對共同的安全挑戰(zhàn)，同時抵制外部勢力的干預。? 在這樣一個全新的、地區(qū)化的世界中，上合組織的出現(xiàn)填補了冷戰(zhàn)結束后歐亞地區(qū)出現(xiàn)的地緣政治和安全空白，對維護地區(qū)安全與穩(wěn)定作出了突出貢獻。? 縱觀上合組織的發(fā)展歷程，新地區(qū)主義與該組織的發(fā)展密不可分。或者說，上合組織始終作為新地區(qū)主義的一種實踐形式而不斷發(fā)展。首先，上合組織的發(fā)展進程符合新地區(qū)主義的界定。新地區(qū)主義是指在既定地理區(qū)域內(nèi)的國家（和非國家行為體）基于共同利益開展持續(xù)性多邊合作的理念與實踐進程，旨在實現(xiàn)多個領域的共同目標。? 上合組織是由地理上毗鄰的“上海五國”與烏茲別克斯坦共同建立的地區(qū)合作組織，后又接收印度和巴基斯坦為正式成員國，致力于通過相互合作與協(xié)調(diào)，應對地區(qū)共同挑戰(zhàn)，實現(xiàn)在政治、安全、經(jīng)濟、人文等領域的共同目標。其次，上合組織以地區(qū)代表為身份定位，? 使成員國獲得了以地區(qū)為載體的集體身份。這種地區(qū)集體身份并非預先給定，而是各成員國在上合組織框架內(nèi)的互動過程由他者再現(xiàn)而逐漸建構。這種地區(qū)集體身份的物質(zhì)基礎是上合組織開展的地區(qū)合作與協(xié)調(diào)進程能夠在一定程度上滿足成員國的利益訴求，地區(qū)集體身份的主要內(nèi)涵是上合組織秉持的核心規(guī)范以及新地區(qū)主義的發(fā)展理念。

嚴格來說，新地區(qū)主義合作實踐屬于國際組織合作實踐的范疇。不過，在將上合組織視為國際組織并總結其發(fā)展特征方面，學者們的觀點的代表性不強，如多邊性、區(qū)域性、開放性、綜合性、不結盟性、成員國間差異明顯、覆蓋地域遼闊、周邊環(huán)境復雜等。? 有鑒于此，更多學者從新地區(qū)主義視角出發(fā)提煉上合組織的發(fā)展特征，并主要關注三個重點。第一個關注重點是上合組織的核心地區(qū)，第二個關注重點是上合組織的主導國家，第三個關注重點是上合組織發(fā)展遵循的路徑。

盡管部分學者將上合組織視為新地區(qū)主義合作組織，提煉出相對客觀、準確的特征，但相關研究成果多形成于上合組織正式擴員之前，鮮有對擴員后發(fā)展特征的新變化進行的專門探討。有鑒于此，本文嘗試從新地區(qū)主義視角總結擴員前上合組織發(fā)展的主要特征，之后著重討論擴員后該組織發(fā)展特征的一些新變化，從而加深對該組織發(fā)展的認識，以推動該組織行穩(wěn)致遠。

一、擴員前上合組織發(fā)展的主要特征

新地區(qū)主義興盛于經(jīng)濟全球化和世界多極化的后冷戰(zhàn)時期。不同于舊地區(qū)主義，新地區(qū)主義實踐是擺脫冷戰(zhàn)束縛、超越西方中心主義的全球現(xiàn)象，涉及不同地區(qū)以及更加廣泛和復雜的內(nèi)外聯(lián)系，? 在地域上更具開放性或“地區(qū)間性” 。同時，新地區(qū)主義實踐的表現(xiàn)形式和制度化程度具有鮮明的多樣性，? 是一個更加綜合與多維的自發(fā)合作進程。? 該進程不再由大國“自上”（from above）發(fā)起和主導，而是基于地區(qū)內(nèi)多元行為體的自發(fā)意愿而開展，旨在通過協(xié)調(diào)與合作的方式共同應對全球化帶來的機遇和挑戰(zhàn)，涉及經(jīng)濟、安全、政治、人文等諸多領域。該進程既可以是由國家主導的、緊密且機制化的正式合作，也可以是由非官方行為體推動的、相對松散的非正式合作。上合組織的發(fā)展便是新地區(qū)主義實踐多樣性的一個典型案例，主要表現(xiàn)出三個方面的鮮明特征。

（一）遵循“國家主義”發(fā)展路徑

上合組織的發(fā)展遵循“國家主義”路徑。作為由成員國建立和主導的地區(qū)合作組織，上合組織具有濃厚的官方色彩。雖然上合組織可以作為一個地區(qū)或國際行為體參與地區(qū)和國際事務，但這種行動能力和權威主要源自成員國。上合組織不能脫離成員國獨立開展合作實踐，其首要功能是滿足成員國的共同利益訴求。隨著成員國的共同利益從非傳統(tǒng)安全領域逐漸向其他領域擴展，上合組織的合作議程也相應從非傳統(tǒng)安全領域擴展至安全、經(jīng)濟和人文三大主要領域。在合作實踐中，上合組織主要遵循成員國主導的“自上而下”的方式，并形成了下設機構“梯次”與“平行”相結合的布局。

上合組織遵循“國家主義”發(fā)展路徑的最突出表現(xiàn)，在于堅持踐行以“不干涉內(nèi)政”原則為核心的主權規(guī)范。上合組織不謀求建立擁有超國家管理機構的政治或軍事安全聯(lián)盟，僅致力于確保成員國主權完整和政權穩(wěn)定。在應對“9·11”恐怖襲擊事件、安集延事件、吉爾吉斯斯坦政局動蕩等地區(qū)重大安全事件上，上合組織始終堅持“不干涉內(nèi)政”原則，絕不介入任何一國的內(nèi)部事務。因此，有國外學者將上合組織的發(fā)展進程界定為一種“保護性一體化”（protective integration）。? 雖然這種提法并不準確和恰當，但也能夠反映出上合組織對主權規(guī)范的堅守。在“不干涉內(nèi)政”的前提下，上合組織為當事國提供了必要的政治、外交支持以及人道主義援助，以幫助其穩(wěn)定局勢、恢復秩序、實現(xiàn)和平。

此外，上合組織還致力于保護成員國的主權不受外部勢力的侵犯。例如，在安集延事件等爆發(fā)后，為確保中亞成員國的主權完整和政權穩(wěn)定不再受美國推行的民主改造進程的直接威脅，上合組織阿斯塔納峰會首次提出美國主導的“反恐聯(lián)盟有關各方”從中亞撤軍的問題。面對以美國為代表的部分西方國家在民主和人權問題上的無端指責，上合組織及時發(fā)聲，為成員國提供有力的政治與外交支持，在一定程度上減輕了相對弱小的中亞成員國承受的外部壓力。正如西方地區(qū)主義發(fā)展路徑無法完全適用于其他地區(qū)的地區(qū)主義實踐一樣，西方自由主義意識形態(tài)也不能作為普世規(guī)范，西方所倡導的無條件開放市場、推行西式民主和人權改造進程等，也不是非西方國家及其主導的地區(qū)主義實踐的“必修課程”。

上合組織遵循“國家主義”路徑的特征與歐盟、東盟表現(xiàn)出的相應特征有所不同。與上合組織相比，歐盟對主權規(guī)范的遵守程度相對較低，在某種程度上踐行著一種“介入性地區(qū)主義”? （intrusive regionalism）。歐盟以“市場資本主義”“自由”“民主”以及“人權”等名義吸收東歐國家為成員國，將它們納入有限主權的行為規(guī)范體系內(nèi)。? 為深化歐洲一體化，歐盟提倡甚至要求成員國讓渡部分主權。在英國“脫歐”、美國“退群”、大國戰(zhàn)略競爭加劇以及新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）肆虐的背景下，“國家主義”在地區(qū)主義實踐中的作用愈發(fā)明顯，主權規(guī)范重新得到強化。西方踐行的“介入性地區(qū)主義”愈發(fā)不得人心，不能作為新地區(qū)主義實踐的代表性特征。東盟發(fā)展路徑中的“國家主義”元素相對淡薄。與上合組織相比，東盟開展地區(qū)主義實踐時更多借助“第二軌道”對話機制及其他非官方手段，具有較強的非官方色彩。同時，為預防和管控地區(qū)安全風險的升級和外溢，東盟選擇“有限介入”成員國間的沖突，對“不干涉內(nèi)政”原則的堅守程度不及上合組織。

（二）以中亞為地緣安全中心的“跨地區(qū)性”

上合組織的發(fā)展以中亞為地緣安全中心。中亞成員國位于上合組織覆蓋地區(qū)的中心地帶，其國內(nèi)的動蕩和不安能夠?qū)χ苓厙液偷貐^(qū)的安全與穩(wěn)定形成沖擊。大體而言，作為中小國家的中亞成員國通過特殊的地緣戰(zhàn)略價值、多邊外交、位于沖突與動蕩前沿以及群體數(shù)量優(yōu)勢等途徑，不時對上合組織的發(fā)展產(chǎn)生不亞于大國的顯著影響。? 安集延事件、吉爾吉斯斯坦政局動蕩以及經(jīng)由中亞成員國向周邊擴散的“三股勢力”、難民、武器走私等跨國有組織犯罪，均對上合組織的發(fā)展構成挑戰(zhàn)。源自中亞或經(jīng)由中亞向外擴散的安全風險，在很大程度上塑造了上合組織的安全合作議程。概言之，上合組織的地緣中心是中亞，其核心功能是維護安全，而安全合作又以中亞的安全為中心，使得中亞成為該組織發(fā)展的雙中心地區(qū)。

在以中亞為地緣安全中心的基礎上，上合組織的發(fā)展還具有“跨地區(qū)性”特征。若僅考慮正式成員國，上合組織的地理范圍涉及東亞、中亞、北亞和東歐地區(qū);若同時考慮觀察員國和對話伙伴，那么上合組織的地理范圍還涉及西亞和南亞地區(qū)，橫跨歐亞大陸?？紤]到上合組織對東亞議題介入不深、與歐洲/西歐事務牽扯不多，以及與西亞和南亞地區(qū)聯(lián)系相對緊密，中亞及其周邊地區(qū)才是該組織發(fā)展的地理依托。? 例如，在非傳統(tǒng)安全合作領域，上合組織在聚焦中亞地區(qū)安全問題的同時，也十分重視中國西部和俄羅斯北高加索地區(qū)（尤其是車臣）的安全與穩(wěn)定。此外，上合組織長期關注并助力解決阿富汗問題。除持續(xù)發(fā)表聲明表達對阿富汗和平重建的支持立場外，上合組織還在“上合組織—阿富汗聯(lián)絡組”、阿富汗問題特別國際會議、聯(lián)合國以及“莫斯科模式”等各類多邊機制內(nèi)開展或參與相關合作。

（三）形成了“大國引領、中小國平等參與”的合作格局

上合組織開展的合作實踐主要由成員國主導，但并不具備類似國內(nèi)政府的垂直等級特征。在開展合作實踐的過程中，上合組織始終秉持所有成員國一律平等的原則，成員國無論大小和強弱，均享有平等的地位。在進行決策時，上合組織奉行協(xié)商一致原則，任何成員國都有一票否決權。這使得上合組織內(nèi)部的權力結構并非簡單的“2+4”（中、俄+中亞成員國），中亞成員國有與中、俄兩個大國同等的地位以及踐行多邊平衡外交的機會。? 當然，同為上合組織成員國的中、俄與中亞成員國在綜合國力、影響力等方面的客觀差異也不容忽視。雖然各成員國享有平等的地位和權利，但在上合組織發(fā)展進程中的作用不盡相同。上合組織的合作實踐主要應對功能性問題，并致力于提供有效與合法的治理。為確保治理的有效性與合法性，中、俄和中亞成員國在上合組織內(nèi)部形成了“大國引領、中小國平等參與”的合作格局。

在上合組織框架下，中、俄兩個大國扮演了引領者的角色。中、俄在秉持協(xié)商一致決策原則的前提下，引領中亞成員國共同開展和參與合作實踐。中、俄為上合組織提供了主要的行動能力和影響力。除承擔較大比例的經(jīng)費和提供較多的物質(zhì)支持外，兩國還為上合組織的發(fā)展提供了重要的理念規(guī)范和實踐倡議。例如，中國將新安全觀、新型國際關系理念、“一帶一路”倡議等與上合組織的發(fā)展對接，并提議建立上合組織自由貿(mào)易區(qū);俄羅斯倡議建立上合組織能源俱樂部、上合組織大學等機構。中、俄兩國還共同倡議建立上合組織銀聯(lián)體，并以上合組織為平臺助推各自主導的合作機制開展對接合作，如“一帶一路”倡議與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟對接等。“不結盟、不對抗、不針對第三方”原則也是從原先的中俄關系發(fā)展理念引入至上合組織發(fā)展進程之中。在中、俄的引領下，中亞成員國接受并較好地扮演著平等參與者的角色，為上合組織的發(fā)展提供不可或缺的支持。除承擔一定比例的經(jīng)費和為個別遭遇重大政局動蕩的成員國提供人道主義援助外，中亞成員國還積極支持并參與中、俄引領下的上合組織合作進程，并取得了顯著成效。

上合組織內(nèi)部形成的“大國引領、中小國平等參與”的合作格局，有別于歐盟的大國主導格局和東盟的“小馬拉大車”格局。與上合組織完全遵循協(xié)商一致決策程序不同，歐盟和東盟遵循多元決策程序。其中，針對那些需要進行投票表決的重要議案，歐盟主要踐行“一致同意”“特定多數(shù)”和“簡單多數(shù)”三種表決方式。東盟在遵循“全體一致”決策程序的基礎上，探索出靈活踐行“Y-X”決策原則的路徑。? 歐盟和東盟遵循多元決策程序固然能夠提升各自的決策效率，但也導致它們無法像上合組織一樣完全確保各自成員國在合作進程中享有同等的權利和地位。此外，德國和法國的主導地位以及英國“脫歐”，使得歐盟內(nèi)部難以形成“大國引領、中小國平等參與”的合作格局。東盟成員國則缺少嚴格意義上的大國，形成“大國引領、中小國平等參與”的合作格局也就無從談起。

二、擴員后上合組織地區(qū)定位的新變化

2017年6月，印度和巴基斯坦正式成為上合組織成員國。接收印度和巴基斯坦為正式成員國對上合組織的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。一方面，擴員使上合組織的地區(qū)和國際影響力、合作規(guī)模與發(fā)展?jié)摿玫酱蠓嵘?另一方面，擴員也給上合組織的發(fā)展帶來了風險，如成員國間異質(zhì)性進一步擴大，可能觸發(fā)成員國間消極競爭乃至對抗，決策效率和內(nèi)部凝聚力下降等。目前，擴員可能產(chǎn)生的影響尚未完全顯現(xiàn)，但上合組織的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了一些新變化。首先需要關注的是，上合組織地區(qū)定位的“跨地區(qū)性”進一步突顯，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）中亞的地緣安全中心地位相對下降

第一，擴員后的上合組織更加符合歐亞地區(qū)主義合作組織的定位。根據(jù)上合組織擴員文件的相關規(guī)定可知，該組織的官方地區(qū)定位是歐亞。從成員國、觀察員國和對話伙伴占據(jù)的地理空間來看，擴員后的上合組織更加符合歐亞地區(qū)主義合作組織的定位。上合組織秘書長弗拉基米爾·諾羅夫（Vladimir Imamovich Norov）就表示，擴員后的上合組織“愿繼續(xù)作為統(tǒng)一和不可分割的歐亞地區(qū)安全架構的堅實后盾” ，確保歐亞地區(qū)安全與穩(wěn)定、推動經(jīng)濟和社會發(fā)展是該組織工作的重中之重。? 習近平主席指出，上合組織業(yè)已“成為歐亞地區(qū)和國際事務中重要的建設性力量” 。上合組織前秘書長拉希德·阿利莫夫（Rashid Alimov）強調(diào)，隨著南亞最具影響力的印度和巴基斯坦加入，上合組織的版圖東西橫跨太平洋與波羅的海，南北延伸至北冰洋與印度洋，這使得該組織能夠用全新的視角來審視大歐亞地區(qū)的合作。? 歐亞也逐漸取代中亞，成為上合組織開展對接合作的主要地區(qū)。不難看出，擴員后，上合組織地區(qū)定位為歐亞組織的屬性得到明顯強化，中亞屬性相對弱化。上合組織正處于歐亞地緣政治與經(jīng)濟轉型的前沿，? 開始被世界各國視為體現(xiàn)歐亞地區(qū)政治、經(jīng)濟優(yōu)勢的合作組織。? 正如阿利莫夫所言，歐亞地區(qū)正成為推動世界經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。? 上合組織成員國間的伙伴關系體系，可為歐亞地區(qū)合作提供制度平臺，通過與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟、“一帶一路”倡議以及“大歐亞伙伴關系”計劃對接，在推動歐亞地區(qū)發(fā)展進程中扮演重要角色。

第二，俄羅斯的對外戰(zhàn)略也對上合組織地區(qū)定位的新變化產(chǎn)生了重要影響。在全球?qū)用?，與西方關系的持續(xù)走低使俄羅斯繼續(xù)推行“向東看”戰(zhàn)略，積極強化上合組織在歐亞地區(qū)的戰(zhàn)略作用。在地區(qū)層面，俄羅斯嘗試借助上合組織削弱美國對中亞和南亞國家的影響，重視拓展該組織的政治影響力。在雙邊層面，俄羅斯致力于深化與中國的戰(zhàn)略伙伴關系，將上合組織作為“一帶一路”倡議與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟、“大歐亞伙伴關系”計劃對接的合作平臺，推動歐亞一體化進程。? 目前，俄羅斯的外交重心在歐亞地區(qū)，? 因此，將上合組織視為其推動歐亞地區(qū)一體化的重要一環(huán)。? 在俄羅斯看來，上合組織作為應對和修正新自由主義全球化進程的地區(qū)合作組織，不僅能夠使俄羅斯與中國較融洽地相處，? 還可助力平衡美國和北約的影響力，尤其能夠為俄羅斯推行“軟平衡政策”（soft balancing policies）? 提供便利。概言之，俄羅斯的對外戰(zhàn)略進一步強化了擴員后上合組織地區(qū)定位的歐亞屬性。

第三，南亞的地緣重要性以及印度和巴基斯坦帶來的重大安全風險，不可避免地導致上合組織對中亞的關注度相對下降。印、巴兩國所在的南亞地區(qū)被西亞、中亞、東亞、東南亞及印度洋環(huán)繞，對上合組織而言具有非常重要的地緣價值。一方面，印、巴的加入使上合組織開展的合作實踐得以貫通北亞、中亞、南亞，有助于深化該組織框架內(nèi)南北方向的陸路互聯(lián)互通，并使其延伸至印度洋;另一方面，印、巴的存在也使得上合組織開展的合作實踐存在開辟除東亞—中亞陸路通道外的東亞—南亞陸路通道的可能。南亞地區(qū)的重要地緣價值，在一定程度上削弱了中亞對于上合組織發(fā)展的相對重要性，客觀上挑戰(zhàn)了中亞的地緣中心地位。除面臨“三股勢力”、非法武器與毒品交易等共同非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)外，印、巴的加入還給上合組織帶來了亟須應對的重大安全問題，即兩國在克什米爾問題上的矛盾與沖突?？耸裁谞枦_突導致印、巴不時作為沖突和動蕩的前沿，其產(chǎn)生的負面影響客觀上使上合組織加大了對南亞的關注力度。隨著印、巴的加入，對中亞成員國而言，原本所具有的特殊地緣戰(zhàn)略價值，例如地處沖突與動蕩的前沿以及群體數(shù)量優(yōu)勢等，其重要性也相對淡化。

同時，印度和巴基斯坦也很難長期將中亞作為上合組織發(fā)展聚焦的地緣中心。其中，作為新興崛起大國的印度致力于成為超出南亞范疇的大國。在印度的外交布局中，歐亞地區(qū)具有重要意義。印度加入諸多歐亞地區(qū)合作機制的戰(zhàn)略目標是成為具有顯著影響力的歐亞大國。? 印度加入上合組織的核心戰(zhàn)略目標是通過該組織增強本國在歐亞地區(qū)的影響力，以期獲得其孜孜以求的歐亞地區(qū)大國地位。印度加入上合組織的利益訴求，包括強化與中亞國家的聯(lián)系、反恐合作、推進以本國為中心的互聯(lián)互通、維護能源安全以及制衡中、巴兩國等，均服務于其追求具有顯著影響力的歐亞地區(qū)大國的戰(zhàn)略目標?；谶@種考慮，雖然印度暫時沒有選擇推動南亞成為上合組織的地緣中心，但至少已經(jīng)在嘗試構建以本國為中心、包括中亞在內(nèi)的“大周邊”（extended neighborhood）。? 與印度相比，綜合國力相對較弱的巴基斯坦并未顯露出成為歐亞地區(qū)大國的雄心，但這并不表示其甘于扮演上合組織的邊緣角色。巴基斯坦的地緣戰(zhàn)略位置尤其是其在應對阿富汗問題上的地緣優(yōu)勢，能夠為其在上合組織內(nèi)部扮演重要角色發(fā)揮積極作用。在巴基斯坦看來，其能夠成為上合組織成員國連接歐亞心臟地帶、阿拉伯海以及南亞的橋梁，進而為該組織的發(fā)展作出貢獻。? 不僅如此，巴基斯坦還積極發(fā)展與中國的友好合作關系，尤其是推動“中巴經(jīng)濟走廊”建設，? 以期強化自身在上合組織中的影響力。在巴基斯坦看來，“中巴經(jīng)濟走廊”的建設不僅有益于中巴兩國，也能夠惠及中亞國家。

對印度和巴基斯坦而言，深化與中亞成員國的合作，只是促進其發(fā)展的手段。印巴的加入改變了上合組織的地區(qū)定位，引起了中亞成員國對其在該組織中話語權和地位下降的擔憂。? 目前，擴員后的上合組織仍未對自身發(fā)展作出十分明確的地區(qū)定位，并且在中亞與南亞開展合作實踐時也沒有表現(xiàn)出明顯的傾向。上合組織內(nèi)部正出現(xiàn)南亞與中亞“自由競爭”地緣中心地位的局面。隨著上合組織不斷發(fā)展壯大，南亞對該組織的重要性很有可能持續(xù)提升至與中亞大致相當?shù)臓顟B(tài)。屆時，上合組織地區(qū)定位的“跨地區(qū)性”也會隨之進一步強化。

當然，歐亞并非擴員后上合組織的實際地區(qū)定位，更多是該組織未來進一步擴大和發(fā)展的地理可能性，或稱其為地區(qū)定位的限度。當前上合組織的主要活動范圍仍遠小于歐亞地區(qū)。上合組織既不致力于、也沒有能力應對或解決歐亞地區(qū)存在的諸多問題。吸收印度和巴基斯坦為成員國，只是使上合組織的地理范圍延伸至南亞地區(qū)，遠未達到覆蓋廣闊的歐亞大陸的范圍。不過，在印、巴成為上合組織成員國之時，中亞作為該組織地緣安全中心的地位就已發(fā)生了改變。換言之，印、巴對中亞作為上合組織地緣安全中心的地位構成了挑戰(zhàn)，這是擴員帶來的難以避免的客觀結果。

（二）以中亞為重心、南亞為重要延伸成為上合組織新的地區(qū)定位

印度和巴基斯坦的加入，使中亞不再是上合組織的地緣安全中心，但中亞在該組織中的重要地位并未喪失。2018年6月，聯(lián)合國大會通過了《加強區(qū)域和國際合作，確保中亞地區(qū)和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展》的決議，強調(diào)了維護中亞地區(qū)安全與穩(wěn)定的重要性。對此，上合組織成員國也表示高度認可。在推動上合組織發(fā)展的進程中，中國和俄羅斯均不致力于成為該組織的地緣中心。中、俄對上合組織的許多重要利益訴求都集中在中亞地區(qū)，主要涉及政治、安全和經(jīng)濟方面。在政治方面，中、俄都嘗試借助上合組織擴大各自在中亞的影響。中國嘗試與其他上合組織成員國一道構建相互尊重、公平正義、合作共贏的地區(qū)合作格局。俄羅斯優(yōu)先考慮維持和強化其在中亞的傳統(tǒng)影響力。在安全方面，中、俄都致力于確保中亞地區(qū)安全與穩(wěn)定，以期維護各自與中亞國家相鄰地區(qū)的安全與穩(wěn)定，尤其是中國的新疆地區(qū)和俄羅斯的高加索地區(qū)。在經(jīng)濟方面，中、俄都重視中亞在促進地區(qū)經(jīng)濟一體化中的作用。中國重視與中亞成員國在能源、基礎設施互聯(lián)互通等方面開展合作，俄羅斯更重視將中亞整合到本國主導的地區(qū)一體化進程中。作為引領上合組織發(fā)展的大國，中、俄沒有必要也不適合成為該組織的地緣中心。

第一，印度和巴基斯坦作為新成員國，在短時間內(nèi)無法改變中亞在上合組織中的重要地位。同時，印、巴兩國暫無主動改變上合組織現(xiàn)有地區(qū)定位的充分動機。印度加入上合組織的利益訴求之一是強化與中亞的聯(lián)系。除擴展地緣戰(zhàn)略外，中亞能夠為印度在歐亞腹地開展貿(mào)易合作提供交通便利、保障能源安全，并可作為印度與恐怖主義、宗教極端主義勢力之間的緩沖區(qū)等。長期以來，印度致力于塑造歐亞地區(qū)伙伴關系網(wǎng)絡，與中亞國家建立密切聯(lián)系是重要一環(huán)。為達到此目標，印度針對中亞陸續(xù)出臺了“北望政策”（Look North Policy）、“連接中亞政策”（Connect Central Asia Policy）和“鄰國優(yōu)先”（Neighborhood First）政策，旨在構建印度與中亞互聯(lián)互通的“大周邊”伙伴關系網(wǎng)絡。目前，印度與中亞國家建立了全方位的合作關系，涉及政治、經(jīng)濟、戰(zhàn)略、基礎設施建設、信息技術、教育、醫(yī)療和人文交流等諸多方面。其中，深化與中亞國家的經(jīng)貿(mào)合作以滿足國內(nèi)經(jīng)濟高速發(fā)展的需要是印度推行中亞政策的重要目標。? 與印度類似，深化與中亞成員國的合作關系也是巴基斯坦加入上合組織的重要利益訴求。除合作打擊恐怖主義和毒品交易等跨國有組織犯罪外，巴基斯坦還嘗試借助上合組織深化與中亞成員國的經(jīng)貿(mào)合作關系，尤其是與各國開展在油氣和電力方面的能源合作，以期促進本國經(jīng)濟發(fā)展。目前，印、巴在中亞尚未形成明顯的戰(zhàn)略競爭關系，? 兩國在短時間內(nèi)不會選擇主動“挑戰(zhàn)”中亞在上合組織中的重要地位。

此外，印度與巴基斯坦的矛盾與沖突使得南亞難以成為上合組織開展多邊合作的主要地區(qū)。多年來，印、巴在克什米爾問題上爭執(zhí)不下，無論是嘗試武力解決還是通過雙邊及多邊談判都成效甚微?？耸裁谞枂栴}已然成為印巴關系的死結?？陀^而言，印巴關系長期緊張的主要責任在印度。在克什米爾問題上，除堅持拒絕第三方調(diào)解外，印度還希望上合組織能夠解決其所稱的巴基斯坦資助克什米爾地區(qū)跨境恐怖主義勢力的問題。如果跨境恐怖主義威脅沒有得到有效解除，那么印度既不會考慮和平協(xié)商乃至解決克什米爾問題，也不會與巴基斯坦在上合組織框架下舉行雙邊會談。印度的立場顯然有削弱巴基斯坦在克什米爾問題上的戰(zhàn)略權重的考量?；趯Π突固沟臄骋晳B(tài)度，印度加入上合組織的一個重要目標就是遏制巴基斯坦。在印度看來，巴基斯坦深化與上合組織其他成員國的合作關系，不僅限制了印度地緣戰(zhàn)略縱深的擴展，還增加了印度與這些國家開展合作面臨的競爭壓力。自2015年上合組織烏法峰會以來，印、巴兩國元首就沒有舉行過正式的雙邊會談。在2020年9月15日舉行的上合組織成員國安全會議秘書視頻會議上，巴方與會代表展示了將克什米爾爭議領土納入本國版圖的地圖，引起了印度的強烈不滿。? 這意味著印、巴已經(jīng)開始將兩國緊張關系帶入上合組織內(nèi)部。這些跡象表明，即使印、巴都致力于將上合組織的合作重心轉移至南亞，雙方也不可能齊心協(xié)力，反而可能相互掣肘。

第二，在歐亞地理范圍內(nèi)，擴員后上合組織的實際地區(qū)定位是以中亞為重心、周邊為重要延伸。印度和巴基斯坦所處的南亞地區(qū)屬于延伸地帶。不過，這種地區(qū)定位無法寫入上合組織官方文件。一方面，以中亞為重心、南亞為重要延伸只是當前上合組織地區(qū)定位的現(xiàn)實狀況，這會隨著該組織的發(fā)展以及未來再次擴員而發(fā)生改變。另一方面，官方明確這種地區(qū)定位將凸顯中亞的特殊地位，可能會引起有意成為上合組織成員國的國家的誤解甚至不滿，也有悖于該組織秉持的開放原則。因此，官方文件將上合組織發(fā)展的地理范圍界定為歐亞有其合理性，且不會與該組織的實際地區(qū)定位發(fā)生沖突。這種相對模糊和寬泛的定位，也強化了上合組織地區(qū)定位的“跨地區(qū)性”。

以中亞為重心、南亞為重要延伸的地區(qū)定位，至少能夠為上合組織的發(fā)展帶來四個方面的益處。首先，彌補上合組織官方地區(qū)定位相對寬泛和模糊的缺陷，促使成員國對該組織發(fā)展的預期更加穩(wěn)定和積極。同時，這也有助于避免以美國為代表的部分國家對上合組織進行不客觀的猜疑甚至詆毀。其次，確保和提升中亞成員國參與上合組織開展多邊合作的積極性。長期以來，中亞一直是上合組織發(fā)展的地緣重心，因擴員而削弱中亞的重要地位必然會引起中亞成員國的不滿。中亞成員國具有明顯的群體數(shù)量優(yōu)勢，能夠?qū)ι虾辖M織的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。中亞成員國的不滿會引起上合組織內(nèi)部凝聚力、決策效率和行動能力下降等諸多消極后果。再次，降低印度和巴基斯坦對上合組織可能被中國和俄羅斯主導的疑慮。作為新成員國，印、巴沒有必要且都沒有意愿與中亞成員國爭奪上合組織地緣重心的地位。將南亞作為重要延伸，能夠體現(xiàn)出對印、巴的重視，在一定程度上可打消兩國對其可能在上合組織被邊緣化的擔憂。最后，大幅降低未來上合組織地區(qū)定位再次轉變的成本。確立此種地區(qū)定位，使上合組織的發(fā)展“具有明確的地區(qū)依托，有利于防止合作泛化、虛化” 。與南亞相比，地處歐亞大陸“心臟地帶”的中亞更適合作為上合組織長期發(fā)展的地緣重心，能夠為該組織后續(xù)擴員提供便利。未來上合組織完成二次擴員時，推動確立以中亞為重心、南亞和某地區(qū)為重要延伸的地區(qū)定位將更加順利。相比之下，多重心的地區(qū)定位不切實際，因為上合組織的資源有限，無力將全體成員國所覆蓋地區(qū)都作為重心。

三、擴員后上合組織內(nèi)部合作格局發(fā)生新變化

擴員前，中國、俄羅斯和中亞成員國在上合組織內(nèi)部形成了“大國引領、中小國平等參與”的合作格局。擴員后，上合組織內(nèi)部權力結構發(fā)生顯著變化，其內(nèi)部合作格局的復雜性進一步增加。

（一）“大國引領”合作格局面臨深刻轉型

吸收印度為成員國打破了此前上合組織內(nèi)部形成的中國和俄羅斯“雙引擎”引領格局。印度作為南亞大國，其加入直接導致上合組織內(nèi)部的大國關系從中俄雙邊轉變?yōu)橹小⒍?、印三邊，增加了該組織內(nèi)部大國關系的復雜性。

第一，在上合組織框架內(nèi)部，中、俄、印三邊關系可能演變?yōu)椴煌问降幕痈窬?。有學者提出，在三邊關系框架下，以俄中關系狀態(tài)與俄印關系狀態(tài)的對比以及中印關系狀態(tài)為主要變量，可以推演出這三個國家在上合組織內(nèi)部可能形成的四種互動格局。其一，當中印關系相對良好時，無論俄中關系和俄印關系何者更優(yōu)，三國在上合組織內(nèi)部均有望形成一種不平衡的“戰(zhàn)略三角”合作格局。其二，當中印關系惡化、俄中關系優(yōu)于俄印關系時，三國在上合組織內(nèi)部大概率會維持此前中俄“兩架馬車”的合作格局，印度以普通大國的身份平等參與該組織的活動。其三，當中印關系惡化、俄印關系優(yōu)于俄中關系時，三國在上合組織內(nèi)部可能形成俄、印與中國相互制衡乃至對立的分化格局。其四，當中印關系惡化、俄印關系的狀態(tài)與俄中關系的狀態(tài)大致相當時，俄有機會成為三國在上合組織內(nèi)部互動的中樞國，屆時俄將在中、印相互消耗中“坐收漁翁之利”，在三邊關系中占據(jù)優(yōu)勢甚至主導該組織的議程設置。上合組織成員國對四種互動格局的偏好程度從高到低依次為：中俄“兩架馬車”、不平衡的中俄印“戰(zhàn)略三角”、俄羅斯主導、俄印與中國分化。

實際上，擴員后上合組織內(nèi)部的大國合作格局雜糅了中俄“兩架馬車”、不平衡的中俄印“戰(zhàn)略三角”以及俄印與中國分化的成分，只是前兩者的成分較多，后者的成分較少。其中，中國與俄羅斯的戰(zhàn)略伙伴關系持續(xù)向好發(fā)展，兩國不僅將雙邊關系升級至“新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系”，還著力深化以上合組織為平臺的“絲綢之路經(jīng)濟帶”與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟的對接合作。中俄關系業(yè)已成為“對話而不對抗、結伴而不結盟、不針對第三國”的新型大國關系的典范，是世界上互信程度、協(xié)作水平以及戰(zhàn)略價值最高的一對大國關系。? 疫情暴發(fā)以來，習近平主席和俄羅斯總統(tǒng)普京多次通話，就深化疫情防控合作問題展開交流、協(xié)調(diào)，相互提供了政治、外交和物資支持。目前，中俄關系正處于歷史最佳狀態(tài)，“兩架馬車”共同引領上合組織發(fā)展的基本框架沒有發(fā)生明顯改變。

第二，印度的加入改變了上合組織“大國引領”合作格局的基本內(nèi)容。首先，在認知上，印度主要將上合組織視為中國主導的、優(yōu)先服務于中國在歐亞地區(qū)影響力擴張的多邊機制，認為“中國管經(jīng)濟、俄羅斯管安全”的格局將使其在該組織內(nèi)部發(fā)揮較為有限的作用。其次，在利益訴求上，印度將上合組織當作滿足其地緣戰(zhàn)略利益訴求的工具，嘗試借助該組織構建歐亞地區(qū)戰(zhàn)略伙伴關系網(wǎng)絡，以及制衡中國和巴基斯坦。? 印度頗具零和色彩的認知和利益訴求，對上合組織內(nèi)部“大國引領”合作格局的維系構成挑戰(zhàn)。一方面，印度成為上合組織成員國的時日不長，對其在該組織內(nèi)部能夠扮演何種角色的認知尚不清晰;另一方面，印度嘗試借助上合組織制衡中、巴兩國的利益訴求，破壞了該組織內(nèi)部相對穩(wěn)定的中俄“兩架馬車”引領的格局。印度對“一帶一路”倡議的消極態(tài)度也不利于“大國引領”下該倡議與上合組織對接進程的推進。概言之，印度還未準備好成為助推上合組織發(fā)展的引領者，給“大國引領”合作格局的轉型帶來了較大的不確定性。

由于印度尚未成為推動上合組織發(fā)展的引領性大國，故其與中國、俄羅斯形成合作格局的形態(tài)是“中、俄引領，印度作為普通大國平等參與”，且這種形態(tài)已基本穩(wěn)定并不斷得到鞏固。當然，印度正積極尋求在上合組織扮演更加重要的角色，不愿一直以普通大國的身份參與合作。當前，上合組織框架內(nèi)的中俄印互動關系，正朝著不平衡的“戰(zhàn)略三角”互動格局演進，“大國引領”合作格局還處于過渡階段，尚未從中俄“兩架馬車”引領格局轉型為中俄印“三駕馬車”引領格局。印度對中國的戒備以及中印之間存在的分歧與矛盾? 是限制上合組織內(nèi)部合作格局成功轉型的重要因素。

第三，雖然存在差異化訴求，但是俄羅斯與中國的良性競爭是更優(yōu)選擇。中國和俄羅斯在共同引領上合組織發(fā)展的同時，也存在一定程度的潛在分歧與競爭，如在上合組織發(fā)展方向上的不一致和擴大在中亞影響力上的差異化訴求等。中、俄在上合組織發(fā)展方向上的不同主要在于，中國致力于擴大上合組織在地區(qū)經(jīng)濟合作方面的影響力，如深化“一帶一路”倡議與該組織對接、倡導建立上合組織自由貿(mào)易區(qū)等;俄羅斯更傾向于強化上合組織在地緣政治與安全方面的功能，如平衡美國和北約、鞏固俄在中亞的影響力等。對于中國的持續(xù)崛起及其在中亞影響力的不斷擴大，俄羅斯國內(nèi)也存在不同聲音。由于需要借助中國的力量對抗西方，俄羅斯對中國在中亞地區(qū)擴大影響力的行為持默許態(tài)度。? 俄羅斯支持并參與上合組織與“一帶一路”倡議的對接合作，更是被西方學者視為俄羅斯與中國“競爭的失利”以及對中國的“妥協(xié)”。? 有觀點認為，為了平衡中國的影響力，俄羅斯積極推動印度加入上合組織，? 并對“中國倡議”持復雜多變的立場。? 為縮小與中國的綜合實力差距，俄羅斯強化與印度的關系以“對沖”俄中關系，嘗試在俄中印三邊關系中謀求主導地位。? 擴員的結果凸顯并深化了中俄在上合組織中的差異化訴求，? 增加了上合組織內(nèi)部出現(xiàn)對立互動格局的風險。

不過，出現(xiàn)俄羅斯攜印度與中國對立情景的可能性較小。相比之下，俄羅斯與中國展開相對積極的良性競爭顯然是更優(yōu)選擇。此外，俄印關系的水平也未發(fā)展到明顯高于中俄關系的水平。在上合組織框架內(nèi)，俄羅斯對中國、印度采取“兩面下注”的策略。? 雖然俄羅斯與印度建立并保持著“特殊和特權戰(zhàn)略伙伴關系”（Special and Privileged Strategic Partnership），但雙方合作主要聚焦于安全防務領域，缺乏深入的經(jīng)濟合作。? 有觀點認為，在印度與美國親近的情況下，俄印友好關系更多是象征性的，而非實質(zhì)性的。? 考慮到中、俄、印在上合組織的潛在競爭，? 如何協(xié)調(diào)三國互動關系、使三國在與該組織發(fā)展相關重大議題上達成共識十分關鍵。

（二）“中小國平等參與”合作格局的演變

第一，吸收巴基斯坦為成員國給上合組織內(nèi)部的“中小國平等參與”合作格局帶來了變數(shù)，最不容忽視的當屬印巴關系所產(chǎn)生的消極影響。印巴關系長期緊張的主要因素是兩國在克什米爾問題上的分歧。印度加入上合組織的一大考慮是遏制巴基斯坦。長期以來，印度視巴基斯坦為其發(fā)展道路上的絆腳石。巴基斯坦作為印度的西北鄰國，位于印度與阿富汗、伊朗之間，阻礙了印度“進軍”歐亞腹地的步伐。巴基斯坦的存在限制了印度向西北方向的戰(zhàn)略延伸，巴基斯坦加入上合組織，使得印度也“必須”加入該組織。

為應對印度的遏制戰(zhàn)略，巴基斯坦也采取了相應的反制措施。巴基斯坦積極加入上合組織，既致力于強化其與該組織成員國的聯(lián)系，促進國內(nèi)發(fā)展，增強國家實力，? 又意在尋求外部支持，以平衡印度的影響。除了在克什米爾問題上與印度針鋒相對外，巴基斯坦還致力于強化與俄羅斯、中國在阿富汗和平重建進程中的合作，同時堅決拒絕印度借道與阿富汗交往，限制印度對阿富汗以及中亞施加的影響。印、巴兩國頗具零和色彩的互動模式，使得兩國加入上合組織的諸多共同利益訴求反而變得相互沖突，進而不可避免地導致兩國在中亞、阿富汗甚至伊朗的戰(zhàn)略競爭。? 印度的遏制戰(zhàn)略使巴基斯坦不甘于作為中小成員國來參與未來可能由印度和中俄共同引領的上合組織發(fā)展進程，進而對“中小國平等參與”的合作格局構成了挑戰(zhàn)。中、俄兩國的存在固然有助于抑制印、巴沖突產(chǎn)生的消極影響的外溢，? 但無法確保印巴關系持續(xù)向好發(fā)展。上合組織“中小國平等參與”合作格局能否平穩(wěn)過渡或轉型，在很大程度上將取決于印巴關系的狀況。

在與印度關系持續(xù)走低的同時，巴基斯坦與俄羅斯關系不斷向好發(fā)展，強化了巴基斯坦對上合組織內(nèi)部合作格局的影響能力。雖然俄羅斯將印度視為重要合作伙伴，但這并不影響其與巴基斯坦建立合作關系。與美國關系的惡化，促使俄羅斯選擇加強與巴基斯坦的合作。? 印度與美國的親近以及阿富汗國內(nèi)動蕩，加速了俄巴關系尤其是軍事安全合作關系的深入發(fā)展。? 例如，2017年9月，俄、巴在巴控克什米爾地區(qū)舉行了代號為“友誼”（Druzhba）的聯(lián)合反恐軍事演習。2018年4月6日，巴基斯坦國防部長胡拉姆·達斯特吉爾·汗（Khurram Dastgir Khan）表示，巴方計劃從俄羅斯購買蘇-35戰(zhàn)斗機和T-90坦克，愿繼續(xù)深化與俄羅斯的安全伙伴關系。由于安全伙伴關系的深化，俄羅斯與巴基斯坦一度被視為是南亞地區(qū)的“反美聯(lián)盟”。? 俄巴關系持續(xù)向好發(fā)展，對印度產(chǎn)生了不小的壓力。? 此外，巴基斯坦在應對阿富汗問題上的地緣重要性、? 進入波斯灣和阿拉伯海的地緣優(yōu)勢等，也使其具備了推動上合組織內(nèi)部合作格局演變的能力。有鑒于此，有觀點認為擴員后的上合組織主要被中、俄、印、巴四國（big four）的利益所主導。? 盡管這種觀點有待商榷，但其在一定程度上反映出巴基斯坦的重要性。

第二，中亞成員國也在推動上合組織“中小國平等參與”合作格局的演變。2018年3月，中亞五國元首舉行峰會，重新啟動此前一度“夭折”的中亞一體化進程。目前，中亞一體化的整體發(fā)展趨勢良好，與上合組織的發(fā)展并行不悖且相輔相成。

雖然中亞一體化進程的深化仍面臨域內(nèi)外大國競爭、阿富汗局勢、中亞國家間復雜關系、中亞國家經(jīng)濟基礎相對薄弱等諸多因素的干擾，但中亞成員國的“自主意愿”需要重視。倘若中亞成員國能夠形成一股合力參與上合組織的發(fā)展進程，“中小國平等參與”合作格局或?qū)⒈活嵏病?/p>

除中亞一體化之外，中亞地區(qū)大國哈薩克斯坦的政策同樣不容忽視。根據(jù)哈薩克斯坦《2020—2030年新外交政策構想》，其將踐行多元、開放、務實的外交政策，在秉持中立立場的基礎上遠離大國矛盾和沖突，并一改此前僅致力于推動中亞地區(qū)一體化的角色定位，表示要鞏固其“地區(qū)領導國”（leading state in the region）的地位。? 在哈薩克斯坦前總統(tǒng)納扎爾巴耶夫看來，哈薩克斯坦應成為連接大歐亞地區(qū)乃至整個歐亞大陸的“戰(zhàn)略中轉節(jié)點”（strategic transit node），并在大國之間維持戰(zhàn)略平衡。? 哈薩克斯坦的多邊平衡外交實踐被視為中等強國的典范，既可有效維持其主權獨立、合理管控其與不同大國的關系，又能保障其不斷從與大國友好合作中獲得促進本國發(fā)展的利益。? 哈薩克斯坦的實力與雄心也對上合組織“中小國平等參與”合作格局的穩(wěn)定形成沖擊。

結 束 語

經(jīng)過20年的發(fā)展，上合組織在機制的建設與完善、合作的開展與深化、理念的培育與內(nèi)化、成員的擴容與協(xié)調(diào)以及對外交流與協(xié)作等方面均取得了突出成果，業(yè)已成為保障地區(qū)安全與穩(wěn)定、促進共同繁榮與發(fā)展、維護國際公平與正義的重要力量。在上合組織的發(fā)展歷程中，首次擴員可被視為最重要的轉折點，產(chǎn)生了深刻且長遠的影響?？紤]到擴員對上合組織發(fā)展產(chǎn)生的影響尚未完全顯現(xiàn)，該組織仍有可能陷入“中段陷阱”，持續(xù)被“擴員綜合征”所困擾。與此同時，美國推行單邊主義和保護主義，并主動挑起與中國、俄羅斯的惡性競爭，導致國際政治經(jīng)濟秩序遭受劇烈沖擊，對全球治理進程的順利推進和國際格局的演進形成嚴重阻礙。疫情更是加速了世界格局的調(diào)整與變革，國際社會正經(jīng)歷選擇多邊或單邊、開放或封閉、合作或?qū)沟闹卮罂简?。外部環(huán)境的新變化又對上合組織的發(fā)展造成了干擾。值此大發(fā)展、大調(diào)整、大變革的新時期，在審視上合組織的發(fā)展狀況時，如何妥善應對挑戰(zhàn)、風險和不確定性均值得關注。

[責任編輯：楊 立]