關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

羅夢

隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，現(xiàn)代財政制度的建立對行政事業(yè)單位的管理提出了更高的要求，而作為管理中重要構(gòu)成部分的預(yù)算管理，對行政事業(yè)單位長期穩(wěn)健發(fā)展起到十分重要的作用。實際上，由于受松散、粗放、陳舊的預(yù)算管理觀念的影響，行政事業(yè)單位需要在開展業(yè)務(wù)活動過程中對各個方面進(jìn)一步規(guī)范與完善。基于此，本文在簡述行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理的重要性基礎(chǔ)上，指出目前行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理過程中顯露的問題，最后針對性地提出相應(yīng)的優(yōu)化對策，以促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理更為科學(xué)、規(guī)范。

2020 年10月1日國務(wù)院公布修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（以下簡稱條例），不僅進(jìn)一步完善了行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度，還將二十多年的預(yù)算管理實踐經(jīng)驗和財稅體制改革以法律法規(guī)形式固定下來。條例在原有的預(yù)算法律上增添了新的規(guī)定、新的要求，一方面是響應(yīng)政府對深化預(yù)算管理制度改革的要求，另一方面也是借用法律的權(quán)威性確保公共財政資金能夠節(jié)用裕民。條例的頒布和推行，象征著現(xiàn)代財政制度建立的里程碑。尤其條例在內(nèi)容上彌補(bǔ)了預(yù)算法的不足，在推廣實施中取得了一定成效。但是，即便是在條例的指導(dǎo)下，仍有多方問題亟需解決。由此可見，對預(yù)算管理問題進(jìn)行思考有著重要的緊迫性和現(xiàn)實意義。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時，存在預(yù)算外資金，即大量的資金并未納入預(yù)算內(nèi)，造成預(yù)算管理體系未能發(fā)揮預(yù)期效果，從而滋生一些違法亂紀(jì)的不良行為。行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理，明確預(yù)算收支范圍，并加大預(yù)算公開力度，不僅提升了財政資金應(yīng)有的透明度，還有效遏制徇私、侵占等不當(dāng)行為產(chǎn)生。此外，條例在原有的政府預(yù)算編制功能性分類之上，又加入經(jīng)濟(jì)分類。這種功能與經(jīng)濟(jì)分類并駕齊驅(qū)的預(yù)算編制，不僅有效地解決了部分行政事業(yè)單位為了粉飾而造成財務(wù)數(shù)據(jù)失真問題，同時還提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與系統(tǒng)性?？傊姓聵I(yè)單位在管理中落實預(yù)算管理工作，具有以下意義：首先，通過對單位各項經(jīng)濟(jì)活動諸如成本核算、財務(wù)核算等進(jìn)行嚴(yán)格把控，并將各類成本支出控制預(yù)算范疇之內(nèi)，實現(xiàn)成本有效控制，繼而提高單位經(jīng)濟(jì)效益。其次，結(jié)合單位總體目標(biāo)和各部門特征，將預(yù)算目標(biāo)細(xì)化為具體目標(biāo)，并落實到相關(guān)部門和人員身上，有利于逐步落實單位長治久安的宏大愿景。最后，通過預(yù)算管理一系列過程管理，做到資源合理配置與高效利用，并以最大程度發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)，有利于降低財務(wù)風(fēng)險。

二、關(guān)于當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理過程中問題與漏洞

（一）預(yù)算管理缺乏領(lǐng)導(dǎo)支持與重視

行政事業(yè)單位對預(yù)算管理工作不重視，無論是財務(wù)預(yù)算管理不科學(xué)、不全面，還是未將單位實際發(fā)展情況考慮到預(yù)算編制中，都能看出單位領(lǐng)導(dǎo)干部對預(yù)算管理工作的疏忽，具體體現(xiàn)在：其一，部分行政事業(yè)單位錯誤認(rèn)為預(yù)算管理工作僅由財務(wù)部門便能完成，造成其他部門參與度不高。事實上，預(yù)算管理工作是由各個部門協(xié)同合作，并依靠各個部門提供真實數(shù)據(jù)才能保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與全面性。其二，有些單位重視預(yù)算編制輕視預(yù)算執(zhí)行，同樣會使預(yù)算管理流于表面。

（二）預(yù)算編制工作有待完善

預(yù)算編制作為預(yù)算管理工作極為重要的環(huán)節(jié)，其科學(xué)性與全面性直接影響單位預(yù)算管理工作的質(zhì)量。因此單位領(lǐng)導(dǎo)人理應(yīng)采取合理措施，來提高預(yù)算編制的質(zhì)量與水平。然而現(xiàn)實中，預(yù)算編制職能部門在做編制預(yù)算時存在不同程度的問題，具體體現(xiàn)在：首先，單位在編制項目支出預(yù)算與基本支出預(yù)算時，未嚴(yán)格區(qū)分造成二者界限不明確。比如，基本支出范圍的外出培訓(xùn)、勞務(wù)、職工出差、零星維修、公務(wù)接待等經(jīng)濟(jì)事項納入項目申報中;而部分項目支出范圍則成了基本支出，如購買辦公設(shè)備費用、大型會議費、大型修繕費等，二者容易模糊界限。其次，預(yù)算編制細(xì)化程度不夠。行政事業(yè)單位理應(yīng)結(jié)合條例相關(guān)要求，將本年度收支情況以及以前年度資金結(jié)余實況細(xì)致反映出來，但是很多行政事業(yè)單位采取粗略預(yù)算編制手段來規(guī)避這一規(guī)定，僅將財政預(yù)算撥款收入納入預(yù)算，未將其他收入納入預(yù)算。如有些單位在編制預(yù)算時故意模糊支出方向，將大量資金放在其他商品服務(wù)支出、其他資本性支出等其他類經(jīng)濟(jì)分類，以便將資金截留或挪作他用，造成單位無法對這些項目支出內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。最后，預(yù)算編制方法不夠科學(xué)。大多數(shù)行政事業(yè)單位在編制下一年預(yù)算時，未能充分發(fā)揮零基預(yù)算的作用，造成諸多問題，比如預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算偏差較大，在預(yù)算執(zhí)行中存在無預(yù)算支出現(xiàn)象，同時預(yù)算缺乏剛性約束，預(yù)算執(zhí)行中追加支出隨意性較大等。

（三）預(yù)算績效考核與反饋機(jī)制不足

行政事業(yè)單位缺乏“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效管理機(jī)制，追其根源是單位負(fù)責(zé)人對績效管理缺乏足夠的認(rèn)識，造成過多重視經(jīng)費使用合法性，而忽視其有效性，甚至錯誤地把績效管理視為負(fù)擔(dān)，未意識到績效管理對預(yù)算執(zhí)行效率和質(zhì)量的保障作用，以及對單位資金使用效益的意義。此外，不少行政事業(yè)單位的績效評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，預(yù)算績效評價體系還有待進(jìn)一步健全，績效評價的結(jié)果也未充分應(yīng)用在單位預(yù)算編制和激勵中，繼而發(fā)揮不出績效評價結(jié)果相應(yīng)的功能。

三、我國行政事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算管理的有效對策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化預(yù)算管理意識

預(yù)算管理作為預(yù)測未來與決策當(dāng)下的重要樞紐，為了發(fā)揮預(yù)算管理作用，勢必要求行政事業(yè)單位統(tǒng)籌謀劃，為預(yù)算管理工作奠定牢固的基礎(chǔ)。

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，對預(yù)算管理工作有一個全面、整體的認(rèn)識，充分認(rèn)識到預(yù)算管理對單位發(fā)展的重要性。

其次，單位定期組織全體工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》。在組織工作人員學(xué)習(xí)時需要注意兩個關(guān)鍵點：一是增強(qiáng)工作人員的財經(jīng)法制觀念，尤其單位主要領(lǐng)導(dǎo)及分管領(lǐng)導(dǎo)的思想層面。二是加強(qiáng)條例和預(yù)算績效管理培訓(xùn)，單位通過開展“新預(yù)算法”為主題的學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，并切實落實預(yù)算績效管理工作，以增強(qiáng)工作人員對新預(yù)算法的重視程度的同時，激發(fā)相關(guān)人員將所學(xué)知識轉(zhuǎn)化為能力。

最后，單位在貫宣預(yù)算管理理念的同時，還應(yīng)糾正預(yù)算管理僅是財務(wù)部門工作的認(rèn)知，積極引導(dǎo)其他部門參與預(yù)算管理工作，為預(yù)算編制和執(zhí)行提供有力的信息和人員支持。

（二）科學(xué)全面地編制預(yù)算

為了避免僅從預(yù)算結(jié)果對預(yù)算進(jìn)行編制，而缺乏對預(yù)算編制是否全面、是否科學(xué)、是否嚴(yán)謹(jǐn)、以及對單位整體運作是否切實可行等問題的思考，行政事業(yè)單位需要做到以下幾點。

第一，依據(jù)條例及其他相關(guān)規(guī)定與要求，嚴(yán)格區(qū)分行政事業(yè)單位基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算編制，并對基本支出嚴(yán)格實行定額管理。首先，由《中央本級基本支出預(yù)算管理法》中的相關(guān)定義可知，項目支出是完成特定工作和目標(biāo)而支付的金額，以此促進(jìn)單位長期發(fā)展與進(jìn)步;基本支出則是維持日常運營管理等活動而支付的金額。行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時，可結(jié)合上一年的項目支出和基本支出情況，合理預(yù)測本年度相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動情況，并根據(jù)定義對本年度的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，并逐一細(xì)分編制預(yù)算。其次，根據(jù)國家相關(guān)政策與法律條文，對日常公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)合理地進(jìn)行編制，為了能從源頭上對日常公用經(jīng)費進(jìn)行全面控制，尤其對三公經(jīng)費支出更應(yīng)該秉承著逐年削減的原則進(jìn)行預(yù)算。

第二，改變粗略預(yù)算編制情況，提高預(yù)算編制內(nèi)容細(xì)化度。行政事業(yè)單位在編制財務(wù)預(yù)算時應(yīng)著眼于本年度，用專業(yè)的眼光分析預(yù)測國家政策變化，并緊緊圍繞政府重點工作及結(jié)合單位自身實際情況，制定出符合與單位長期目標(biāo)相一致的短期預(yù)算目標(biāo)，并據(jù)實列出管理目標(biāo)所需要的全部資金，完成詳細(xì)的預(yù)算編制。比如，單位應(yīng)該合理地監(jiān)管與控制全年項目支出，量體裁衣，與此同時將項目資金來源渠道逐一列出，加強(qiáng)審核力度，以防有人隨意增改項目造成單位部分財產(chǎn)不明，同時也避免項目重復(fù)或者交叉安排，造成不必要的資源浪費。

第三，結(jié)合行政事業(yè)單位工作性質(zhì)，在增量預(yù)算基礎(chǔ)上增加零基預(yù)算對預(yù)算進(jìn)行編制。這樣既考慮歷年預(yù)算數(shù)據(jù)對預(yù)算編制的作用，又在預(yù)算編制中滲入當(dāng)年內(nèi)外環(huán)境變化因素。除此之外，單位還應(yīng)該建立規(guī)范化、自動化的信息溝通交流機(jī)制，使得業(yè)務(wù)活動過程中產(chǎn)生的所有數(shù)據(jù)得到有效收集，并對當(dāng)年市場經(jīng)濟(jì)情況、相關(guān)政策等進(jìn)行調(diào)研與論證，來提高單位預(yù)算編制的真實性，以免對項目預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，造成人員精力、時間等浪費。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績效管理

首先，行政事業(yè)單位樹立正確、科學(xué)、全面的績效管理觀念，充分認(rèn)識到績效管理對強(qiáng)化支出責(zé)任與效率的必要性，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。其次，制定公開透明、規(guī)范有效、全面統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，同時設(shè)置績效評價專家?guī)熳鳛榭冃гu價完善的支持系統(tǒng)。最后，充分應(yīng)用績效評價結(jié)果，提高單位預(yù)算管理水平。結(jié)合單位各類支出、相關(guān)政策與相關(guān)制度，務(wù)必在預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)中體現(xiàn)績效管理理念。如預(yù)算編制工作同預(yù)算績效管理工作相結(jié)合，將績效評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和下一年預(yù)算的參考依據(jù)之一，深刻發(fā)揮績效評價結(jié)果的功能，提高資金使用效率與效益。

四、結(jié)語

總之，行政事業(yè)單位首先要增強(qiáng)自身預(yù)算管理理念，積極主動學(xué)習(xí)新預(yù)算法及實施條例，與時俱進(jìn);其次重視預(yù)算編制工作，務(wù)必制定科學(xué)、全面的編制方法;最后提高單位預(yù)算績效管理，建立公開透明、全面統(tǒng)一的現(xiàn)代預(yù)算績效考核指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，最終構(gòu)建一個健全且完善的預(yù)算管理體系，并根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化和單位自身目標(biāo)調(diào)整，不斷強(qiáng)化預(yù)算管理，以此為行政事業(yè)單位健康可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)力的保障。

（作者單位：羅甸縣財政局 ）