我國秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規(guī)研究及建議

王瑞波 姜 茜 孫煒琳 劉麗萍

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展中心，北京 100125；2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

我國秸稈產(chǎn)生量巨大，根據(jù)第二次全國污染源普查結(jié)果，2017年我國秸稈年產(chǎn)生量達(dá)8.05億t[1]，而受農(nóng)民生活水平提高、農(nóng)村能源利用結(jié)構(gòu)升級、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等因素的影響，秸稈不再是農(nóng)民日常生活中燃料、飼料、堆肥原料和建筑材料等的重要來源，秸稈大量剩余。為追求快速方便地處理秸稈，很多農(nóng)戶選擇露天直接焚燒。不能否認(rèn)，直接焚燒是一種經(jīng)濟(jì)便捷的處理方式[2]，產(chǎn)生的高溫還可殺滅秸稈中殘留的病菌和蟲卵。但是不加控制地大量焚燒是對生物質(zhì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也會(huì)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，最直接的危害是產(chǎn)生PM2.5、一氧化碳、氮氧化物等空氣污染物[3]，不僅降低能見度，威脅交通安全，還危害公眾健康。此外，露天焚燒秸稈容易引發(fā)連片火災(zāi)，對人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅。

國家相繼出臺(tái)了大量的政策法規(guī)，旨在推進(jìn)秸稈資源化利用，減少露天焚燒[4]，但實(shí)施效果并不理想[5]。如秸稈綜合利用水平不高，仍以直接還田、青貯或黃貯飼料等初級利用方式為主，秸稈露天焚燒現(xiàn)象屢禁不止，在東北地區(qū)甚至有加重的趨勢[6-8]。法律制度的不完善是導(dǎo)致這種情況的一個(gè)重要原因。目前針對秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)的研究較少。畢于運(yùn)等[9]對我國秸稈禁燒管理和綜合利用相關(guān)的國家法規(guī)做了梳理，提出了修訂意見，但其研究中未包括對地方法規(guī)的分析。覃誠等[8]則只針對在全域范圍禁止秸稈露天焚燒的省份，整理了各省發(fā)布的省級法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件。分析發(fā)現(xiàn)，已有研究缺少對我國秸稈焚燒管理和綜合利用不同層級法律法規(guī)的整體分析，且更多的是對法律法規(guī)條文的羅列，缺少對存在問題的分析。

近年來，我國大力推進(jìn)依法治國，秸稈焚燒管理和綜合利用相關(guān)的法律法規(guī)有了新的修訂和增加。本研究從國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方法規(guī)3個(gè)層次，對我國當(dāng)前秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，分析存在的不足，提出針對性的完善建議，以期推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)體系健全，為秸稈綜合利用水平的提高和焚燒管理工作的開展提供根本保障。

1 我國秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規(guī)現(xiàn)狀

1.1 國家法律

在國家層面，對秸稈焚燒管理和綜合利用做出明文規(guī)定的法律共有6部，從保護(hù)環(huán)境、防治污染、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)角度對秸稈焚燒管理和綜合利用做出了規(guī)定和要求。相關(guān)法律及條款見表1。

在各部法律中，《大氣污染防治法》對秸稈焚燒管理和綜合利用的規(guī)范最為全面。該法強(qiáng)調(diào)了各級人民政府的主體責(zé)任，規(guī)定了秸稈綜合利用的主要方向、實(shí)施主體，明確了行政處罰權(quán)限，是目前最具有實(shí)施性和可操作性的法律，也是我國開展秸稈禁燒管理和綜合利用執(zhí)法管理最主要的依據(jù)。考慮到部分地區(qū)開展秸稈綜合利用確實(shí)存在困難，法律沒有完全禁止秸稈露天焚燒，而是規(guī)定由省級人民政府自行劃定禁止露天焚燒秸稈的區(qū)域(以下簡稱“禁燒區(qū)”)。

《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《土壤污染防治法》均有條款要求開展秸稈綜合利用?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》對禁止秸稈焚燒的區(qū)域進(jìn)行了規(guī)定。

1.2 行政法規(guī)和部門規(guī)章

在行政法規(guī)和部門規(guī)章層面，有《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》和《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》2部法規(guī)對秸稈禁燒相關(guān)事項(xiàng)做了規(guī)定，具體見表2。

《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》基于航空安全的考慮，要求在民用機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域禁止焚燒秸稈。

《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》是迄今為止我國唯一發(fā)布過的一部秸稈禁燒和綜合利用的專門法規(guī)，在執(zhí)法管理工作中曾發(fā)揮過重要作用，因?yàn)榕c最新修訂的《大氣污染防治法》存在明顯沖突已被廢止。

1.3 地方性法規(guī)

“大氣污染防治條例”是對秸稈焚燒管理和綜合利用做出規(guī)制的最主要的地方性法規(guī)。目前我國31個(gè)省(市、自治區(qū)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未含港、澳、臺(tái)地區(qū)，下同。)，除四川省外，均制定有名為“大氣污染防治條例”的法規(guī)，四川省僅出臺(tái)了《〈中華人民共和國大氣污染防治法〉實(shí)施辦法》。各省(市、自治區(qū))對禁燒區(qū)做了規(guī)定，河北、山西、江蘇、山東、河南、湖北、內(nèi)蒙古、北京、天津、浙江、福建、上海、海南等13個(gè)省(市、自治區(qū))將全部行政區(qū)范圍劃定為禁燒區(qū)；吉林、遼寧、黑龍江、安徽、江西、湖南、四川、云南、山西、甘肅、青海、廣西、寧夏、新疆、重慶、貴州等16個(gè)省(市、自治區(qū))份則規(guī)定根據(jù)實(shí)際情況將行政區(qū)部分范圍劃定禁燒區(qū)域；廣東和西藏兩省(自治區(qū))沒有做出禁止秸稈焚燒的規(guī)定，但廣東省在今年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好全面禁止秸稈露天焚燒的通知》(粵環(huán)函[2020]309號)中做出了全面禁止露天秸稈焚燒的要求，只是尚未上升的法律法規(guī)的層級。

表1 我國秸稈焚燒管理和綜合利用相關(guān)法律的主要條款Table 1 Main law provisions on crop straw burning control and comprehensive utilization

除“大氣污染防治條例”外，目前有7個(gè)省(市、自治區(qū))和1個(gè)地級市相繼出臺(tái)了專門性地方法規(guī)，對秸稈焚燒管理和綜合利用的原則、責(zé)任主體、綜合利用方式、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的義務(wù)、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了更全面、細(xì)致的規(guī)定，具體名稱和頒布時(shí)間見表3，這些專門性地方法規(guī)以下簡稱“決定”。

表2 我國秸稈焚燒管理和綜合利用相關(guān)部門規(guī)章及行政法規(guī)Table 2 Administrative and sectoral regulations on crop straw burning control and comprehensive utilization

表3 秸稈焚燒管理和綜合利用的專門性地方法規(guī)Table 3 Special local regulations on crop straw burning control and comprehensive utilization

除上述兩類地方性法規(guī)外，山東省于2008年出臺(tái)了《山東省農(nóng)村可再生能源條例》，當(dāng)中對秸稈綜合利用的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。

對地方性法規(guī)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，有的省份在秸稈焚燒管理和綜合利用法規(guī)的制定上做出了積極探索，表現(xiàn)在4個(gè)方面。一是提出了聯(lián)合執(zhí)法的理念，如浙江省和上海市提出在禁止秸稈露天焚燒領(lǐng)域開展區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法。二是秸稈綜合利用方式考慮了地域特色和差異，如天津市強(qiáng)調(diào)以粉碎還田為主，河北省則以離田加工利用為主要方向。三是對秸稈綜合利用方式做了更細(xì)致的說明，如河北省單就原料化利用就細(xì)化為農(nóng)業(yè)育苗缽、綠化草毯、土壤改良有機(jī)炭肥、人造板材、包裝材料、工業(yè)用纖維、人造革填充劑和編制工藝品等多種形式。四是詳細(xì)界定了各部門職責(zé)，如江西省對環(huán)保、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、能源、工信等13個(gè)相關(guān)部門的職責(zé)范圍作了約定。各地做出的探索為國家層面法律建設(shè)也提供了有益的借鑒。

2 我國秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)體系存在的問題

目前，針對秸稈焚燒管理和綜合利用，由國家法律、部門規(guī)章和地方性法規(guī)構(gòu)成的法律法規(guī)體系已見雛形，但仍存在一定問題。

2.1 缺少秸稈焚燒管理和綜合利用的高位階專門法

我國沒有將秸稈焚燒管理和綜合利用作為單獨(dú)的對象在立法上進(jìn)行整體考量，自《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》廢止后，未再制定專門法規(guī)，涉及秸稈焚燒管理和綜合利用的條文分布在多部法律中，導(dǎo)致秸稈焚燒管理和綜合利用主要依托環(huán)境污染治理和航空管理而開展，使得執(zhí)法管理工作缺乏系統(tǒng)性和連貫性。

高位階專門法的缺失也造成了地方性法規(guī)一定程度上的混亂，主要表現(xiàn)在2個(gè)方面。

一是秸稈的定義不一致。上位法中未對農(nóng)作物秸稈進(jìn)行界定，僅有吉林省、江西省、嘉興市以及廣西省在地方性法規(guī)中對秸稈的定義進(jìn)行了規(guī)制，但4者各不相同：吉林省和江西省定義秸稈為各類農(nóng)作物在收獲籽實(shí)后的剩余部分，吉林省特別指出玉米穗軸、稻殼、花生殼視同秸稈，江西省則將田邊或水邊荒草納入秸稈范疇，廣西省明確農(nóng)作物成熟脫籽后剩余的莖、葉、穗部分為秸稈，而嘉興市規(guī)定僅農(nóng)作物的莖葉視為秸稈。對秸稈的界定是開展秸稈焚燒管理和綜合利用各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，秸稈的定義不統(tǒng)一使得上級部門難以用同一標(biāo)準(zhǔn)對下級部門的工作情況進(jìn)行考核，對違法行為的界定也會(huì)產(chǎn)生混亂。

二是實(shí)施行政處罰的單位不一致。在各省的大氣污染防治條例中，黑龍江、上海、江蘇、安徽等4個(gè)省份規(guī)定為生態(tài)環(huán)境主管部門；河南和海南兩省規(guī)定為農(nóng)業(yè)主管部門；北京和天津市則為城市管理綜合執(zhí)法部門，但天津市在其出臺(tái)的決定中又規(guī)定其為環(huán)境保護(hù)主管部門，存在沖突；其他省份未做出統(tǒng)一規(guī)定，由縣級以上人民政府各自確定。在跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，若不同地區(qū)的執(zhí)法單位不一致，需要進(jìn)行多部門間的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法渠道不通暢。

2.2 地方性法規(guī)未體現(xiàn)地域特點(diǎn)

我國各省均有秸稈資源分布，但不同地區(qū)秸稈的種類、數(shù)量、分布密度、產(chǎn)生季節(jié)差別較大[10]，具有明顯的地域性特征，加之自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，不同省份，甚至同一省份不同市、縣在秸稈焚燒管理和綜合利用過程中面臨的實(shí)際問題都不盡相同[11]，如南方地區(qū)地形復(fù)雜，耕地較為破碎，秸稈收集難度大，而東北地區(qū)則由于溫度低易導(dǎo)致還田的秸稈腐熟不足，造成后茬作物的根系懸空、燒根并加重病蟲害的發(fā)生[12-13]。因此，僅靠國家層面統(tǒng)一的法律無法應(yīng)對不同地區(qū)的具體情況。已出臺(tái)的地方法規(guī)，雖個(gè)別細(xì)節(jié)上有所差別，但整體內(nèi)容大同小異，未能很好地把握和體現(xiàn)各地在秸稈焚燒管理和綜合利用中的差異性，尚不足以應(yīng)對不同地區(qū)面臨的復(fù)雜情況。

2.3 法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)

從國家到地方層面，都存在部分法律法規(guī)條文過于籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)的問題，主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。

第一，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)基本只是做出了各地依據(jù)實(shí)際情況劃定禁燒區(qū)的原則性要求，但沒有給出劃定方法或者指導(dǎo)，這容易導(dǎo)致很多地方不考慮實(shí)際，對秸稈焚燒“一禁了之”。

第二，秸稈綜合利用內(nèi)涵極為豐富，包括肥料化、飼料化、能源化、原料化、基料化5種利用方式，每種利用方式又包含多種具體的技術(shù)模式。單以肥料化利用為例，就有直接還田、堆肥還田、過腹還田等類型，直接還田又包括翻壓還田、覆蓋還田、高留茬還田等技術(shù)模式[14]。在現(xiàn)行法律法規(guī)中，對秸稈資源化利用方式只是點(diǎn)名式的羅列，具體技術(shù)的適用地區(qū)、適用秸稈種類、技術(shù)規(guī)范、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容沒有提及，這可能導(dǎo)致部分秸稈綜合利用項(xiàng)目未達(dá)到應(yīng)有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如多地發(fā)生過因秸稈還田操作不規(guī)范造成來年病蟲害加重的現(xiàn)象，這些不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目可能領(lǐng)取了財(cái)政補(bǔ)貼，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

第三，在各省出臺(tái)的決定中明確規(guī)定了多部門共同參與秸稈焚燒管理和綜合利用工作，但除江西省外，其余省份并未對各部門職責(zé)做出明確約定，在實(shí)踐中易造成部門職責(zé)交叉與重疊，產(chǎn)生權(quán)利沖突或者權(quán)利真空，使執(zhí)行效果大打折扣[15]。

第四，對法律責(zé)任的界定不夠清晰。在國家法律和地方性法規(guī)中，對違法露天焚燒秸稈的處罰一般都是規(guī)定為“處五百元以上二千元以下的罰款”，“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，卻未對罰款金額的確定標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成犯罪的判定標(biāo)準(zhǔn)作出說明。

2.4 未規(guī)制非禁燒區(qū)的秸稈焚燒行為

在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，只規(guī)定在禁燒區(qū)內(nèi)全天禁燒，但在非禁燒區(qū)，秸稈該如何焚燒？是否所有的秸稈、任何時(shí)間段都可以焚燒？沒有相應(yīng)的條款對上述問題做出規(guī)定?？梢越梃b的是，2017年黑龍江印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)秸稈焚燒聯(lián)動(dòng)管制工作的意見》、吉林印發(fā)的《吉林省2018年秋冬季秸稈禁燒工作方案》、廣西印發(fā)的《廣西秸稈焚燒管理區(qū)劃定和綜合利用指導(dǎo)方案》中提出分區(qū)管控的方法，禁燒區(qū)內(nèi)全范圍、全時(shí)段禁燒，非禁燒區(qū)則根據(jù)氣象條件、空氣質(zhì)量以及天氣預(yù)報(bào)等情況，分區(qū)域有組織、有計(jì)劃地進(jìn)行秸稈燒除。但是上述政策還未上升到法律法規(guī)的層面，欠缺持續(xù)性和穩(wěn)定性，且約束力不足。

2.5 獎(jiǎng)懲措施力度不足

法律法規(guī)中雖然規(guī)定了對開展秸稈綜合利用的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，但對補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、方式未做詳細(xì)規(guī)定?，F(xiàn)階段，秸稈綜合利用的補(bǔ)貼主要來自中央財(cái)政農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)項(xiàng)目，補(bǔ)貼對象主要為開展秸稈收儲(chǔ)運(yùn)和綜合利用的各類新型經(jīng)營主體、秸稈利用生產(chǎn)加工企業(yè)和第三方服務(wù)組織，較為弱勢的農(nóng)民群體受補(bǔ)償?shù)碾y度大，試點(diǎn)縣須滿足秸稈資源量大、工作基礎(chǔ)好、禁燒任務(wù)重和綜合利用潛力大等條件，補(bǔ)助覆蓋面有限。我國也曾出臺(tái)《土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見》、《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知》、《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等文件，涉及秸稈綜合利用的補(bǔ)貼政策[4]，但均未上升到法律法規(guī)層面，不具有可持續(xù)性，一定程度上影響了地方開展秸稈綜合利用的積極性。

對違法露天焚燒秸稈的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或他人，法律法規(guī)規(guī)定處五百元以上二千元以下罰款，這一罰款金額對小農(nóng)戶和個(gè)人而言數(shù)額夠大，但對企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，罰款金額過低，不足以起到警示作用。

2.6 監(jiān)測執(zhí)法能力有待加強(qiáng)

我國法律法規(guī)規(guī)定，對違法秸稈露天焚燒行為實(shí)施處罰的執(zhí)法主體為生態(tài)環(huán)境主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門或者城市綜合執(zhí)法部門等職能部門，這些部門執(zhí)法人員數(shù)量有限，難以應(yīng)對秸稈露天焚燒發(fā)生地點(diǎn)偏遠(yuǎn)、點(diǎn)多面廣、焚燒速度快的實(shí)際情況。河北、江西、湖北、吉林4省和嘉興市在出臺(tái)的決定中提出發(fā)揮村民自治組織、農(nóng)村社區(qū)、村民委員會(huì)等基層組織的監(jiān)管和巡查作用，但是基層組織沒有行政執(zhí)法權(quán)，在發(fā)現(xiàn)秸稈違法焚燒現(xiàn)象時(shí)，也僅能進(jìn)行勸阻或批評教育，威懾作用不足，未必能真正起到制止違法焚燒秸稈行為的作用。

3 完善秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)體系的建議

根據(jù)我國秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)的現(xiàn)狀，針對存在的問題，對完善法律法規(guī)體系提出以下建議。

3.1 健全法律法規(guī)體系

第一，出臺(tái)專門法。秸稈焚燒管理和綜合利用是一項(xiàng)綜合性的復(fù)雜工作，包括收集、貯存、運(yùn)輸、綜合利用、監(jiān)測、執(zhí)法等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境、交通、財(cái)政等多個(gè)部門，由于秸稈焚燒大氣污染的擴(kuò)散性，還需開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，因此有必要將秸稈焚燒管理和綜合利用作為一個(gè)系統(tǒng)的立法對象予以考慮，制定國家層面的“秸稈焚燒和綜合利用管理法”，并賦予其與《大氣污染防治法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律相同的位階。在該法中明確秸稈焚燒管理和綜合利用的目標(biāo)和主要任務(wù)，界定秸稈定義、行政執(zhí)法主體等基本概念，既統(tǒng)領(lǐng)秸稈焚燒管理和綜合利用執(zhí)法管理工作，也為地方法規(guī)的制定提供指導(dǎo)。

第二，修訂秸稈綜合利用的相關(guān)法律。秸稈飼料化、肥料化、能源化利用方式涉及畜禽飼料加工、耕地質(zhì)量保護(hù)、可再生能源利用等方面，建議在《畜牧法》、《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《可再生能源法》等相關(guān)法律的條款中列入相應(yīng)的利用方式，多個(gè)角度進(jìn)行立法，形成合力推進(jìn)秸稈綜合利用。

第三，推進(jìn)地方法規(guī)制定。在完善和健全國家層面法律的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)和督促各個(gè)省份結(jié)合本省的種植制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、環(huán)境資源情況等，制定秸稈焚燒管理和綜合利用的省級地方性專門法規(guī)，已經(jīng)制定的省份則應(yīng)進(jìn)行完善和修訂，增強(qiáng)針對性。對有必要的省份，可由省級人大指導(dǎo)下轄的地級市編制秸稈焚燒管理和綜合利用的法規(guī)或規(guī)章。

3.2 提高可操作性

第一，制定配套的實(shí)施細(xì)則或技術(shù)規(guī)范。秸稈焚燒管理和綜合利用涉及的內(nèi)容豐富，建議以“秸稈焚燒和綜合利用管理法”為上位法，配套秸稈禁燒區(qū)劃定辦法，借鑒美國煙霧管理計(jì)劃[16]，嚴(yán)格秸稈露天焚燒管理流程，對允許秸稈露天焚燒的條件和要求做出詳細(xì)規(guī)制。此外，制定秸稈綜合利用技術(shù)和產(chǎn)品名錄，制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)章，保證秸稈焚燒管理和綜合利用工作達(dá)到應(yīng)有的效果。

第二，明確各部門職責(zé)。通過法律的形式，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對各部門的職責(zé)和權(quán)力范圍進(jìn)行界定，使相關(guān)職能部門各司其職，推動(dòng)秸稈焚燒管理和綜合利用工作有序開展。

第三，細(xì)化法律責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。建議按照過火面積、經(jīng)濟(jì)損失、人員傷亡等標(biāo)準(zhǔn)，對秸稈露天焚燒造成的損害進(jìn)行分級，依據(jù)不同等級制定處罰標(biāo)準(zhǔn)。

第四，完善財(cái)政補(bǔ)貼措施。建議借鑒美國《農(nóng)場法案》明確規(guī)定對生物質(zhì)能新能源進(jìn)行補(bǔ)貼的做法[16]，將中央財(cái)政農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)項(xiàng)目以法律法規(guī)的形式固定下來，并逐步擴(kuò)大覆蓋面，可在上位法中要求地方政府將支持秸稈綜合利用的補(bǔ)貼列入地方財(cái)政預(yù)算。根據(jù)秸稈綜合利用的具體技術(shù)模式，分別制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，避免財(cái)政補(bǔ)貼設(shè)定的恣意性，充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)有的作用。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)測和執(zhí)法

第一，遙感與傳統(tǒng)監(jiān)測手段相結(jié)合，強(qiáng)化秸稈露天焚燒實(shí)時(shí)監(jiān)測。發(fā)揮衛(wèi)星遙感技術(shù)在大面積快速監(jiān)測秸稈焚燒情況方面的優(yōu)勢，進(jìn)一步提高秸稈露天焚燒火點(diǎn)識別精準(zhǔn)性和定位精度，提高執(zhí)法效率。傳統(tǒng)監(jiān)測手段仍作為重要補(bǔ)充，對不宜進(jìn)行遙感監(jiān)測的區(qū)域和時(shí)段，強(qiáng)化人員巡查。

第二，改進(jìn)基層執(zhí)法。針對秸稈露天焚燒季節(jié)性的特點(diǎn)，在高發(fā)季，可以從相關(guān)部門抽調(diào)執(zhí)法人員組建專門執(zhí)法隊(duì)伍，下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，開展秸稈露天焚燒現(xiàn)場監(jiān)督和執(zhí)法。此外，通過法律形式賦予農(nóng)村基層組織一定的執(zhí)法權(quán)限，在巡查時(shí)遇到露天焚燒秸稈違法行為勸阻不聽的，可以現(xiàn)場拍照或錄像，并提交給主管部門作為處罰證據(jù)。

3.4 完善配套體系

第一，大力發(fā)展社會(huì)化服務(wù)組織。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍是以小農(nóng)戶為主，秸稈綜合利用涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，對技術(shù)操作要求較高，所需付出的人力、物力和財(cái)力，普通農(nóng)戶難以承擔(dān)。因此，必須依靠專業(yè)的社會(huì)化服務(wù)組織，幫助農(nóng)戶開展秸稈的收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用，也保證秸稈綜合利用能夠規(guī)范開展。

第二，加強(qiáng)宣傳。農(nóng)民是我國主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，要充分利用電視、手機(jī)、村內(nèi)廣播和宣傳欄等多種媒介，不僅要向農(nóng)民告知違法露天焚燒秸稈的后果，更要向農(nóng)民宣傳秸稈綜合利用的相關(guān)知識與支持政策，提高農(nóng)民的環(huán)保意識，使其主動(dòng)參與秸稈焚燒管理和綜合利用的相關(guān)工作。