行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

梅朝春

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，推進(jìn)科學(xué)化精細(xì)化管理，提高財(cái)政資金使用效益，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的作用。內(nèi)部控制貫穿權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程。嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度能有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)或崗位的作用，從而保證單位依法依規(guī)為國(guó)為民發(fā)展服務(wù)。本文通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的完善措施，以期為提高行政事業(yè)單位管理水平提供幫助。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性

（一）提高財(cái)務(wù)信息質(zhì)量

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，行政事業(yè)單位的主體責(zé)任由單一向多元化快速轉(zhuǎn)變。為遏制濫用權(quán)力和偽造財(cái)務(wù)信息等現(xiàn)象的發(fā)生，單位財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量必須不斷提升。通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制可以提高會(huì)計(jì)核算的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的監(jiān)督和保障，從而對(duì)建立誠(chéng)信高效的政府起著重要作用。

（二）促進(jìn)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展

要保持單位的健康運(yùn)行與發(fā)展，完善的財(cái)務(wù)制度的建立起著關(guān)鍵的監(jiān)督控制作用。加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)，制定一套規(guī)范并行之有效的內(nèi)控制度，有利于提高單位內(nèi)部管理效率，加強(qiáng)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性并對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)

領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制制度的知識(shí)了解較少，認(rèn)為財(cái)務(wù)內(nèi)控制度是一種形式，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性重視不夠。單位的重大事項(xiàng)決策、大額資金的撥付使用等內(nèi)部重大業(yè)務(wù)運(yùn)行情況沒(méi)按內(nèi)部控制程序執(zhí)行，導(dǎo)致財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)無(wú)法準(zhǔn)確掌握單位業(yè)務(wù)管理活動(dòng)、資金收支進(jìn)度等情況。有的單位制定的內(nèi)控制度流于形式，應(yīng)付上級(jí)要求。內(nèi)部控制制度是掛在墻上的宣傳單和應(yīng)付各種檢查的擋箭牌。在單位沒(méi)有得到有效執(zhí)行，內(nèi)控制度應(yīng)起到的規(guī)范監(jiān)督作用沒(méi)有得到發(fā)揮。此外，單位內(nèi)部控制的意識(shí)具有一定的滯后性，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的預(yù)警。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

一是資金管理崗位設(shè)置不健全。許多行政事業(yè)單位在設(shè)置內(nèi)部控制制度時(shí)，部門(mén)管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面沒(méi)有形成相互制約和相互監(jiān)督，導(dǎo)致內(nèi)控制度作用無(wú)法有效發(fā)揮。重要關(guān)鍵崗位不分離。如申請(qǐng)書(shū)與審核審批、審核審批與具體業(yè)務(wù)執(zhí)行、業(yè)務(wù)執(zhí)行與信息記錄等崗位沒(méi)有分離。由于沒(méi)有互相制約，不少單位出納既管印鑒章又管支票，而且長(zhǎng)期不對(duì)其進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查，挪用和違規(guī)使用公款的案例時(shí)有發(fā)生。二是固定資產(chǎn)管理制度設(shè)置不健全，制度針對(duì)性不強(qiáng)。有些制度內(nèi)容與行政事業(yè)單位發(fā)展?fàn)顩r不相適應(yīng)，容易造成操作偏離等問(wèn)題。如固定資產(chǎn)擴(kuò)建、采購(gòu)等不按議事決策進(jìn)行集體研究與科學(xué)論證，導(dǎo)致有些單位不按政府采購(gòu)制度要求濫擴(kuò)建、濫采購(gòu)、無(wú)計(jì)劃采購(gòu)，對(duì)固定資產(chǎn)的處置、報(bào)廢處理隨意性也較大。

（三）財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督與考核機(jī)制不健全

由政府審計(jì)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)執(zhí)行的外部監(jiān)督存在著考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理、考核不符合單位實(shí)際等現(xiàn)象，為應(yīng)付外部檢查，有些單位不認(rèn)真研究制定內(nèi)部監(jiān)督考核機(jī)制，對(duì)實(shí)際業(yè)務(wù)的監(jiān)督環(huán)節(jié)與執(zhí)行環(huán)節(jié)沒(méi)有建立規(guī)范的內(nèi)控考核機(jī)制。對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督工作而言，不建立嚴(yán)格明確的監(jiān)督與考核評(píng)分細(xì)則與主體責(zé)任，就會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督工作存在潛在的或已知的監(jiān)管漏洞，另外，由于監(jiān)管人員的不主動(dòng)作為或領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)也會(huì)導(dǎo)致很多監(jiān)管上的漏洞，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的日異變化，不斷優(yōu)化監(jiān)管人員的素質(zhì)也應(yīng)納入考核的范圍。

（四）部門(mén)預(yù)算控制較差

一是單位的預(yù)算沒(méi)有按要求進(jìn)行控制。在預(yù)算編制過(guò)程中，財(cái)會(huì)部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)之間沒(méi)有進(jìn)行有效的溝通，財(cái)務(wù)部門(mén)只負(fù)責(zé)預(yù)算編制和預(yù)算管理，而業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，部門(mén)之間缺乏對(duì)單位的實(shí)際發(fā)展進(jìn)行集體研究與綜合論證，在預(yù)算執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)項(xiàng)目偏離的情況，導(dǎo)致預(yù)算有效性降低。二是不執(zhí)行年初批復(fù)的預(yù)算，而用A項(xiàng)目資金支付B項(xiàng)目工程款，或?qū)㈨?xiàng)目預(yù)算用于公用經(jīng)費(fèi)支出，超預(yù)算支出的項(xiàng)目也存在，嚴(yán)重影響了預(yù)算剛性。

（五）授權(quán)審批不嚴(yán)

很多行政事業(yè)單位在辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限設(shè)置上，審批權(quán)限和相應(yīng)責(zé)任不明確，制度控制不嚴(yán)。單位負(fù)責(zé)人集權(quán)作法明顯，對(duì)重大事項(xiàng)，沒(méi)有實(shí)行集體研究決策和聯(lián)簽制度，單位“一把手”說(shuō)了算現(xiàn)象在行政事業(yè)單位仍然存在。

（六）內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督

單位內(nèi)部應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理要求設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，定期和不定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。目前有些單位雖然成立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但內(nèi)審機(jī)構(gòu)的人員配置不符合要求，甚至是內(nèi)審人員由財(cái)務(wù)人員兼任。內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué)，職能交叉缺失。內(nèi)審機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，不能獨(dú)立行使審計(jì)職責(zé)，內(nèi)審機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的建議

（一）提高對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)

為有效規(guī)范財(cái)政資金及各項(xiàng)收支合法合規(guī)，有效提高財(cái)政資金的效率效果，各單位領(lǐng)導(dǎo)要提高對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重視程度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的建立和完善。制定規(guī)范的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)、采取積極有效的措施，創(chuàng)建并維護(hù)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。保證內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。人人承擔(dān)內(nèi)部控制的責(zé)任，定期開(kāi)展行之有效的內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、交流評(píng)比活動(dòng)，通過(guò)活動(dòng)的開(kāi)展，各自清楚自己在內(nèi)控中的職責(zé)，讓每一位工作人員懂得敬畏，深刻認(rèn)識(shí)內(nèi)控制度的重要性和內(nèi)控工作的必要性。領(lǐng)導(dǎo)層面更要對(duì)內(nèi)控目標(biāo)予以足夠的重視，不斷了解內(nèi)部要點(diǎn)，增強(qiáng)內(nèi)部控制理念，帶頭遵循內(nèi)部控制制度，各崗位工作人員能夠根據(jù)各自的崗位職責(zé)，進(jìn)行自我約束，自覺(jué)增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)。

（二）建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度

單位層面應(yīng)當(dāng)建立組織架構(gòu)、發(fā)展規(guī)劃、人力資源、社會(huì)責(zé)任、單位文化等五個(gè)方面控制。充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)部門(mén)、內(nèi)部審計(jì)部門(mén)在內(nèi)部控制中的作用。運(yùn)用信息化科技方法加強(qiáng)內(nèi)部控制。業(yè)務(wù)層面建立一套資金活動(dòng)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目預(yù)算等方面制度。通過(guò)制度的建立，確保單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理體系更加完善。

（三）建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)監(jiān)督與考核機(jī)制

設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，樹(shù)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。在遵循內(nèi)部控制全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則的前提下，通過(guò)建立嚴(yán)格規(guī)范的內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管制度。實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金全過(guò)程監(jiān)督。比如在項(xiàng)目資金支付環(huán)節(jié)。對(duì)支出進(jìn)度、項(xiàng)目建設(shè)、使用范圍、使用效益的提高等制定具體的考核細(xì)則，防止數(shù)據(jù)不實(shí)、虛假立項(xiàng)、騙取套取、擠占挪用財(cái)政資金行為，提高項(xiàng)目資金的安全性;推進(jìn)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)工作。對(duì)財(cái)政資金的使用情況、財(cái)務(wù)管理制度的執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督管理，結(jié)合內(nèi)部控制與獎(jiǎng)懲制度定期將考核和評(píng)價(jià)及時(shí)公布，形成長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，內(nèi)部控制貫穿所有工作人員和單位所有的業(yè)務(wù)事項(xiàng)。同時(shí)，單位內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其監(jiān)督職能作用。負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督的部門(mén)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，而不能推諉。

此外，行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)其具體業(yè)務(wù)情況，將其制度管理與財(cái)務(wù)工作結(jié)合起來(lái)，確保制度服務(wù)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的管控。擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督面，在審計(jì)對(duì)象上，要針對(duì)單位日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定考核細(xì)則，形成有章可循、有規(guī)可依的工作局面。對(duì)工作開(kāi)展得好、監(jiān)管工作成效明顯、信息反饋及時(shí)的予以表彰，對(duì)工作開(kāi)展不力的，要進(jìn)行責(zé)任追究，并責(zé)令整改，從而整體推動(dòng)內(nèi)控工作的規(guī)范運(yùn)行。

（四）強(qiáng)化預(yù)算管理控制

1.細(xì)化流程

一是細(xì)化對(duì)納入預(yù)算管理的項(xiàng)目資金的監(jiān)管。按照部門(mén)預(yù)算管理要求，進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算編報(bào)，嚴(yán)格審核有關(guān)申報(bào)項(xiàng)目的真實(shí)性、可行性。對(duì)納入年度預(yù)算管理的項(xiàng)目，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要確保資金及時(shí)撥付到位，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度跟蹤管理。項(xiàng)目完成后要組織評(píng)審驗(yàn)收和績(jī)效考核。對(duì)納入預(yù)算管理的項(xiàng)目進(jìn)行審核把關(guān)，組織好資金撥付和跟蹤監(jiān)控工作。要加強(qiáng)已完工項(xiàng)目申報(bào)材料、項(xiàng)目批復(fù)、項(xiàng)目預(yù)算和決算、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告檔案管理，跟蹤項(xiàng)目效益;二是夯實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金的基礎(chǔ)管理工作。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，積極調(diào)查研究，征求各部門(mén)意見(jiàn)，結(jié)合實(shí)際情況，建立項(xiàng)目庫(kù);三是建立監(jiān)管信息反饋機(jī)制。在實(shí)施資金監(jiān)管工作中，要將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和情況以及意見(jiàn)、建議，及時(shí)向上級(jí)主管部門(mén)報(bào)告;四是規(guī)范資金分配和管理。主管部門(mén)根據(jù)反饋的實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，加強(qiáng)資金管理和政策指導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)資金分配與績(jī)效考評(píng)掛鉤。

2.嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

各行政事業(yè)單位必須嚴(yán)格依照批復(fù)的預(yù)算，有計(jì)劃地安排各項(xiàng)支出，確保預(yù)算嚴(yán)格有序運(yùn)行。一是預(yù)算申請(qǐng)，各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)批復(fù)的預(yù)算提出用款申請(qǐng)，無(wú)特殊情況不得超預(yù)算申請(qǐng);二是預(yù)算審核和審批控制，用款單位應(yīng)根據(jù)預(yù)算指標(biāo)提出用款計(jì)劃申請(qǐng)，經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)審核，財(cái)政部門(mén)按要求進(jìn)行審批，并下達(dá)預(yù)算指標(biāo);三是預(yù)算資金支付控制，資金支付時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)按用款計(jì)劃和合同進(jìn)度對(duì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行審核后，由出納依據(jù)規(guī)定的支付程序辦理資金撥付業(yè)務(wù)。

（五）嚴(yán)格授權(quán)審批控制

強(qiáng)化授權(quán)責(zé)任，嚴(yán)格授權(quán)管理。一是行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要提高思想認(rèn)識(shí)，在審核各項(xiàng)涉及財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)的管理工作中，始終遵守授權(quán)內(nèi)容及范圍。二是嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)授權(quán)的流程，只要授權(quán)中未明確的，或?qū)κ跈?quán)內(nèi)容、范圍理解不深入的，特別是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大而無(wú)十分把握的具體業(yè)務(wù)支出或某一項(xiàng)具體工作，及時(shí)向上級(jí)財(cái)務(wù)相關(guān)部門(mén)以書(shū)面形式先請(qǐng)示后辦理。每一項(xiàng)財(cái)務(wù)支出的審批都必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)流程執(zhí)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，為貫徹執(zhí)行國(guó)家內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，提高內(nèi)部控制工作的質(zhì)量。行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際，按照全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性的原則。正確建立與有效實(shí)施內(nèi)部控制制度，并組織實(shí)施，推動(dòng)行政事業(yè)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（作者單位：湖北省黃岡市蘄春縣橫車(chē)鎮(zhèn)財(cái)政所）