公安現(xiàn)場執(zhí)法:緣起、歷程和路徑

張 雷

(南京森林警察學院,江蘇 南京 210023)

公安現(xiàn)場執(zhí)法是公安執(zhí)法的一種表現(xiàn)形式。改革開放以來，隨著政治經(jīng)濟改革的不斷推進，社會結(jié)構(gòu)和管理體制也進入了加速變革的軌道，這種變革是革命性的、全方位的，給社會形勢、社會環(huán)境也帶來了巨大變化。公安機關(guān)作為維護社會治安秩序的主要力量，面對從靜態(tài)社會向動態(tài)社會的轉(zhuǎn)變，也積極地改變執(zhí)法理念，主動應對社會變革的挑戰(zhàn)。在與復雜的執(zhí)法形勢博弈的過程中，公安執(zhí)法在不同的時間階段也出現(xiàn)了不同的問題。為維護公安機關(guān)的公信力，規(guī)范警察執(zhí)法，國家先后針對公安執(zhí)法理念、公安執(zhí)法主體、公安執(zhí)法制度、公安執(zhí)法流程、公安執(zhí)法標準、公安執(zhí)法權(quán)威制定了一系列的法律法規(guī)、規(guī)章制度以及內(nèi)部規(guī)范性文件?；仡櫣矆?zhí)法規(guī)范化的歷史進程，觀照當下的公安實踐，發(fā)現(xiàn)：公安執(zhí)法的一些問題解決了，一些新問題出現(xiàn)了，一些問題還在不斷地解決中。

一、公安現(xiàn)場執(zhí)法的緣起

(一)公安現(xiàn)場執(zhí)法的內(nèi)涵界定

公安機關(guān)是人民民主專政的重要工具,是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量(1)《中共中央關(guān)于進一步加強和改進公安工作的決定》(〔2003〕13號)。與之呼應，公安機關(guān)的執(zhí)法工作亦包括治安行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法兩部分。但是，隨著社會結(jié)構(gòu)由定居化、封閉型社會向遷居化、開放型社會轉(zhuǎn)變[1]，公安執(zhí)法也從被動處置轉(zhuǎn)向主動防控 ，“公安現(xiàn)場執(zhí)法”應時而生。我國法律規(guī)范最早提及“公安現(xiàn)場”一詞的是公安部2010年1月27日出臺的《公安機關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》(公通字〔2010〕9號)，該規(guī)程適用于公安民警現(xiàn)場制止違法犯罪活動，其中處置重大恐怖事件和群體性事件等重大緊急警情不在此規(guī)定范圍中。對“公安現(xiàn)場執(zhí)法”完整提及的是公安部印發(fā)的《公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》(公通字〔2016〕14號)，該規(guī)定對于公安現(xiàn)場執(zhí)法的范圍進行了列舉(2)公安現(xiàn)場執(zhí)法的范圍包括：1.接受群眾報警或者110指令后處警;2.當場盤問、檢查;3.對日常工作中發(fā)現(xiàn)的違反治安管理、出入境管理、消防管理、道路交通安全管理的違法犯罪行為和道路交通事故等進行現(xiàn)場處置、當場處罰;4.辦理行政、刑事案件，進行現(xiàn)場勘驗、檢查、搜查、扣押、辨認、扣留;5.消防管理、道路交通安全管理等領(lǐng)域的排除妨害、恢復原狀和強制停止施工、停止使用、停產(chǎn)停業(yè)等行政強制執(zhí)行;6.處置重大突發(fā)事件、群體性事件。李春勇在《權(quán)力規(guī)制法治視域中的公安現(xiàn)場執(zhí)法困境》[《中國人民公安大學學報(社會科學版)》,2017年第6期]一文中采用此標準。，并沒有對其概念進行表述。2016年7月26日、2017年1月9日，公安部先后發(fā)布了兩期全國公安機關(guān)規(guī)范執(zhí)法演示視頻，該視頻主要是針對公安一線民警的執(zhí)法工作流程進行培訓，視頻中多次將公安一線民警的執(zhí)法與公安現(xiàn)場執(zhí)法替換使用。2018年6月11日，公安部印發(fā)《公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法指引》(公法〔2018〕665號)，再次對公安現(xiàn)場執(zhí)法的范圍進行了列舉(3)公安現(xiàn)場執(zhí)法的范圍包括：1.對有違法犯罪嫌疑的人當場盤問、檢查；2.辦理行政、刑事案件過程中當場制止違法犯罪行為以及控制人員、物品、場所；3.依法對突發(fā)事件進行先期處置。劉雙振,閔慶兵在《公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法制度研究》(《遼寧警察學院學報》)2020年第1期一文中采用此標準。，并明確公安現(xiàn)場執(zhí)法即公安機關(guān)及其民警現(xiàn)場處置警情。另外，公安一線實踐中經(jīng)常會用到公安現(xiàn)場執(zhí)法、公安現(xiàn)場處置、公安現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)等詞匯。

“公安現(xiàn)場執(zhí)法”的概念應當從其產(chǎn)生的時代背景思考，公安現(xiàn)場執(zhí)法是在改革開放以后特別是在以110報警服務臺為中心的巡控警務模式形成之后產(chǎn)生的。與“現(xiàn)場”相對應的是“非現(xiàn)場”，非現(xiàn)場主要指公安辦公、辦案場所，那么現(xiàn)場應該主要是指社會面。公安現(xiàn)場執(zhí)法是一個空域概念，不能夠與公安行政執(zhí)法和公安刑事執(zhí)法相并列，但是從警情性質(zhì)上來區(qū)分，公安現(xiàn)場執(zhí)法是公安民警到達現(xiàn)場尚未確定行政或刑事案事件時的先期控制、處置的行為。因此，公安現(xiàn)場執(zhí)法應當是指公安機關(guān)及其人民警察對社會面警情未定的案事件依法進行的先期控制、處置行為。

(二)公安現(xiàn)場執(zhí)法的性質(zhì)

關(guān)于公安現(xiàn)場執(zhí)法的性質(zhì)、屬性，從目前僅有的幾篇文章來看(4)目前，在中國知網(wǎng)上以“公安現(xiàn)場執(zhí)法”為關(guān)鍵詞發(fā)表的文章有4篇：李春勇：《權(quán)力規(guī)制法治視域中的公安現(xiàn)場執(zhí)法困境》,載《中國人民公安大學學報(社會科學版)》,2017年第6期。劉雙振,閔慶兵：《公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法制度研究》，載《遼寧警察學院學報》,2020年第1期。郟紅雯：《關(guān)于民警現(xiàn)場執(zhí)法行為標準化的思考》,載《江蘇警官學院報》,2018年第11期。張祖建,陳玉強：《現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范化建設要堅持和處理好三個結(jié)合——基于公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范化建設的思考》,載《公安教育》,2018年第1期。對公安現(xiàn)場執(zhí)法的基本屬性只有李春勇進行了討論，他認為公安現(xiàn)場執(zhí)法的基本屬性是行政性和刑事司法性兼而有之。，并未達成統(tǒng)一。但是從警情的性質(zhì)進行分析，公安現(xiàn)場執(zhí)法是辦理刑事案件或者行政案件的首要環(huán)節(jié)。由此可知公安現(xiàn)場執(zhí)法是行政性與刑事性兼而有之。從公安現(xiàn)場執(zhí)法實踐來看，公安現(xiàn)場經(jīng)常使用的控制、處置手段主要是對執(zhí)法對象的人身、財產(chǎn)、行為的暫時性控制，對執(zhí)法對象的輕微違法行為進行治安處罰或者治安調(diào)解(5)人民警察現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)的那些事——支持公安民警依法開展執(zhí)法活動是每個公民的應盡義務.微信公眾號,江蘇警方,2018年第1期。文中現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)主要包括：1.對一般違法犯罪活動的現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)：盤問檢查、傳喚、強制傳喚、檢查、搜查、先行拘留；2.對涉車涉毒違法犯罪活動及涉精神病人的現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)：檢驗檢測、采取保護性措施；3.對突發(fā)事件處置的現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)：使用警戒帶、交通管制、現(xiàn)場管制、強行帶離現(xiàn)場、強行驅(qū)散、立即予以拘留、使用警械；4.對突發(fā)事件處置的現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)：強行驅(qū)散、強行帶離現(xiàn)場、立即予以拘留、強行遣回原地。。以上處置手段都表現(xiàn)出公權(quán)力性、單方意思表示性，具有對外直接的法律效果[2]218，因此，公安現(xiàn)場執(zhí)法更多地表現(xiàn)為一種行政行為。

(三)公安現(xiàn)場執(zhí)法的背景

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)松弛，靜態(tài)社會向動態(tài)社會轉(zhuǎn)換

改革開放以來，中國逐步從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會，從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制。作為城鄉(xiāng)二元社會制度中最為代表性的戶籍制度也在不斷地與時代接軌，發(fā)生著革命性的變化。戶籍制度的與時俱進使束縛在土地上的勞動人口空前解放，隨著城市經(jīng)濟的飛速發(fā)展，紛紛流動到城市。城鄉(xiāng)人口不斷流動，使原本城鄉(xiāng)界限分明的熟人、靜態(tài)社會逐漸轉(zhuǎn)換為陌生的、動態(tài)社會[3]。以下為國家統(tǒng)計局的流動人口統(tǒng)計情況(見圖1)。

2.轉(zhuǎn)變公安執(zhí)法思維，從被動應對到主動防控

改革開放之前，受技術(shù)手段的限制，民眾報案方式主要是當事人向所在轄區(qū)的公安機關(guān)口頭報案[5]。隨著改革開放的不斷推進，現(xiàn)代化水平的不斷提高，1987年6月，公安部推廣廣州110報警服務臺的做法，并下發(fā)《關(guān)于大中城市公安局普遍建立110報警服務臺的通知》文件。隨之110報警服務臺在全國各地被全面推廣。2003年4月30日，公安部印發(fā)《110接處警工作規(guī)則》，規(guī)范公安民警接處警工作，各地結(jié)合自身實際制定了具體規(guī)范。2004年3月，公安部要求進行“110”“119”“120”三臺合一建設。通過“三臺合一”建設，110報警服務臺從值班型向智慧型轉(zhuǎn)變。隨著科學技術(shù)日新月異的變化，“三臺合一”向智慧警務轉(zhuǎn)變，并實現(xiàn)了集中接警、分類處警、統(tǒng)一指揮、信息共享、快速反應的功能，經(jīng)過與時俱進，逐步形成了以110指揮中心為龍頭，巡特警、交警、派出所民警為社會面主要控制力量的主動防控警務模式。以下以合肥市110接處警數(shù)量來展現(xiàn)執(zhí)法環(huán)境的日新月異(見圖2)。

圖1 21世紀以來外出務工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口(6)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的稱謂，經(jīng)歷了“農(nóng)民工”“外來務工人口”“流動人口”等稱謂，2017年黨的十九大報告中提出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，故，使用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一詞。數(shù)量(萬人)[4]

圖2 1993—2016年合肥市公安局接處警數(shù)量一覽表[6]

3.成立街面執(zhí)法主要力量，完善動態(tài)化巡控格局

改革開放開始階段，因為一些歷史遺留問題，出現(xiàn)了新中國成立以來的第三次刑事犯罪高峰，公安機關(guān)的主要應對之法是進行為期三年的“嚴打”戰(zhàn)役，壓制了犯罪數(shù)量，但也引發(fā)了一些新的社會問題[7]。國家在20世紀90年代提出綜治方針，并形成系列文件，要求“打防結(jié)合，以防為主”。隨著社會面的主要防控力量——巡警的出現(xiàn)，1991第十八次全國公安會議提出建立和基本完善城市人民警察巡邏體制，切實提高動態(tài)環(huán)境下對城市治安控制的能力。1993年，公安部在天津召開全國城市人民警察巡邏工作會議，要求把地級以上城市的民警巡邏體制建立起來[8]。1994年，為保障城市人民警察在巡邏執(zhí)勤中依法履行職責，公安部印發(fā)《城市人民警察巡邏規(guī)定》(公安部令第17號)。隨之，全國巡邏體制開始落地生根。例如合肥市1996年成立合肥市公安局防暴巡邏警察支隊，主要負責社會面治安巡邏，應對暴力突發(fā)事件；2006年，為適應新型巡控模式，合肥市公安局防暴巡邏支隊更名為合肥特警巡邏支隊。2011年合肥市制定出臺《關(guān)于進一步加強我市街面巡控工作意見》，2016年合肥市公安局出臺《關(guān)于進一步加強巡邏防控體系建設的實施意見》，進一步強化街面控制能力，完善動態(tài)化巡控格局。通過社會面控制，分擔了派出所以及刑警的工作壓力(見表1)。

表1 2009—2016年合肥市公安局巡控工作戰(zhàn)果統(tǒng)計表[6]57 單位：人

4.公安違法違紀行為出現(xiàn)，越權(quán)與維權(quán)矛盾交織

公安執(zhí)法從被動處置走向主動防控，在實踐過程中也出現(xiàn)了一些特權(quán)思想、徇私枉法、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公、執(zhí)法犯法、刑訊逼供以及在槍、酒、車使用上的問題[9](見表2)，國家也出臺了一系列的制度與政策措施，在有針對性地解決公安違法違紀行為的同時，民警本身在執(zhí)法過程中的合法權(quán)益也出現(xiàn)了遭受侵害的情形，公安執(zhí)法規(guī)范化建設正是在這樣的社會背景下展開的。

表2 合肥市公安局民警違法違紀案件查處/ 維權(quán)情況統(tǒng)計表[6]57，496，512

二、公安現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范化建設的歷程

隨著社會結(jié)構(gòu)由靜態(tài)社會向動態(tài)社會轉(zhuǎn)變，公安機關(guān)執(zhí)法的壓力也在不斷增加，街面執(zhí)法的特殊環(huán)境更是給公安執(zhí)法帶來了很多不確定的挑戰(zhàn)。為了規(guī)范公安執(zhí)法，提高公安公信力，國家分階段有重點地開展了公安執(zhí)法規(guī)范化建設。

(一)初步建設階段(1999—2008)

1999年九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！?000年2月23日公安部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實〈國務院關(guān)于全面推進依法行政的決定〉的通知》，2000年6月3日公安部發(fā)出《關(guān)于加強公安法制建設的決定》，要求在公安執(zhí)法理念、公安執(zhí)法制度以及公安執(zhí)法監(jiān)督上完善與提升。此階段的工作重點在于公安隊伍的正規(guī)化、法制化建設以及公安制度建設。具體規(guī)范化建設措施見表3。

表3 1999—2008年公安執(zhí)法規(guī)范化建設法規(guī)政策

(二)大力推進階段(2009—2016)

2008 年9 月23 日，公安部在江蘇南京召開全國公安廳局長座談會，部署在全國公安機關(guān)開展公安信息化建設、推進執(zhí)法規(guī)范建設、構(gòu)建和諧警民關(guān)系的“三項建設”。隨即，公安部于2008 年11 月12 日印發(fā)《關(guān)于大力加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設的指導意見》。至此，公安執(zhí)法規(guī)范化建設開始進入大力推進階段，公安部先后制定了一系列綱領(lǐng)性文件[10]。在有效解決上一階段公安隊伍正規(guī)化、公安制度體系整體化問題之后，這一階段公安執(zhí)法規(guī)范化建設的重點集中在公安執(zhí)法能力以及公安執(zhí)法流程上，為此，公安機關(guān)制定了一系列法規(guī)政策(見表4)。

(三)全面深化階段(2016至今)

2016 年 5 月 20 日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第24 次會議審議通過了 《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》，習近平總書記在會上發(fā)表重要講話，對公安機關(guān)深入貫徹全面依法治國重大戰(zhàn)略部署、充分發(fā)揮在推進依法治國中的生力軍作用提出了新的更高要求[12]。公安執(zhí)法規(guī)范化經(jīng)過前兩個階段的建設，執(zhí)法制度體系已構(gòu)建完成，公安執(zhí)法理念、執(zhí)法能力得到顯著提升。伴隨著自媒體的全面普及，公安現(xiàn)場執(zhí)法開始進入公眾視野，也因此產(chǎn)生了一些現(xiàn)場執(zhí)法的爭議問題，其中基層公安民警的執(zhí)法權(quán)益維護越來越成為本次建設的焦點。以下是安徽省2013—2018年侵害民警執(zhí)法權(quán)益案件統(tǒng)計(見圖3)。

表4 2009—2016年公安執(zhí)法規(guī)范化建設法規(guī)政策

圖3 安徽省2013—2018年侵害民警執(zhí)法權(quán)益案件統(tǒng)計(7)參見《安徽：嚴查侵權(quán)案維護民警執(zhí)法權(quán)益》，http://news.cpd.com.cn/n12021581/n12021593/201902/t20190211_831376.html;《安徽去年127位民警執(zhí)法被打 不敢用警械助不法氣焰》，http://www.chinanews.com/fz/2015/04-07/7187758.shtml;《安徽公安立體化督察確保工作落地生根》，http://gat.ah.gov.cn/jhjs/201706/21144734v2q1.html，最后訪問日期：2020年4月1日。

為有效解決新階段出現(xiàn)的突出問題，公安機關(guān)在全面深化執(zhí)法規(guī)范化建設階段針對維護民警權(quán)威、規(guī)范公安現(xiàn)場執(zhí)法出臺了一系列文件，并組織了系列培訓(見表5)。

表5 2016年至今公安現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范化建設法規(guī)政策

四、深化公安現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范化的路徑

經(jīng)過近20年的公安執(zhí)法規(guī)范化建設，依法行政的執(zhí)法理念深深地鑲嵌到每一個公安執(zhí)法主體的內(nèi)心，公安執(zhí)法能力得到顯著提升，并且還在不斷地培訓、考核、比武；公安執(zhí)法體系構(gòu)建完成，公安執(zhí)法流程從執(zhí)法前的110接處警、執(zhí)法中全程錄音錄像、到執(zhí)法后的內(nèi)外執(zhí)法監(jiān)督，執(zhí)法中全流程得到規(guī)范化建設。隨著政策法律推動以及全體公安民警的努力，公安民警執(zhí)法權(quán)威得到了提升，涌現(xiàn)出“李云龍式執(zhí)法”(8)參見《中青報：“李云龍式”執(zhí)法走紅 硬氣的背后是規(guī)范》，http://opinion.people.com.cn/n1/2018/1114/c1003-30399066.html，最后訪問日期：2020年4月1日?！敖炭茣綀?zhí)法”等讓公眾拍手稱贊的執(zhí)法行為。但是也出現(xiàn)了一些執(zhí)法主體與民眾評價不一致甚至觀點撕裂的案件，如“太原 12·13 案件”中民警王文軍徒手制止違法行為的現(xiàn)場執(zhí)法措施，“5.2慶安火車站槍擊事件”中民警李樂斌使用武器制止的現(xiàn)場執(zhí)法措施，以及某市公安局派出所民警依法出警處置家庭糾紛，“教科書式執(zhí)法”受詬病的問題(9)此案為作者自身參與處理的案件，案情如下：某市派出所民警接110指揮中心派警，在現(xiàn)場有一男兩女，經(jīng)詢問系男性與婦女B偷情被原配婦女A發(fā)現(xiàn)，婦女A撕扯婦女B，婦女B報警。該民警發(fā)現(xiàn)婦女B被撕扯的衣衫不整，隨即對婦女A講道：“你涉嫌侮辱他人，現(xiàn)依法傳喚你到派出所”，婦女A聽言大怒，開始撕扯民警，民警手部被抓傷，民警要求分局法制部門定性婦女A為妨礙公務。。在執(zhí)法主體、執(zhí)法制度、執(zhí)法環(huán)境表現(xiàn)出的問題得到顯著改善之后，公安現(xiàn)場執(zhí)法民警如何在一起案件中達到執(zhí)法目的與執(zhí)法形式的統(tǒng)一，從而實現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會效果是公安現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范化建設應當重點思考的問題。

(一)源頭治理，為現(xiàn)場執(zhí)法主體減負

110報警服務自1986年在廣州建立至今已經(jīng)33年，在這33年的發(fā)展中，110報警服務臺從值班調(diào)度室發(fā)展成為警務指揮室并進一步升級為警察執(zhí)法大腦，成為公安現(xiàn)場執(zhí)法的警情源頭。通過“三臺合一”、統(tǒng)一派警、就近出警，公安現(xiàn)場執(zhí)法從事后處置前移到事中控制，極大地壓縮了突發(fā)事件、惡性事件的發(fā)生空間，得到人民群眾的極大認可與信賴。但是，在越來越便利群眾的同時，也產(chǎn)生了一些問題，其中最重要的就是110接警時無效警情嚴重干擾接警工作，很多地方一年的有效警情量達不到40%，接警后不科學的派警嚴重影響了公安現(xiàn)場執(zhí)法效率。以下用部分城市有效警情占比率進行觀察(見表6)。

表6 2019年部分城市有效警情統(tǒng)計表(10)參見《杭州公安去年接警453萬余起 有效警情占一半》,http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/society/20200109/u7ai9018928.html;《去年長沙110 受理有效警情45萬余起》,http://hnrb.voc.com.cn/hnrb_epaper/html/2020-01/11/content_1434330.htm?div=-1;《2019年南通110呼入量410萬起 有效警情254萬起》,http://js.people.com.cn/n2/2020/0110/c360305-33707381.html;《2019年，濱州市110共接報有效警情225557起》,https://www.360kuai.com/pc/925012cca8130c849?cota=3&kuai_so=1&sign=360_aa58bd32&refer_scene=so_1,最后訪問日期：2020年4月1日。

通過對2019年部分城市有效警情進行分析我們可以發(fā)現(xiàn)，無效警情極大地占用了公共資源，影響了執(zhí)法效率。為此各地公安機關(guān)發(fā)揮基層創(chuàng)新精神，為110接處警瘦身提供了有益之策。如濟南市出臺《關(guān)于加強新形勢下公安派出所建設的實施意見》，探索建立“非警務”報警前端分流機制。對民生救助事項、糾紛類事項、報警案件、求助事項進行分類分流，對公安部《110接處警工作規(guī)則》規(guī)定受理范圍之外的“非警務”報警一鍵轉(zhuǎn)接，由12345熱線指令相關(guān)部門進行處理(11)《濟南將改革110接處警工作 無效警情將一鍵轉(zhuǎn)接12345》，https://www.360kuai.com/pc/9172dbae1ddba9151?cota=4&kuai_so=1&tj_url=so_rec&sign=360_aa58bd32&refer_scene=so_1,最后訪問日期：2020年4月1日。。這種前端分流機制有效地排除了無效警情，但是這種由接警員進行警情分流也存在分流錯誤的風險，因此應該加大110接警員的培訓力度，同時在指揮中心建立警情研判室，對于不能確定的警情提交警情研判室分析研判。

(二)修訂公安執(zhí)法細則，為公安現(xiàn)場執(zhí)法正名

《公安機關(guān)執(zhí)法細則》是公安民警的執(zhí)法手冊，對于公安民警嚴格、規(guī)范、準確執(zhí)法有很強的指導意義?！豆矙C關(guān)執(zhí)法細則》于2009年出臺，先后于2011年、2016年進行了第二版、第三版的修訂。這三版都是按照總則、公安行政執(zhí)法、公安刑事執(zhí)法、公安行政救濟、110接處警、盤查這樣幾個模塊進行設計的。但是，隨著警務模式的轉(zhuǎn)變，110接警與盤查都是公安民警社會面執(zhí)法的信息源，而且110處警與盤查的情況處置也有很大的相似性。因此應當在修訂《公安機關(guān)執(zhí)法細則》第四版時，把110接處警與盤查二者合并，增加《公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法指引》的內(nèi)容，共同構(gòu)成公安現(xiàn)場執(zhí)法模塊，體例上可以按照公安現(xiàn)場執(zhí)法流程進行設計(見表7)。

表7 公安現(xiàn)場執(zhí)法目次

(三)制定公安現(xiàn)場執(zhí)法標準，壓縮自由裁量權(quán)空間

美國學者小威廉·克爾·繆爾(William Ker Muir Jr)認為只要具備兩種素質(zhì)即可成為一名優(yōu)秀的警察。在知識方面，必須理解人類痛苦的本質(zhì)；在道德上，必須解決正義的目的與強制手段之間的矛盾[11]。這種目的與手段的統(tǒng)一正是在比例原則指導下的公安現(xiàn)場執(zhí)法自由裁量權(quán)的使用。公安現(xiàn)場執(zhí)法裁量是行政自由裁量的一種，行政裁量本身有其合理性內(nèi)核，由于語言變遷、情境的多樣化以及行政目的的不確定決定了裁量在法律秩序中還要有不同程度的保留，使得根除裁量成為永遠無法實現(xiàn)的夢想[2]161。因此，如何在公安現(xiàn)場執(zhí)法裁量存在的前提下，采取措施盡量壓縮裁量空間，是需要討論的問題。有學者認為可采用“程序的競爭控制模式”[12]，也有學者表示“協(xié)商行政導控模式更有生命力”[13]，我們更贊成余凌云教授的觀點，即，在“行政主導型”的社會之中，行政內(nèi)部的控制機制應該成為推進法治的主動力，而行政控制的核心應該是制定以指南、手冊和裁量基準為核心的行政規(guī)則，實現(xiàn)“規(guī)則之治”[12]163。公安部于2018 年 6月 11 日制定了《公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法指引》，以列舉式的方式規(guī)定了典型警情、典型人員的現(xiàn)場處置程序，這對于公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法具有實質(zhì)意義。但是，列舉并不能涵蓋所有警情，況且隨著社會的發(fā)展，一些不可預測的新警情也會出現(xiàn)。因此，應當根據(jù)《110接處警工作規(guī)則》中規(guī)定的報警類、求助類、投訴類三種警情制定執(zhí)法手冊，并將其加入《公安機關(guān)執(zhí)法細則》第四版現(xiàn)場執(zhí)法章節(jié)的常見警情處置中，讓公安現(xiàn)場的執(zhí)法民警在類別警情的處置程序中進行自由裁量，既可實現(xiàn)“規(guī)則之治”，達到法律效果，又可依據(jù)不同情況達到個案正義，實現(xiàn)執(zhí)法目的與執(zhí)法形式的統(tǒng)一。

(四)創(chuàng)新公安執(zhí)法宣傳，優(yōu)化現(xiàn)場執(zhí)法環(huán)境

公安宣傳是一項非常重要的公安工作。我們常見的公安宣傳是對一些違法犯罪的防范宣傳，通過宣傳達到預防違法犯罪的目的。把公安機關(guān)作為一個獨立個體進行宣傳的時候相對較少。紙質(zhì)媒體時代，這種宣傳或許只有每年一次的“110宣傳日”，這種宣傳讓民眾深深記住了110，但是并沒有讓民眾深入地了解公安機關(guān)內(nèi)部的一個個活生生個體。自媒體時代到來后，公安機關(guān)勇于創(chuàng)新，各地公安機關(guān)嘗試開微博，建立微信公眾號，實現(xiàn)了形式上的創(chuàng)新，但是細看微博以及公眾號內(nèi)容，更多的還是違法犯罪防范、法律法規(guī)普及。公安機關(guān)應當創(chuàng)新宣傳模式，讓民眾深入了解公安機關(guān)是如何運行的。如上海市公安局和上海廣播電視臺聯(lián)合推出的全國首檔全景式警務紀實片《巡邏現(xiàn)場實錄2018》，將公安現(xiàn)場執(zhí)法工作通過鏡頭全方位地展現(xiàn)給人民群眾，為群眾深入了解公安執(zhí)法打開了一扇窗，讓民眾看到公安民警服務人民的政治擔當、捍衛(wèi)法律尊嚴的職業(yè)精神，也讓民眾在身臨其境中觀察警察現(xiàn)場執(zhí)法，產(chǎn)生“共情”的社會效果，真正實現(xiàn)政治效果、法律效果、社會效果的統(tǒng)一。

五、結(jié)語

公安現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)范化建設是公安執(zhí)法規(guī)范化建設的一個環(huán)節(jié)，公安現(xiàn)場執(zhí)法仍將伴隨著公安執(zhí)法規(guī)范化建設的推進不斷得到提升。習近平總書記在全國公安工作會議上提出的“要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，把打擊犯罪同保障人權(quán)、追求效率同實現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機統(tǒng)一起來，努力實現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會效果” 就是公安理論與實踐工作者不懈奮斗的愿景。