行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對(duì)策研究

侯辰雪 尚麗萍

近年來，國(guó)家提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理的總體要求，加強(qiáng)預(yù)算管理已然成為了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作中重要的一部分。加強(qiáng)預(yù)算管理，不僅能夠規(guī)范財(cái)務(wù)制度建設(shè)、明確相關(guān)部門和單位責(zé)任，還能提高行政事業(yè)單位的管理水平，從而充分發(fā)揮財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)健康發(fā)展等方面的效益。本文首先介紹了預(yù)算管理的重要性，通過對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)對(duì)策建議，以期為完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作提供參考。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的重要性

行政事業(yè)單位的預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算這四個(gè)方面。加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理，有利于貫徹落實(shí)中央?yún)栃泄?jié)約反對(duì)浪費(fèi)的有關(guān)要求。特別是科學(xué)合理編制財(cái)務(wù)預(yù)算，可以促進(jìn)行政事業(yè)單位建立厲行節(jié)約長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持勤儉節(jié)約。同時(shí)，預(yù)算管理還能推進(jìn)財(cái)務(wù)制度建設(shè)，規(guī)范行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作行為。具體來說，通過預(yù)算管理可以充分發(fā)揮全面預(yù)算在資源配置、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的作用，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，規(guī)范行政事業(yè)單位的收支行為，保障國(guó)有資產(chǎn)安全，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）財(cái)政賬戶管理不到位

按照規(guī)定，所有使用財(cái)政資金的行政事業(yè)單位都應(yīng)開設(shè)財(cái)政賬戶，并納入國(guó)庫(kù)集中支付管理范圍。使用財(cái)政資金時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格按照財(cái)政部門和相關(guān)部門的規(guī)定和批復(fù)，不能擅自改變用款計(jì)劃或支付不符合財(cái)政規(guī)定的項(xiàng)目。但是，在實(shí)際工作中，一些部門和單位沒有按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致財(cái)政資金錯(cuò)用、濫用。主要體現(xiàn)為以下兩方面問題：

1.財(cái)政資金違規(guī)向自有賬戶劃轉(zhuǎn)

行政事業(yè)單位對(duì)于財(cái)政資金的使用一般分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。但無論哪種支付方式，都不得違規(guī)從本單位零余額賬戶向本單位或本部門其他預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶劃轉(zhuǎn)資金。只有報(bào)經(jīng)財(cái)政部審核批準(zhǔn)的歸墊資金才允許劃轉(zhuǎn)，如：符合規(guī)定的政府購(gòu)買服務(wù)支出;按規(guī)定確需劃轉(zhuǎn)的工會(huì)經(jīng)費(fèi)等代扣事項(xiàng);暫需委托收款的費(fèi)用等。然而，一些行政事業(yè)單位通過拆分合同等化整為零的方式，違規(guī)將未納入財(cái)政范圍款項(xiàng)轉(zhuǎn)入單位自有資金賬戶，用于支付;還有一些單位在支付財(cái)政資金時(shí)，填寫或錄入不真實(shí)、不準(zhǔn)確的支付憑證，特別是模糊“用途”、“摘要”等要素，規(guī)避財(cái)政審核。

2.經(jīng)濟(jì)分類科目混用

經(jīng)濟(jì)分類科目是行政事業(yè)單位在使用財(cái)政資金時(shí)，填寫財(cái)政支付指令必須要填寫的憑證內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)分類科目的數(shù)據(jù)是以預(yù)算會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)為基數(shù)，同時(shí)也用于編制決算報(bào)表。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)該嚴(yán)格按照預(yù)算編制的分類科目支出，準(zhǔn)確反映支出信息。但在實(shí)務(wù)中，一些單位只關(guān)心資金是否支付，完全忽略了經(jīng)濟(jì)分類科目的重要性，未按規(guī)定使用科目類別，造成了資金和賬務(wù)的混亂。同時(shí)，各部門、各單位應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算約束，切實(shí)落實(shí)預(yù)算法要求，嚴(yán)格控制經(jīng)濟(jì)分類科目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，原則上不得調(diào)劑。若需要調(diào)劑的，應(yīng)當(dāng)報(bào)相關(guān)財(cái)政部門批準(zhǔn)。但有些單位管理不到位，出現(xiàn)擅自調(diào)劑的問題。

（二）項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審制度不健全

預(yù)算支出分為基本支出和項(xiàng)目支出?；局С鍪潜Ｕ险＿\(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作所發(fā)生的支出。項(xiàng)目支出是指各部門、各單位為了完成特定的工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所發(fā)生的支出。由于項(xiàng)目支出需要單獨(dú)核算，為了加大資金統(tǒng)籌力度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，行政事業(yè)單位需要對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行評(píng)審。但在實(shí)際工作中，由于一個(gè)項(xiàng)目往往涉及多個(gè)部門，具有多個(gè)命令渠道和預(yù)算條線，因此預(yù)算職權(quán)劃分往往不夠清晰，導(dǎo)致不同部門管理者之間產(chǎn)生沖突，預(yù)算執(zhí)行不力。因此，項(xiàng)目評(píng)審工作，特別是對(duì)于項(xiàng)目多重定位的評(píng)審，尤為重要。項(xiàng)目的評(píng)審不僅有利于處理項(xiàng)目控制權(quán)問題，還能促進(jìn)各部門、各單位之間的協(xié)作以及各項(xiàng)技能和專門技術(shù)的相互融合。目前，項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審中存在以下兩方面問題：一是缺乏項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審制度，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行缺乏約束或盲目執(zhí)行，還可能引起不同部門對(duì)同樣資產(chǎn)的重復(fù)建設(shè)，致使資源浪費(fèi)和資金控制失效。二是項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審不健全，影響預(yù)算目標(biāo)的科學(xué)性和合理性，致使項(xiàng)目目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。評(píng)審漏洞還會(huì)導(dǎo)致預(yù)算管理流于形式，資金管控缺失。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)控不到位

預(yù)算執(zhí)行過程其實(shí)是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過程，特別是在預(yù)算實(shí)施的過程中，控制預(yù)算過程的有效性，對(duì)預(yù)算結(jié)果有著重要影響。但是，一些行政事業(yè)單位卻常常會(huì)忽視預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控，具體表現(xiàn)有以下三個(gè)方面：

1.沒有明確的預(yù)算執(zhí)行步驟

一些部門或單位，沒有按照預(yù)算計(jì)劃使用資金，直到年底“突擊花錢”。特別是項(xiàng)目工程預(yù)算，前期準(zhǔn)備工作拖延，年底開始執(zhí)行的情況屢見不鮮。在倉(cāng)促執(zhí)行預(yù)算的過程中，常常會(huì)發(fā)生預(yù)算失控、工程中斷或項(xiàng)目完工質(zhì)量低劣等狀況，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益、資金浪費(fèi)或項(xiàng)目失敗。

2.擅自挪用預(yù)算資金

與第一種情況正相反，這種情況的發(fā)生往往是因?yàn)榘l(fā)展過于激進(jìn)而導(dǎo)致。資金過度使用，造成財(cái)政撥款脫離實(shí)際預(yù)算，為彌補(bǔ)資金空缺，一些行政事業(yè)單位不得不挪用其他項(xiàng)目的財(cái)政資金填補(bǔ)，擅自挪用預(yù)算資金，缺少規(guī)范流程，可能會(huì)引起其他項(xiàng)目資金的短缺和不足。

3.預(yù)算執(zhí)行不力

在使用預(yù)算資金時(shí)，有些部門、單位不按照財(cái)政部門批復(fù)的要求執(zhí)行，頻繁變動(dòng)各項(xiàng)資金的使用類別，不按照預(yù)算批復(fù)的金額使用，導(dǎo)致財(cái)政資金浪費(fèi)或不足。這種情況的產(chǎn)生一是由于對(duì)預(yù)算不重視，二是由于忽視了對(duì)預(yù)算管理績(jī)效的考核。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)財(cái)政賬戶管理規(guī)范化

各部門、各單位應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)算資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控，要從嚴(yán)控制各級(jí)預(yù)算單位從財(cái)政賬戶向單位自有資金賬戶劃轉(zhuǎn)資金。按規(guī)定，原則上應(yīng)將全部預(yù)算細(xì)化，確實(shí)無法細(xì)化的，應(yīng)按照資金實(shí)際用途進(jìn)行劃分后再支付。支付財(cái)政資金時(shí)，要規(guī)范使用經(jīng)濟(jì)分類科目。支出時(shí)，按照“財(cái)政零余額資金分類一覽表”的相關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)確填寫支付信息。在提交支付指令時(shí)，應(yīng)特別注意預(yù)算管理類型的編碼，分為基本支出和項(xiàng)目支出兩類，應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，不能混用;涉及多個(gè)項(xiàng)目支出時(shí)，應(yīng)按照各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算資金關(guān)聯(lián)號(hào)分別支出，不同項(xiàng)目的資金不能相互占用，以防項(xiàng)目資金使用失控。支付時(shí)，應(yīng)執(zhí)行多層級(jí)審核，確保支付指令正確。同時(shí)，在會(huì)計(jì)核算時(shí)，應(yīng)使用與經(jīng)濟(jì)分類科目對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)科目進(jìn)行記賬。支付指令所涉及的資金變動(dòng)與賬面記錄保持一致，通過會(huì)計(jì)核算監(jiān)控經(jīng)濟(jì)分類科目的使用情況;此外，在每月對(duì)賬時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)分類科目分類銀行日記賬，追蹤預(yù)算資金使用情況，及時(shí)調(diào)整，以達(dá)到控制預(yù)算的目的。

（二）完善預(yù)算評(píng)審制度加強(qiáng)評(píng)審管理

行政事業(yè)單位應(yīng)該建立項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審制度，以提高資金分配的科學(xué)性和資金的使用效益。原則上所有預(yù)算項(xiàng)目都應(yīng)進(jìn)行預(yù)算評(píng)審。評(píng)審應(yīng)有規(guī)范的程序，保證評(píng)審結(jié)果的客觀、公正和科學(xué)性，要充分利用評(píng)審結(jié)果，對(duì)于不符合評(píng)審結(jié)果的項(xiàng)目，應(yīng)該慎重選擇是否執(zhí)行。同時(shí)，健全預(yù)算評(píng)審機(jī)制，做好以下三方面工作：

1.設(shè)置評(píng)審機(jī)構(gòu)

項(xiàng)目評(píng)審應(yīng)該設(shè)置專門的評(píng)審組或評(píng)審委員會(huì)，采用內(nèi)部評(píng)審和專家評(píng)審等方式。評(píng)審應(yīng)該有總體結(jié)論和評(píng)審意見。采用專家評(píng)審方式的，還應(yīng)當(dāng)附有專家名單和專家職稱職務(wù)等信息。

2.完善評(píng)審內(nèi)容

一是項(xiàng)目適宜性。適宜性是指行政事業(yè)單位所立項(xiàng)目是否符合立項(xiàng)單位的能力和條件;項(xiàng)目是否合理且能實(shí)現(xiàn);項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性;項(xiàng)目達(dá)成后，是否能令該單位發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、克服劣勢(shì)。

二是項(xiàng)目可接受性。主要涉及對(duì)項(xiàng)目合規(guī)合法性的判斷，如：是否符合國(guó)家政策、法律法規(guī);是否符合行政事業(yè)單位規(guī)章制度;是否符合財(cái)政資金使用要求;是否能滿足預(yù)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等。

三是項(xiàng)目可行性。主要針對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行判斷，包括資金籌措情況、預(yù)算支出內(nèi)容、額度和標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審工作經(jīng)費(fèi)等方面。執(zhí)行較大的工程項(xiàng)目時(shí)，還應(yīng)考慮項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素。項(xiàng)目單位應(yīng)預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)，采用合適的風(fēng)險(xiǎn)管理的方法，如：情景分析法、統(tǒng)計(jì)推論法、敏感性分析法等，綜合分析項(xiàng)目情況，對(duì)預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素提出有效的應(yīng)對(duì)措施。

3.加強(qiáng)評(píng)審結(jié)果運(yùn)用

對(duì)可執(zhí)行的項(xiàng)目，應(yīng)盡快及時(shí)開始項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備工作，按期保質(zhì)完成項(xiàng)目;需要慎重選擇執(zhí)行的項(xiàng)目，應(yīng)再做出深入調(diào)研，可以參考績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)判斷是否應(yīng)該實(shí)施;不符合要求的項(xiàng)目，不應(yīng)立項(xiàng)。對(duì)于可執(zhí)行的項(xiàng)目，應(yīng)按照輕重緩急進(jìn)行排序，建立項(xiàng)目庫(kù)制度，合理規(guī)劃和使用資金。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)控

行政事業(yè)單位應(yīng)重點(diǎn)做好以下三方面工作，提高預(yù)算執(zhí)行剛性。首先，利用內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督?？梢詫?nèi)部監(jiān)督分為日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督。定期出具評(píng)價(jià)報(bào)告。若發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行缺陷，要及時(shí)向上級(jí)部門報(bào)告，進(jìn)行整改。其次，預(yù)算執(zhí)行中，執(zhí)行人員應(yīng)設(shè)置不相容崗位。利用崗位職責(zé)將預(yù)算執(zhí)行過程分解，形成相互制約的工作機(jī)制。不相容崗位還促使執(zhí)行步驟分派到各個(gè)責(zé)任人，防止推諉扯皮。最后，建立有效的溝通匯報(bào)制度。利用信息技術(shù)對(duì)預(yù)算執(zhí)行信息進(jìn)行收集、分析、處理和傳遞，確保信息及時(shí)溝通和共享，保障相關(guān)部門和單位協(xié)作。溝通匯報(bào)的各項(xiàng)內(nèi)容還可以根據(jù)具體情況，進(jìn)行定期或定項(xiàng)公開，以防執(zhí)行人濫用職權(quán)、徇私舞弊。

四、結(jié)語

近年來，財(cái)政部、發(fā)改委相繼出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，促進(jìn)了預(yù)算管理在行政事業(yè)單位的應(yīng)用，對(duì)加強(qiáng)預(yù)算管理工作有著重要意義。因此，各部門各單位應(yīng)堅(jiān)持以“客觀、獨(dú)立、公正、科學(xué)”的原則，規(guī)范財(cái)政賬戶的使用、建立健全預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，更好地發(fā)揮預(yù)算管理在財(cái)務(wù)工作中的作用。

（作者單位：1.新華通訊社云南分社;2.新華通訊社云南分社）