湖南省自然資源產(chǎn)權(quán)管理存在的難題與對策

胡杏花 唐鐵 熊軍

摘要：自然資源產(chǎn)權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是要以產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確為基礎(chǔ)，在機(jī)制設(shè)計中始終以兼顧產(chǎn)權(quán)主體利益為核心來促進(jìn)激勵相容，并通過立法先行等法治化措施使改革試點有法可依。針對當(dāng)前湖南省的所有權(quán)與使用權(quán)的界定不清晰、產(chǎn)權(quán)收益配置有失公平等問題，重點提出了解決流轉(zhuǎn)經(jīng)營的法律機(jī)制、市場機(jī)制等法治路徑：一方面優(yōu)化各類自然資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府在產(chǎn)權(quán)管理中的服務(wù)型職能定位等措施，來約束流轉(zhuǎn)雙方的行為并保障流轉(zhuǎn)主體的生存與發(fā)展;另一方面是完善產(chǎn)權(quán)明晰，完善公平公正的市場交易平臺，引導(dǎo)自然資源流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自然資源產(chǎn)權(quán);激勵相容;法治化;市場化;湖南省

中圖分類號F205文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611（2021）08-0246-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.08.062

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

ProblemsandCountermeasuresofPropertyManagementofNaturalResourcesinHunan

HUXing-hua1，TANGTie2，3，XIONGJun4（1.RealEstateRegistrationCenterofChangsha，Changsha，Hunan410016;2.HunanKeyLaboratoryofLandandResourcesEvaluationandUtilization，Changsha，Hunan410000;3.HunanProvinceLandandResourcesPlanningInstitute，Changsha，Hunan410000;4.HunanBranchofGuangdongYouyuanLandInformationEngineeringCo.，Ltd，Changsha，Hunan410000）

AbstractAsthetransferofpropertyrights，thepropertyrightsofnaturalresourcesshouldbebasedontheclarityofpropertyrightsandrightsandresponsibilities.Inthemechanismdesign，thecoreistotakeintoaccounttheinterestsofpropertyrightssubjectstopromoteincentivecompatibility，andthepilotreformcanbelegalizedbylegislativemeasures.InviewofthefourmajorproblemsinHunanProvince，suchasuncleardefinitionofownershipandusufruct，unfairdistributionofpropertyrightsandbenefits，thispaperputsforwardthelegalmechanismandmarketmechanismtosolvetheproblemsofcirculationoperation.Ontheonehand，itoptimizesthepropertystructureofvariousnaturalresourcesandchangestheservice-orientedfunctionofthegovernmentinpropertyrightsmanagement.Ontheotherhand，weshouldimprovetheclarityofpropertyrights，perfectfairandfairmarkettradingplatform，andguidethehealthydevelopmentofnaturalresourcescirculation.

KeywordsNaturalresourcespropertyright;Incentivecompatibility;Rulebylaw;Marketization;HunanProvince

隨著2018年自然資源部的組建，從整體的角度來考量土地、森林、礦產(chǎn)、水、草原、海洋等自然資源的產(chǎn)權(quán)管理與發(fā)展顯得愈發(fā)重要。但由于自然資源的產(chǎn)權(quán)制度滯后，且多年來自然資源的管理不盡合理，存在過多的開發(fā)浪費(fèi)，而多數(shù)不可再生資源的存儲量銳減，供需矛盾愈發(fā)尖銳，自然資源的稀缺性愈發(fā)突出。湖南省自然資源豐富，體現(xiàn)為山多盆地多平原少，湘江水系水運(yùn)便利，同樣也存在土地、森林、礦產(chǎn)、水、草原相應(yīng)的自然資源產(chǎn)權(quán)管理難題，如何兼顧公平與效率、經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的平衡，完善產(chǎn)權(quán)管理以規(guī)范湖南省的自然資源的利用，顯得刻不容緩。

1完善自然資源產(chǎn)權(quán)管理的法治化思路

自然資源產(chǎn)權(quán)，按資源種類可分為土地產(chǎn)權(quán)（地權(quán)）、水資源產(chǎn)權(quán)（水權(quán)）、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)（礦業(yè)權(quán)、礦權(quán)或礦產(chǎn)權(quán)）、森林資源產(chǎn)權(quán)（林權(quán)）、其他資源產(chǎn)權(quán)，其中土地資源產(chǎn)權(quán)往往是其他資源產(chǎn)權(quán)的載體[1]。盡管各項自然資源的產(chǎn)權(quán)管理制度不盡相同，但其產(chǎn)權(quán)制度具有一定的共性，也存在一些共性問題值得反思[2]。反思的關(guān)鍵在于保障自然資源產(chǎn)權(quán)這一財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，要以兼顧產(chǎn)權(quán)主體利益為核心，實現(xiàn)制度設(shè)計的激勵相容。為此，需以權(quán)責(zé)統(tǒng)一明確為基礎(chǔ)明晰產(chǎn)權(quán)，并通過立法先行，掃除改革過程中的法治盲區(qū)，使改革試點有法可依。

1.1激勵相容：以兼顧產(chǎn)權(quán)主體利益為核心

對于自然資源的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，由于涉及的產(chǎn)權(quán)利益主體存在多元化，既包括所有權(quán)人（政府或集體經(jīng)濟(jì)組織），也包括使用權(quán)人、轉(zhuǎn)讓權(quán)人、受益權(quán)人等，因此有必要關(guān)注多方利益主體的理性經(jīng)濟(jì)人行為，并將其有效的行為制度化，以實現(xiàn)多方產(chǎn)權(quán)利益主體之間的“激勵相容”，從而實現(xiàn)共贏。激勵相容是指如果每個“參與者”可選的最優(yōu)策略都是將真實的私人信息予以報告，那么這個機(jī)制是激勵相容的，這是一個機(jī)制設(shè)計理論中的核心概念[3]。

自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，主要包括所有權(quán)與用益物權(quán)的使用主體。對于不同類型的自然資源而言，其大多數(shù)的所有權(quán)歸國家所有，部分是歸集體所有，僅有個別森林資源例外是歸個人所有。而其用益物權(quán)的主體，大多具有一定的資格限制和生態(tài)保護(hù)限制，如宅基地、林權(quán)等需要具備一定的成員資格方可取得，而取水權(quán)有法定享有的和通過取水許可證取得的要求。對于自然資源的債權(quán)（租賃權(quán)）、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等的主體，則主體的范圍相對較廣，這種產(chǎn)權(quán)制度比完全的公有或私有在效率上的彈性空間更大[4]。其關(guān)鍵在于，如果進(jìn)一步規(guī)范產(chǎn)權(quán)的具體制度，使每個產(chǎn)權(quán)主體方都通過真實報告其私人信息以實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和資源利用的效益最大化，從而實現(xiàn)該機(jī)制的激勵相容。

1.2明晰產(chǎn)權(quán)：以權(quán)責(zé)明確為基礎(chǔ)

對自然資源資產(chǎn)賦予產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利與義務(wù)，并對自然資源所有權(quán)而延伸出的用益物權(quán)在市場化運(yùn)營中加以引導(dǎo)和保護(hù)，是實現(xiàn)自然資源有效開發(fā)和利用、調(diào)和自然資源稀缺性和生態(tài)開發(fā)利益主體間矛盾的關(guān)鍵。

1.2.1

明確產(chǎn)權(quán)的主體。為自然資源確定明確的權(quán)利主體，無論是所有權(quán)，還是用益物權(quán)、債權(quán)（租賃權(quán)），其權(quán)利主體都應(yīng)是明確的。自然資源的產(chǎn)權(quán)主體均為公有（包括全民所有和集體所有），沒有私有產(chǎn)權(quán)。所以在明確自然資源產(chǎn)權(quán)時，關(guān)鍵是明確該資源的產(chǎn)權(quán)主體為何種公有的形式。只有通過明權(quán)定責(zé)，才不會出現(xiàn)多頭執(zhí)法或無人管轄的領(lǐng)域，方有利于實現(xiàn)自然資源多重效益的良性配置。

1.2.2

明確產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利。這里所指的主要是自然資源所有權(quán)人的占有、使用、收益、處分權(quán)利。對于土地等固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)而言，主要表現(xiàn)為不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，而且具有鮮明的地域性、時空關(guān)聯(lián)性等特點。從權(quán)利的形式看，體現(xiàn)為有形產(chǎn)權(quán)與無形產(chǎn)權(quán)的結(jié)合。從權(quán)利的財產(chǎn)關(guān)系看，自然資源主要體現(xiàn)為物權(quán)，少數(shù)體現(xiàn)為債權(quán)。從權(quán)利的可分性看，存在著自然資源所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)的分離，以及所有權(quán)與處分權(quán)的分離等[5]。因此，即使同為自然資源產(chǎn)權(quán)，不同自然資源的具體權(quán)能內(nèi)容普遍不相同，所以明確產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利是落實權(quán)責(zé)明確的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.2.3

明確產(chǎn)權(quán)主體的義務(wù)。權(quán)利與義務(wù)是對等的，在享有權(quán)利的同時也須承擔(dān)必要的義務(wù)。只有明確的權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容，才能使承擔(dān)義務(wù)的主體更加明確。如果只享有權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)，或是只擔(dān)負(fù)義務(wù)而不享有權(quán)利，都存在著制度設(shè)計的顯失公平使得其執(zhí)行不能。而對于自然資源產(chǎn)權(quán)主體所承擔(dān)的義務(wù)，主要體現(xiàn)在兩個方面，其一是別人對權(quán)利主體享有或擁有之物負(fù)有不得侵奪、不得妨礙的義務(wù);其二是權(quán)利人在享有權(quán)利的同時負(fù)有保障生態(tài)安全的社會義務(wù)，是一種制度理性的體現(xiàn)。

1.3立法先行：使改革試點有法可依

在現(xiàn)行法律體系之下，若是采用改革先行的方式試行改革，一旦當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛往往難以得到法律保障。法律制度的不健全，一方面導(dǎo)致部分自然資源在流轉(zhuǎn)中帶有盲目性與隨意性，侵權(quán)行為時有發(fā)生;另一方面，多數(shù)法律規(guī)定過于粗線條，可操作性較弱，導(dǎo)致一旦引發(fā)糾紛則難以解決。

十八屆四中全會的報告指出，要“堅持立法先行，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用”。湖南省作為改革先行的大省，在經(jīng)濟(jì)改革過程中素來也有試驗立法、立法先行的先例。而關(guān)于農(nóng)村土地改革試點立法先行，也不乏先例。如2015年在北京市大興區(qū)等33個行政區(qū)域開展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，即是依據(jù)全國人大常委會通過的法令[6]所實施的，改變了以往試點無法可依的“違法”狀態(tài)。對于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，尤其是非集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，關(guān)涉國計民生，應(yīng)立法先行以更好地引領(lǐng)改革有序發(fā)展。

2湖南省自然資源產(chǎn)權(quán)管理存在的難題

在湖南省自然資源產(chǎn)權(quán)管理中，主要存在所有權(quán)與使用權(quán)的界定不清晰、產(chǎn)權(quán)收益配置有失公平、政府的所有權(quán)代理行為缺乏必要的法律規(guī)制、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏有效的市場化機(jī)制的難題，使得自然資源產(chǎn)權(quán)的管理難以兼顧公平與效率、經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益平衡的難題。

2.1所有權(quán)與使用權(quán)的界定不清晰

如前文所述，我國自然資源的產(chǎn)權(quán)主體只有國家所有和集體所有2種公有形式。而實際運(yùn)行中，公權(quán)力主體往往把該自然資源的使用權(quán)通過一定程序和條件授予私權(quán)利主體在市場經(jīng)濟(jì)中使用。然而，由于當(dāng)前立法并未對自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的邊界予以明確，也未對使用權(quán)的物權(quán)屬性予以明確，使得使用者缺乏必要的規(guī)制，在實踐中往往造成侵犯了部分所有權(quán)人的合法權(quán)益[7]。

所有權(quán)與使用權(quán)的界定不清晰的情況，在土地、林地、草原等自然資源中普遍存在。以土地資源為例，所有權(quán)人之間的權(quán)能混淆和使用權(quán)人之間的權(quán)限混淆，往往導(dǎo)致了土地資源利用的低效。其一，是土地所有權(quán)人之間的權(quán)能混淆。盡管現(xiàn)行立法已將土地所有權(quán)在國家所有與集體所有之間明確劃分，但在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，集體所屬的基層組織村委會受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所指導(dǎo)，在人事關(guān)系上優(yōu)秀的村干部還可以通過選拔晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，因此實踐中的國家所有權(quán)往往凌駕于集體所有權(quán)之上。其二，是土地使用權(quán)人之間的權(quán)限混淆，容易引致“公地悲劇”的發(fā)生。而集體所有權(quán)的土地在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下普遍由農(nóng)戶分散經(jīng)營，劃分的方式較為多樣。例如，耕地等自然資源的承包劃分方式各有不同，既有固定到戶，也有劃分到組（聯(lián)戶）。在過去一些經(jīng)確權(quán)定界的耕地上，由于權(quán)屬不明確往往容易出現(xiàn)過度開墾或荒廢等令人惋惜的“公地悲劇”現(xiàn)象。此外，在林地等森林資源的管理中也存在同樣的難題，如經(jīng)“分權(quán)到戶”給林農(nóng)的“林權(quán)證”（集體所有的林地使用權(quán)證明）核發(fā)往往較為滯后，使得林農(nóng)普遍缺乏產(chǎn)權(quán)保障，反過來產(chǎn)權(quán)保障的乏力又影響了林業(yè)市場的投資發(fā)展。值得注意的是，現(xiàn)行《草原法》第9條和《土地管理法》第10條所規(guī)定的草原所有權(quán)主體中的“集體所有”主體不明確，實踐中往往容易產(chǎn)生是由哪一級集體經(jīng)濟(jì)組織來行使哪些所有權(quán)的分歧，違背了“一權(quán)一主”的產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)則和排他性原則[8]。

2.2產(chǎn)權(quán)收益配置有失公平

自然資源的產(chǎn)權(quán)收益配置是產(chǎn)權(quán)制度的核心問題。其產(chǎn)權(quán)主體涉及所有權(quán)、使用權(quán)等，如何在產(chǎn)權(quán)明確的過程中兼顧收益分配公平問題，是改革的核心要義[9]。然而，在當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)制度中，產(chǎn)權(quán)收益分配對于多方產(chǎn)權(quán)主體而言都存在有失公允之處，亟待進(jìn)一步優(yōu)化。

其有失公允之處，主要體現(xiàn)在所有權(quán)人基于自然資源產(chǎn)權(quán)的收入存在入不敷出的現(xiàn)狀，這一情況不僅不利于調(diào)動其維護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)公共利益的積極性[10]，而且容易引發(fā)自然資源實際使用者稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重的情況，形成惡性循環(huán)。由于自然資源的地域性特征明顯，政府在管理過程中往往將使用權(quán)的授權(quán)審批下放給下級政府行使，以有效地提供管理效率。在此過程中，資源稅、耕地占用稅、環(huán)境保護(hù)稅等特定目的稅收，以及國有資源（資產(chǎn)）有償使用費(fèi)等收入，也納入地方政府的財政收入范疇，然而這一部分所獲得的財政收入遠(yuǎn)低于市場監(jiān)管與保護(hù)所投入的成本。據(jù)統(tǒng)計，2016年湖南省的地方財政收入為2697.88億元，其中與自然資源相關(guān)的主要財政收入共計541.22億元（包括資源稅收入8.86億元，耕地占用稅收入63.36億元，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入469.00億元）。而當(dāng)年的湖南省地方財政支出6339.16億元，其中與自然資源相關(guān)的主要財政支出共計1153.61億元（包括用于環(huán)境保護(hù)支出為170.85億元，農(nóng)林水事務(wù)支出729.75億元，資源勘探電力信息等事務(wù)支出188.45億元，國土資源氣象等事務(wù)支出決策數(shù)64.56億元）[11]。這部分的財政資金缺口主要靠其他財政收入的調(diào)配使用及轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，某種程度上也使得地方政府在監(jiān)督資源使用方面的積極性下降。更有甚者，會引發(fā)各級政府利用權(quán)力尋租形成了灰色收益來實現(xiàn)自身利益的最大化和收回應(yīng)得的使用權(quán)收益。而這些現(xiàn)象的發(fā)生往往會加重自然資源實際使用者的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致以市場主體為單位的使用權(quán)人收益減少，甚至?xí)碜匀毁Y源的非法使用和破壞，難以有效調(diào)動其維護(hù)自然資源長期發(fā)展利益的積極性。

2.3政府的所有權(quán)代理行為缺乏必要法律規(guī)制

對于土地、礦產(chǎn)資源等多數(shù)自然資源而言，都是全民所有，但全民所有在操作層面上缺乏清晰明確的法律規(guī)制，反而會出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的情況。因為在自然資源使用權(quán)授權(quán)審批層層下放給下級政府的同時，各級政府作為自然資源所有權(quán)代理主體因?qū)ψ匀毁Y源管理的利益目標(biāo)可能存在差異，以及各級代理者的投機(jī)主義行為，使自然資源所有權(quán)代理主體在沒有監(jiān)督約束和市場競爭的情況下必然產(chǎn)生嚴(yán)重的“政府失靈”。

2.4產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏有效的市場化機(jī)制

自然資源要素市場尚處于起步階段，在可轉(zhuǎn)讓的自然資源種類、實施規(guī)程、價格評估、使用權(quán)證核發(fā)等方面均有法律規(guī)范的缺位，整體上也缺乏行之有效的市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，自然資源轉(zhuǎn)讓權(quán)只涉及部分資源，如土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源，但不適用于水資源（因為目前取水許可權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，也沒有水權(quán)交易的規(guī)定），種類相對缺乏。其次，自然資源的市場化交易操作規(guī)則尚不科學(xué)。如土地流轉(zhuǎn)中的交易細(xì)則普遍由地方政府的規(guī)章制度所明確，但其中土地的征收、征用普遍存在目標(biāo)寬泛、補(bǔ)償過少、行政強(qiáng)制過多等問題，有的地方法規(guī)甚至為了實現(xiàn)最低的征地拆遷成本而違反了國務(wù)院、自然資源部等上位法規(guī)定，使農(nóng)村集體的土地所有權(quán)及農(nóng)戶的使用權(quán)的法定權(quán)益易受到侵害。而村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)的代理人，由于缺乏必要的監(jiān)督管理機(jī)制，還頻頻出現(xiàn)個別人自身短期經(jīng)濟(jì)效益的考慮而忽視了集體的利益訴求，也難以切實保護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶使用權(quán)的合法權(quán)益，使得近年來頻頻出現(xiàn)暴力拆遷所帶來的惡性悲劇和群體性事件。最后，由于資源評估、使用權(quán)確權(quán)登記頒證等相關(guān)工作進(jìn)展緩慢，使得林業(yè)等生長經(jīng)營周期長、資金周轉(zhuǎn)慢的自然資源出讓、轉(zhuǎn)讓價格的確定也較困難，無形中增加了其投資風(fēng)險，降低了資源的配置效率?？偟膩碚f，自然資源市場化交易制度的規(guī)范化、法治化程度仍有待提高，整體上尚缺乏行之有效的市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制。

3完善湖南省自然資源產(chǎn)權(quán)管理的法治路徑

自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是推進(jìn)自然資源實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營、有效管理的重要手段，也是促進(jìn)農(nóng)民不斷增收，提高資源利用效率的重要組成部分。而要發(fā)展各類自然資源的流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵還需解決流轉(zhuǎn)經(jīng)營的法律機(jī)制、市場機(jī)制等難題[12]。一方面，則要優(yōu)化各類自然資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府在產(chǎn)權(quán)管理中的職能定位等措施，來約束流轉(zhuǎn)雙方的行為并保障流轉(zhuǎn)主體的生存與發(fā)展。另一方面，是要完善產(chǎn)權(quán)明晰、公平公正的市場交易平臺，引導(dǎo)自然資源流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展。

3.1優(yōu)化各類自然資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是指產(chǎn)權(quán)以及同一類型產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的相互關(guān)系或者稱相互連接、耦合的格局。優(yōu)化各類自然資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，可以雙規(guī)齊下，在明確該自然資源的公共屬性強(qiáng)弱的同時，建立自然資源使用者之間彼此達(dá)成共識且相互產(chǎn)生強(qiáng)制責(zé)任的制度安排。

首先要明確該自然資源的公共屬性強(qiáng)弱，確定其選擇公有產(chǎn)權(quán)形式或私有產(chǎn)權(quán)形式為最優(yōu)模式。以森林資源為例，可明確區(qū)分生態(tài)公益林、商品林的分類經(jīng)營形式，通過優(yōu)化其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來激勵各類權(quán)利主體的經(jīng)營管理積極性，從而科學(xué)化森林資源的統(tǒng)籌管理[13]。即，生態(tài)公益林以公有產(chǎn)權(quán)形式為主，因為保護(hù)生態(tài)環(huán)境是政府等公共組織的職責(zé)所在;而商品林以私有產(chǎn)權(quán)形式為主，因為其具有的經(jīng)濟(jì)效益可以促使自然資源使用權(quán)人更積極投身到經(jīng)營管理當(dāng)中。

其次是要明確公私不同產(chǎn)權(quán)模式下，針對該自然資源的特性，建立自然資源使用者之間彼此達(dá)成共識且相互產(chǎn)生強(qiáng)制責(zé)任的制度安排[14]。在2017年底發(fā)布的《湖南省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作方案（征求意見稿）》中，湖南省已提出“以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為目的”進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。但這些內(nèi)容尚局限在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)部分，改革仍有待進(jìn)一步深入，將完善權(quán)責(zé)明晰自然資源產(chǎn)權(quán)制度作為改革主要內(nèi)容進(jìn)一步推行，以完善自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場的法律基礎(chǔ)，避免“公地悲劇”，減少租值耗散等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2修法明確不同產(chǎn)權(quán)的權(quán)責(zé)利邊界

現(xiàn)行法律法規(guī)中，雖有確立了數(shù)量不等的自然資源產(chǎn)權(quán)，但在不同程度上存在所有權(quán)人、使用權(quán)人權(quán)責(zé)利模糊的邊界，使得實踐中的自然資源管理存在不少灰色地帶，侵犯了其產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益。為此，亟待通過修法進(jìn)一步明確不同產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)利邊界，以更好地構(gòu)建激勵相容的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。

首先，深化土地、森林等的“三權(quán)分置”改革的落實。農(nóng)地“三權(quán)分置”是自2014年在中央一號文件首次提出后成為當(dāng)前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革基本方向，其內(nèi)容極具中國特色，具體的完善意見也于2017年出臺，該研究主要指土地資源和森林資源。深入農(nóng)地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵在于科學(xué)界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”的內(nèi)涵、邊界以及相互間的關(guān)系，在堅持農(nóng)地集體所有權(quán)和切實保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)的同時，促進(jìn)集體所有的土地資源合法流動起來，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)既能順應(yīng)國家的治國方針需要，又能合理兼顧所有權(quán)人、使用權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人這三者的土地增值收益分配，尤其適度提高農(nóng)民分享土地增值收益的比例。這里所指的經(jīng)營權(quán)是基于權(quán)利人行使土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)/用益物權(quán)）所取得的債權(quán)，其設(shè)定一經(jīng)登記即獲得對抗第三人的效力，并受侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)[15]。而這一具有鮮明的債權(quán)物權(quán)化特性的經(jīng)營權(quán)，尚未上升為法定的用益物權(quán)，因此還需通過《物權(quán)法》或《民法典》的物權(quán)篇修改來進(jìn)一步細(xì)化其權(quán)利保護(hù)的要點。此外，在明確土地承包權(quán)在承包期內(nèi)合理轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營權(quán)時，還需嚴(yán)格規(guī)范耕地的使用用途，尤其是“堅守耕地紅線不動搖”，并且建立明確的進(jìn)入與退出機(jī)制，確保經(jīng)營權(quán)人在遵守用途管制等內(nèi)容時其合法權(quán)益和預(yù)期利益得到穩(wěn)定的制度保障，而在違反有關(guān)制度則回被處罰甚至依法回收該土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，通過監(jiān)管機(jī)制的完善來深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的長效發(fā)展。

其次，明晰水權(quán)以優(yōu)化水權(quán)再分配的市場化機(jī)制。水權(quán)明晰是實現(xiàn)水資源市場化再分配的制度基礎(chǔ)，只有將水權(quán)的主體、客體、內(nèi)容等法律關(guān)系明晰并細(xì)化，才得以更好地開展基于初始水權(quán)行政配置的市場化再配置，從而進(jìn)行有效的市場化補(bǔ)充。否則容易在市場化的推行中產(chǎn)生因權(quán)責(zé)不明而引致的糾紛，難以實現(xiàn)改革提高水資源使用效率的初衷。

再次，深化推進(jìn)草原確權(quán)頒證的落實。自2015年實施草原確權(quán)頒證以來，多地已陸續(xù)完成草原確權(quán)工作，但仍有一部分地區(qū)存在落實推進(jìn)的難點。因為草原資源不同于耕地、林地那樣邊界分明，草地的生長廣泛且零散，給草原確權(quán)工作帶來一定難度，需要有更多針對性舉措來深化推進(jìn)草原確權(quán)頒證的落實。其一是明確劃定草原的范圍，合理區(qū)分草原與林地、“四荒地”、農(nóng)用地等土地類型，確保天然草原、傳統(tǒng)的放牧用地、草原生態(tài)功能區(qū)及其他以草本植物和灌木為主覆蓋的土地均劃為草原。其二是草原的承包要堅持公開、公平、公正原則，確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有草原承包經(jīng)營權(quán)。其三是加強(qiáng)草原圍欄建設(shè)，落實實地勘界工作，明確各承包戶草原的邊界范圍并確權(quán)頒證，杜絕一地多主或多證的現(xiàn)象。

3.3轉(zhuǎn)變政府在產(chǎn)權(quán)管理中的職能定位

政府作為公共服務(wù)的提供者，應(yīng)將重點放在優(yōu)化和維護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)管理市場化機(jī)制的服務(wù)型職能上，減少對自然資源市場化的干預(yù)。以土地資源管理的管理為例，政府在其中的職能定位要及時從“擴(kuò)張的”所有權(quán)人的定位轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蘅s的”所有權(quán)人。因為國家征地必須是為了滿足公共利益之需才談得上強(qiáng)制征用，這里所指的“公共利益”范圍應(yīng)做限縮解釋，目的在于避免國家權(quán)力的擴(kuò)張帶來的與民爭利問題。其次，作為所有權(quán)代理人的政府應(yīng)承擔(dān)征地的費(fèi)用，而不應(yīng)當(dāng)將此負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給集體所有土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人，否則將對其法定產(chǎn)權(quán)權(quán)益構(gòu)成實質(zhì)侵犯，因此這一部分權(quán)利也需要“限縮”行使。此外，還需優(yōu)化土地征用制度，完善相應(yīng)的法律法規(guī)對征地程序的規(guī)制，促進(jìn)程序正義的落實，盡可能杜絕行政權(quán)力對有關(guān)自然資源的民事權(quán)利行使時的隨意干預(yù)。

3.4規(guī)范與豐富自然資源產(chǎn)權(quán)的市場化交易

近年來，自然資源產(chǎn)權(quán)的價值形態(tài)越來越受重視，其市場機(jī)制的運(yùn)行也越來越受關(guān)注。而市場化交易機(jī)制的前提，是該項自然資源的法律關(guān)系明確，權(quán)責(zé)利劃分清晰，經(jīng)市場化交易所產(chǎn)生的收益方能公平公正地分配給主體明確的權(quán)益人。為此，可進(jìn)一步完善湖南省公共資源交易平臺，規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)交易的市場機(jī)制，促進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)交易的良性發(fā)展。目前湖南省公共資源交易平臺上進(jìn)行交易的自然資源主要包括國有建設(shè)用地使用權(quán)，涉及自然資源產(chǎn)權(quán)的僅有礦業(yè)權(quán)、林權(quán)、水權(quán)，尚未包含農(nóng)村土地、草原等其他自然資源，亟待進(jìn)一步豐富完善。發(fā)展交易平臺的好處在于，既可以暢通信息渠道，充分反映農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等自然資源的市場價值，降低信息不對稱的成本風(fēng)險;又可以規(guī)范辦理農(nóng)用地等自然資源的流轉(zhuǎn)、抵押權(quán)交易等行為，提高交易監(jiān)管平臺的公信力。此外，完善自然資源流轉(zhuǎn)信息庫，使廣大農(nóng)戶和有意投資自然資源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者能及時、準(zhǔn)確獲取可靠信息，減少信息不對稱所產(chǎn)生的問題，使流轉(zhuǎn)雙方能通過平臺找到合適的交易對象和交易方式，達(dá)成公道的成交價格。

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