財(cái)政資源集中與預(yù)算偏離

呂冰洋　李巖　李佳欣

作者簡介：

呂冰洋（1973-），男，山東威海人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事財(cái)政理論與政策、經(jīng)濟(jì)增長方面的研究。E-mail：lby@ruc.edu.cn

摘 要：地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求常常伴隨著突破財(cái)政預(yù)算約束的沖動(dòng)。當(dāng)?shù)胤秸?cái)政資源控制和集中程度提高時(shí)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和突破預(yù)算約束的兩方面沖動(dòng)也隨之增強(qiáng)，其重要表現(xiàn)就是財(cái)政支出預(yù)算偏離程度擴(kuò)大。我國自改革開放以來持續(xù)進(jìn)行的撤縣設(shè)區(qū)改革，在優(yōu)化了政府間行政管理體制的同時(shí)，也強(qiáng)化了地級(jí)市政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)財(cái)政資源的集中程度，由此會(huì)對(duì)地方財(cái)政預(yù)算偏離產(chǎn)生影響。本文基于撤縣設(shè)區(qū)改革的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，實(shí)證檢驗(yàn)了財(cái)政資源集中對(duì)地級(jí)市支出預(yù)算偏離的影響效果，發(fā)現(xiàn)前者對(duì)后者有顯著的正向影響，而財(cái)政透明度的增加有利于抑制支出預(yù)算偏離行為。本文的研究有助于闡明地方財(cái)政體制變動(dòng)對(duì)地方預(yù)算行為的影響，也有助于闡明推進(jìn)省以下政府間財(cái)政關(guān)系法治化建設(shè)、建立現(xiàn)代預(yù)算制度的重要意義。

關(guān)鍵詞：預(yù)算偏離;財(cái)政資源集中;撤縣設(shè)區(qū)改革

中圖分類號(hào)：F812.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2021）01-0074-11

一、引 言

預(yù)算能力建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。預(yù)算能力指政府汲取和使用財(cái)政資源的能力，其依賴完善的預(yù)算制度保障。黨的十九大報(bào)告指出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”;十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出，“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”;2020年8月3日國務(wù)院更是對(duì)《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》進(jìn)行了全面修訂。這一系列的預(yù)算制度改革通過健全完善預(yù)算管理體制機(jī)制強(qiáng)化了國家預(yù)算能力。對(duì)于預(yù)算能力的外在表現(xiàn)，政府預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算安排的偏差（下文簡稱“預(yù)算偏離”）是較好的衡量方式。呂冰洋和李巖[1]認(rèn)為，預(yù)算偏離能夠刻畫政府全年預(yù)算安排和完整財(cái)政年度內(nèi)決算行為。馬海濤等[2]指出，如果預(yù)算偏離過大，則表明預(yù)算編制過程的準(zhǔn)確性和完整性、執(zhí)行過程的法治性不足。

關(guān)于中國預(yù)算偏離的成因研究，陳志剛和呂冰洋[3]認(rèn)為，中國預(yù)算偏離的影響因素可以歸納為預(yù)算管理本身、財(cái)政管理體制、外部監(jiān)督和偶然因素等四個(gè)方面。但現(xiàn)有文獻(xiàn)較少涉及財(cái)政資源集中對(duì)預(yù)算偏離的影響。財(cái)政資源集中反映了地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)部資源統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)的能力，集中程度的提高將直接增強(qiáng)地方政府財(cái)政資源控制和配置能力，地方政府更有能力突破預(yù)算約束。

鐘裕民和劉偉[4]指出，政府強(qiáng)大的資源調(diào)動(dòng)能力在構(gòu)建現(xiàn)代政府決策能力譜系時(shí)尤為重要。呂冰洋和臺(tái)航[5]研究了政府間財(cái)政關(guān)系對(duì)國家能力的影響，強(qiáng)調(diào)控制動(dòng)員能力的重要作用，并指出我國地方政府具有強(qiáng)大的轄區(qū)資源調(diào)動(dòng)和配置能力。特別是在中國經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致公共支出不斷增加，突破預(yù)算控制最終表現(xiàn)為擴(kuò)大支出預(yù)算偏離程度。

地方政府突破預(yù)算控制較少體現(xiàn)在年初預(yù)算上。這是因?yàn)椋瓿躅A(yù)算受到了嚴(yán)格的制度約束，特別是來自上級(jí)政府的約束。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》（下文簡稱《預(yù)算法》）第四十三條規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)”;第二十四條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府編制本級(jí)預(yù)算、決算草案……改變或者撤銷本級(jí)各部門和下級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令”。即使在年初預(yù)算數(shù)上報(bào)地方兩會(huì)審查審批前，地方政府在預(yù)算制定期間也受到上級(jí)財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制限額的約束。相比而言，預(yù)算執(zhí)行過程的約束較為寬松。因此，財(cái)政資源集中是影響地方政府預(yù)算偏離的重要因素。

現(xiàn)有研究中鮮有提及財(cái)政資源集中對(duì)預(yù)算偏離的影響，主要原因在于缺乏合適的視角，撤縣設(shè)區(qū)改革為觀察這種影響效果提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。理由如下：第一，撤縣設(shè)區(qū)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革的重要手段，其主要結(jié)果是下屬縣級(jí)行政單位改設(shè)為市轄區(qū)，所屬地級(jí)市的預(yù)算范圍沒有變化。雖然區(qū)和縣在行政建制上為相同級(jí)別，但兩者之間在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財(cái)政收支方面存在較大差異，導(dǎo)致下轄縣成為市轄區(qū)后只擁有“半級(jí)財(cái)政”，缺少了部分財(cái)政獨(dú)立性[6]，能夠留存的財(cái)政收入比例較少。

即使是在政策過渡期，市轄區(qū)維持原有財(cái)政體制，但由于沒有獨(dú)立的財(cái)權(quán)和事權(quán)，市轄區(qū)的財(cái)政安排仍要聽從上級(jí)政府。因此，撤縣設(shè)區(qū)改革強(qiáng)化了地級(jí)市政府對(duì)資源的控制和配置能力，財(cái)政資源向上集中[7]。第二，考慮到資源的集中程度難以度量，如果采用一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)作為代理變量，難以解決因果關(guān)系帶來的內(nèi)生性問題。而撤縣設(shè)區(qū)作為行政區(qū)劃調(diào)整的重要改革之一，需向上級(jí)政府申請(qǐng)并經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)才能實(shí)施，并非地級(jí)市自身能夠決定，屬于自上而下式的政策改革，因而在一定程度上能夠削弱內(nèi)生性問題帶來的估計(jì)偏誤。

本文使用我國2008—2017年234個(gè)地級(jí)市的非平衡面板數(shù)據(jù)，采用雙重差分法，實(shí)證檢驗(yàn)了撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)支出預(yù)算偏離的影響效果?？紤]到撤縣設(shè)區(qū)改革當(dāng)年預(yù)算體制往往維持不變，本文將撤縣設(shè)區(qū)改革滯后一期，研究發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)改革次年對(duì)支出預(yù)算偏離產(chǎn)生了顯著正向影響。

本文將撤縣設(shè)區(qū)改革滯后一期以研究其預(yù)算效應(yīng)，在一定程度上也削弱了內(nèi)生性問題。從數(shù)值上看，撤縣設(shè)區(qū)改革次年地級(jí)市支出預(yù)算偏離比沒有發(fā)生改革的地級(jí)市提高了8.2個(gè)百分點(diǎn)，表明財(cái)政資源集中將導(dǎo)致支出預(yù)算偏離擴(kuò)大。本文進(jìn)行了一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)以支持基準(zhǔn)結(jié)果，并考察了財(cái)政約束帶來的異質(zhì)性影響。

本文的研究結(jié)論為全面加強(qiáng)預(yù)算管理、建立現(xiàn)代預(yù)算制度提供了參考。建立現(xiàn)代預(yù)算制度的前提不僅是立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的控制，更是政府內(nèi)部的預(yù)算制度同政府間財(cái)政關(guān)系和行政管理制度相協(xié)調(diào)。財(cái)政部長劉昆強(qiáng)調(diào)，“規(guī)范省以下財(cái)政體制”“在通過分稅制改革理順中央和地方財(cái)政關(guān)系基礎(chǔ)上，著力推進(jìn)預(yù)算管理改革”。作為中央和地方財(cái)政關(guān)系的延伸，市縣財(cái)政體制并未在分稅制改革中完全理順，地市預(yù)算偏離程度普遍高于省級(jí)的事實(shí)能夠反映現(xiàn)有市縣財(cái)政體制對(duì)政府預(yù)算管理產(chǎn)生的影響。

平均而言，2008—2017年全部省份支出預(yù)算偏離程度為28.6%，同時(shí)期地市口徑的偏離程度為42.8%。特別是當(dāng)行政管理體制出現(xiàn)重大調(diào)整（例如，撤縣設(shè)區(qū)改革）時(shí)，市縣財(cái)政體制改革的滯后性往往會(huì)放大其對(duì)預(yù)算制度的沖擊。因此，本文的研究在預(yù)算管理和制度建設(shè)方面具有重要意義。

二、文獻(xiàn)綜述、制度背景與研究假設(shè)

（一）文獻(xiàn)綜述

高培勇[8]首次提出“預(yù)決算偏離度”之后，國內(nèi)學(xué)者主要在理論層面對(duì)預(yù)算偏離的影響因素展開研究，但關(guān)于預(yù)算偏離成因的實(shí)證研究較少。一方面，關(guān)于預(yù)算偏離成因的理論闡述主要集中在預(yù)算技術(shù)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、制度政策和預(yù)算主觀心理作用等方面。馬蔡琛[9]針對(duì)中國政府預(yù)算超收資金現(xiàn)象，提出收入壓力考核、宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整、地方政府有意低估和財(cái)政體制非規(guī)范調(diào)整是超收的重要原因。王秀芝[10]認(rèn)為，預(yù)算管理問題主要集中在編制、監(jiān)督、執(zhí)行和審計(jì)等環(huán)節(jié)。劉叔申[11]指出，財(cái)政收支的超預(yù)算膨脹受到預(yù)算科學(xué)性和預(yù)算法治性的影響。孫玉棟和吳哲方[12]的研究表明，地方政府對(duì)預(yù)算支出的剛性需求和自由裁量權(quán)導(dǎo)致了超收。馬蔡琛等[13]還構(gòu)建了基于心理預(yù)期的前景理論模型分析預(yù)算執(zhí)行偏差的成因。另一方面，預(yù)算偏離的實(shí)證研究多集中在省級(jí)層面。趙海利和吳明明[14]研究發(fā)現(xiàn)，1994—2010年我國30個(gè)省份的收入預(yù)算偏離呈現(xiàn)預(yù)算科學(xué)性整體偏低和低估政府收入的普遍特征，主要原因是受到預(yù)算技術(shù)落后、超收資金管理和官員晉升制度等的影響。王華春和劉清杰[15]分析了1999—2011年省級(jí)政府預(yù)算數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，地方經(jīng)濟(jì)增長和地方政府效率對(duì)預(yù)算偏離有顯著作用。馮輝和沈肇章[16]使用2000—2012年省級(jí)數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了經(jīng)濟(jì)增長和稅收計(jì)劃對(duì)預(yù)算偏離的影響效果。王志剛和楊白冰[17]通過2009—2016年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)顯著降低了支出預(yù)算偏離，而實(shí)施積極的財(cái)政政策有正向影響。李建軍和劉媛[18]利用四川省內(nèi)各市的預(yù)決算數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，新《預(yù)算法》改革通過強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束，降低了支出預(yù)算偏離程度。

關(guān)于撤縣設(shè)區(qū)改革的影響效果，現(xiàn)有文獻(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長、城市化進(jìn)程和政府收支等三個(gè)方面提供了豐富的實(shí)證證據(jù)。第一，在經(jīng)濟(jì)層面，韓永輝等[19]、Tang和 Hewings[20]認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有積極的促進(jìn)作用。邵朝對(duì)等[21]考察了1998—2008年撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的影響，研究發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)改革通過吸引低生產(chǎn)率企業(yè)進(jìn)入、增加勞動(dòng)和資本要素的方式實(shí)現(xiàn)了短期經(jīng)濟(jì)增長，但增長效應(yīng)呈倒U型。Liu等[22]認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)改革的長期經(jīng)濟(jì)刺激效果變?nèi)跎踔翞樨?fù)，并加劇了區(qū)域不平等。第二，撤縣設(shè)區(qū)改革有助于人口集聚、推進(jìn)城市化進(jìn)程和促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。唐為和王媛[23]基于2000年和2010年人口普查數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)政策能夠帶來城市人口增長。同時(shí)，不同行政區(qū)的市場(chǎng)分割現(xiàn)象明顯，原因在于地方政府出于自身利益考慮對(duì)市場(chǎng)實(shí)施了行政干預(yù)。撤縣設(shè)區(qū)改革打破了原有行政壁壘，有利于促進(jìn)城市內(nèi)部市場(chǎng)融合和資源優(yōu)化配置，并通過增強(qiáng)地級(jí)市政府統(tǒng)籌能力加劇了城市間的市場(chǎng)分割。第三，撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)政府收支影響的研究結(jié)論不一。盧盛峰等[24]利用合成控制法對(duì)1997—2014年縣級(jí)樣本進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)改革增強(qiáng)了大部分縣級(jí)政府的財(cái)政收支能力，但對(duì)財(cái)政強(qiáng)縣有削弱作用。吉黎和鄒埴埸[25]基于2008—2016年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，通過多期雙重差分法，研究發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)改革降低了地級(jí)市的稅收收入，原因在于撤縣設(shè)區(qū)后原縣級(jí)政府稅收征管的激勵(lì)下降。錢金保和邱雪情[26]使用廣東2008—2016年的撤縣設(shè)區(qū)樣本，使用DID-PSM法發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)改革受到財(cái)政激勵(lì)減少的影響會(huì)降低原縣區(qū)的財(cái)政收支增速。范子英和趙仁杰[27]區(qū)分了新設(shè)區(qū)和市本級(jí)的財(cái)政狀況，研究發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)改革削弱了改革縣財(cái)政自主權(quán)，對(duì)新設(shè)區(qū)的財(cái)政收支產(chǎn)生了負(fù)向影響，而對(duì)市本級(jí)的財(cái)政收支有顯著正向作用。

相比于現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文的邊際貢獻(xiàn)在于：第一，國內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)預(yù)算偏離影響的研究主要集中于技術(shù)層面，本文研究行政管理體制改革通過財(cái)政資源集中對(duì)預(yù)算偏離產(chǎn)生的影響，豐富了現(xiàn)有文獻(xiàn)。第二，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究撤縣設(shè)區(qū)改革的財(cái)政影響集中于決算一側(cè)，忽視了對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的分析。事實(shí)上，撤縣設(shè)區(qū)在調(diào)整市縣行政權(quán)力的同時(shí)，也對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系產(chǎn)生了重要影響，僅從決算視角難以觀察地方政府在完整年度內(nèi)的財(cái)政行為。

（二）制度背景

地方政府行政區(qū)劃調(diào)整主要聚焦在市縣層面，是縣域經(jīng)濟(jì)治理的重要手段。1981年開始的縣改市通過行政建制的直接調(diào)整提高了城鎮(zhèn)化水平并促進(jìn)了工業(yè)發(fā)展。事實(shí)上，直到1997年改革被叫停，縣的數(shù)量減少而縣級(jí)市的數(shù)量增加的同時(shí)，改革并未對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生明顯影響。與縣改市幾乎同步展開的是撤縣設(shè)區(qū)，指的是地級(jí)市原下轄縣被改為市轄區(qū)，其改革的持續(xù)性和頻繁性大大超過縣改市，成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化和促進(jìn)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長的重要改革嘗試。這項(xiàng)改革需要依次經(jīng)過地級(jí)市政府、省政府、民政部和國務(wù)院的同意，并經(jīng)過上級(jí)政府實(shí)地考察后才能得到批準(zhǔn)，改革措施具有一定的外生性。1983—2019年撤縣設(shè)區(qū)改革縣數(shù)量變化情況，如圖1所示。

從圖1可以看出，2000年是撤縣設(shè)區(qū)改革的首個(gè)高峰期，2011年開啟了第二波改革高峰。撤縣設(shè)區(qū)對(duì)改革縣最直接的調(diào)整是行政管理體制中的下轄縣變成市轄區(qū)，與此同時(shí)，對(duì)整體宏觀經(jīng)濟(jì)的影響表現(xiàn)在，撤縣設(shè)區(qū)改革增加了城區(qū)面積和城鎮(zhèn)人口規(guī)模[23]，緩解了發(fā)展壓力并擴(kuò)大了城市規(guī)模[28]。

財(cái)政效應(yīng)方面，盡管地級(jí)市預(yù)算管理范圍沒有變化，但撤縣設(shè)區(qū)改革通過經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和收入分成等方面的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資源的向上集中，具體如圖2所示。第一，由于市轄區(qū)和下轄縣的預(yù)算編制和執(zhí)行結(jié)果均匯總至地級(jí)市，因而地級(jí)市預(yù)算管理范圍沒有發(fā)生改變。第二，盡管市轄區(qū)和下轄縣在行政建制上屬于同一級(jí)別，但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上，縣擁有相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展決策權(quán)，而市轄區(qū)作為城市的重要組成部分，所作經(jīng)濟(jì)決策與市統(tǒng)一[23]。第三，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策方面，

Ma[29]認(rèn)為，地級(jí)市的主要職能是發(fā)展工業(yè)，縣的主要職能是農(nóng)業(yè)發(fā)展，而地方官員普遍有“地級(jí)市=工業(yè)”“縣=農(nóng)業(yè)”的思維定勢(shì)。相比下轄縣承擔(dān)了更多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)職能，市轄區(qū)受到城鎮(zhèn)化進(jìn)程的目標(biāo)制約，較為重視轄區(qū)規(guī)劃和城市建設(shè)，亦與市統(tǒng)一。

根據(jù)中華人民共和國民政部（下文簡稱“民政部”）《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，中心城市郊縣（縣級(jí)市）改設(shè)市轄區(qū)，需達(dá)到下列標(biāo)準(zhǔn)：第一，縣（市）域與城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國土開發(fā)利用連為一體，部分區(qū)域已納入城市總體規(guī)劃的市區(qū)規(guī)劃范圍。第二，全縣（市）就業(yè)人口中從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于70%，第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重達(dá)到75%以上。第三，改設(shè)市轄區(qū)的縣（市），全縣（市）國內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入不低于上一年本市市轄區(qū)的平均水平或人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入不低于上一年本市市轄區(qū)的平均水平。

在財(cái)政體制方面，縣擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政支出權(quán)限，市轄區(qū)更多由上級(jí)財(cái)政統(tǒng)一籌劃，缺失了部分財(cái)政獨(dú)立性[28]。

Chung和Lam[30]的研究表明，地級(jí)市擁有從下轄縣（區(qū)、市）汲取財(cái)政資金和資源和權(quán)力，其展示了一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明，約七成地級(jí)市下轄縣對(duì)上級(jí)政府財(cái)政收支安排不滿意。特別是上繳比例方面，縣級(jí)政府往往只與市級(jí)政府分享20%—30%財(cái)政收入，轄區(qū)政府這一比重?cái)U(kuò)大至50%左右[25]。

撤縣設(shè)區(qū)改革涉及的稅收分成往往在相關(guān)政策文件中有明確表述，例如，《濱州市人民政府關(guān)于深化市以下財(cái)政管理體制改革的實(shí)施意見》指出，對(duì)縣（市、區(qū)）增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅收入，市與縣（市、區(qū)）按以下比例分成：對(duì)濱城區(qū)和市屬開發(fā)區(qū)，省、市、區(qū)按照20∶40∶40的比例分成;對(duì)沾化區(qū)、鄒平市和博興縣，省、市、縣（市、區(qū)）按照20∶20∶60的比例分成?！冻啥际腥嗣裾P(guān)于貫徹落實(shí)調(diào)整增值稅收入劃分的通知》指出，市級(jí)固定企業(yè)繳納的增值稅和市國稅局委托市地稅局第三直屬稅務(wù)分局代征的增值稅收入，地方32.5%部分繼續(xù)作為市級(jí)收入。其他增值稅收入地方32.5%部分，市與區(qū)（市）縣分享比例不變，其中，市與錦江區(qū)、青羊區(qū)、金牛區(qū)、武侯區(qū)、成華區(qū)的分享比例為40∶60;市暫不參與成都高新區(qū)、成都天府新區(qū)直管區(qū)和其他區(qū)（市）縣增值稅收入分享。盡管越來越多的地級(jí)市在撤縣設(shè)區(qū)改革中承諾過渡期內(nèi)保持原有財(cái)政體制不變，但地級(jí)市為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)化資源控制和配置能力，仍能通過經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求兩方面對(duì)改革縣施加影響。

（三）研究假設(shè)

撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)地級(jí)市預(yù)算偏離的影響體現(xiàn)在：撤并后的原縣級(jí)政府的財(cái)政資源（例如，財(cái)政決策權(quán)、財(cái)政收入分成）、社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限等被部分過渡給地級(jí)市政府，強(qiáng)化了地級(jí)市政府的資源控制能力。地級(jí)市作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，為更快更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，往往傾向于增加公共支出。而撤縣設(shè)區(qū)改革提高了地級(jí)市政府資源控制和配置能力，使財(cái)政資源更加集中，促使地級(jí)市政府更有能力突破預(yù)算控制，最終擴(kuò)大了支出預(yù)算偏離程度。反之，如果地級(jí)市政府可供配置的資源減少、甚至接近于零，即使想發(fā)展經(jīng)濟(jì)而突破預(yù)算約束，但由于可用財(cái)力限制亦難以“超支”。

基于上述分析，筆者提出如下假設(shè)：

假設(shè)：撤縣設(shè)區(qū)改革增強(qiáng)了地方政府資源控制和配置能力，財(cái)政資源更加集中，促使地方政府更有能力突破預(yù)算約束。因而為推動(dòng)城市發(fā)展建設(shè)，地方政府傾向于擴(kuò)大支出預(yù)算偏離程度。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）計(jì)量模型設(shè)定

鑒于撤縣設(shè)區(qū)改革在不同年份、不同地區(qū)的差異，本文采用雙重差分模型估計(jì)撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)地級(jí)市支出預(yù)算偏離的影響。具體地，本文的計(jì)量模型設(shè)定如下：

（二）變量定義

1.被解釋變量：支出預(yù)算偏離

一般公共預(yù)算支出偏離的計(jì)算方法如下：

支出預(yù)算偏離=（支出決算數(shù)-支出預(yù)算數(shù)）/支出預(yù)算數(shù)（2）

其中，支出預(yù)算數(shù)和支出決算數(shù)有四種測(cè)算口徑，包括年初預(yù)算數(shù)、年中預(yù)算調(diào)整數(shù)、決算快報(bào)數(shù)和最終決算數(shù)。本文計(jì)算的支出預(yù)算數(shù)采用年初預(yù)算數(shù)口徑，它是由地級(jí)市財(cái)政局在年初向市級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告的并經(jīng)過審查批準(zhǔn)的當(dāng)年支出預(yù)算數(shù)。支出決算數(shù)采用最終決算數(shù)口徑，它是經(jīng)由省市結(jié)算對(duì)賬后的定稿決算數(shù)。

如果采用年中預(yù)算調(diào)整數(shù)作為支出預(yù)算數(shù)，衡量更多的是完成度指標(biāo)。因?yàn)轭A(yù)算調(diào)整數(shù)是在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)由市級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn)的需要根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整的支出預(yù)算數(shù)，難以反映年初政府作出的全年安排。如果采用決算快報(bào)數(shù)作為支出決算數(shù)，盡管決算快報(bào)數(shù)與最終決算數(shù)差異很小，但最終決算數(shù)衡量的是經(jīng)過嚴(yán)格財(cái)政核算后的數(shù)據(jù)，因此，本文使用年初預(yù)算數(shù)和最終決算數(shù)測(cè)算地級(jí)市一般公共支出預(yù)算偏離。

2.解釋變量：撤縣設(shè)區(qū)改革

撤縣設(shè)區(qū)改革使用啞變量形式，如果地級(jí)市i第t年開始實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)改革，則改革當(dāng)年及以后年份設(shè)定為1，以前年份設(shè)定為0。本文將2008—2017年縣級(jí)行政區(qū)撤縣設(shè)區(qū)改革情況匹配到地級(jí)市層面。陳科霖[31]的研究表明，中國撤縣設(shè)區(qū)改革存在明顯的階段性特征，2000年和2011年分別開啟了兩次撤縣設(shè)區(qū)改革的浪潮。因此，本文選取2008—2017年作為樣本期間能夠較好地將上一次撤縣設(shè)區(qū)改革產(chǎn)生的政策效應(yīng)分隔開來，有助于估計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性。本文在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中亦構(gòu)造了同一地級(jí)市發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)改革縣數(shù)量、改革縣數(shù)量占原有下轄縣總數(shù)的比重兩個(gè)指標(biāo)，以分析撤縣設(shè)區(qū)改革的政策實(shí)施強(qiáng)度對(duì)支出預(yù)算偏離的影響效果。

3. 控制變量

參照呂冰洋和李巖[1]對(duì)控制變量的設(shè)定，式（1）中的其他控制變量包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度、城市化水平、政府規(guī)模、財(cái)政自主度和新區(qū)建設(shè)水平。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度和城市化水平旨在度量經(jīng)濟(jì)因素對(duì)支出預(yù)算偏離的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平使用人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的自然對(duì)數(shù)來表示。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)支出預(yù)算偏離可能產(chǎn)生兩方面影響：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，政府獲得的財(cái)政收入越多，這增加了預(yù)算執(zhí)行過程中的不確定性;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往擁有更加成熟的財(cái)政管理體制，相比欠發(fā)達(dá)地區(qū)，預(yù)算執(zhí)行更科學(xué)、更嚴(yán)格、監(jiān)督亦更完備，可能有助于縮小支出預(yù)算偏離程度。人口密度和城市化水平分別用地級(jí)市的單位行政區(qū)劃面積人數(shù)、非農(nóng)業(yè)人口占年末總?cè)丝诘谋戎乇硎?，反映了地?jí)市整體的公共物品和服務(wù)需求。第二，政府規(guī)模和財(cái)政自主度旨在考察財(cái)政因素對(duì)支出預(yù)算偏離的影響。政府規(guī)模使用財(cái)政支出占GDP的比重表示。由于缺少地級(jí)市轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，本文采用自有財(cái)力指標(biāo)，使用地級(jí)市財(cái)政收入占地級(jí)市財(cái)政支出的比重表示財(cái)政自主度。第三，為滿足新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的需要，地級(jí)市政府在撤縣設(shè)區(qū)改革后往往加大新區(qū)建設(shè)投入以推動(dòng)城市化進(jìn)程，因而撤縣設(shè)區(qū)改革不僅通過集中財(cái)政資源對(duì)支出預(yù)算偏離產(chǎn)生影響，而且縣改區(qū)后對(duì)新區(qū)建設(shè)需求的增加亦可能導(dǎo)致支出預(yù)算偏離擴(kuò)大。

在各地關(guān)于撤縣設(shè)區(qū)政策的政府文件中，新區(qū)建設(shè)問題被多次提及，例如，《福州市人民政府關(guān)于長樂撤市設(shè)區(qū)五年過渡期財(cái)政管理體制的通知》提出，“臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)納入濱海新城統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的稅費(fèi)收入，市、區(qū)按照 50%∶50%比例分成”?！督K省南通市委南通市人民政府關(guān)于設(shè)立南通市通州區(qū)有關(guān)問題的通知》中則明確指出，將“重點(diǎn)加強(qiáng)新老城區(qū)間道路、交通的快速連接……市政府對(duì)每條道路給予通州定額補(bǔ)助1億元”。《南京市人民政府辦公廳關(guān)于明確溧水縣、高淳縣撤縣設(shè)區(qū)后相關(guān)政策的通知》指出，在五年過渡期內(nèi)，市根據(jù)財(cái)力可能，逐步加大支農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社保等方面扶持力度等。本文在控制變量中增加新區(qū)建設(shè)的公共投入水平以排除這一影響。由于難以獲取各個(gè)地級(jí)市的市轄區(qū)公共建設(shè)投入數(shù)據(jù)，本文使用市轄區(qū)人均道路面積的增長率衡量當(dāng)年市區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體投入水平相對(duì)于上年的變化情況。

Tang和Hewings[20]指出，撤縣設(shè)區(qū)改革有助于打破行政壁壘、促進(jìn)政府融合，能夠改善轄區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。該指標(biāo)在一定程度上能夠反映地級(jí)市投入到縣改區(qū)后的財(cái)政資源多寡，是較好的替代方法。

（三）數(shù)據(jù)來源和變量的描述性統(tǒng)計(jì)

本文使用我國2008—2017年234個(gè)地級(jí)市（不包括直轄市以及直轄市下轄區(qū)縣）的非平衡面板數(shù)據(jù)。支出預(yù)算偏離數(shù)據(jù)收集整理自歷年地方兩會(huì)報(bào)告和《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。撤縣設(shè)區(qū)改革指標(biāo)摘自民政部全國行政區(qū)劃信息查詢平臺(tái)。其他控制變量來自《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和各省統(tǒng)計(jì)年鑒。本文剔除了烏海、深圳等無下轄縣的地級(jí)市樣本。各變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。

四、實(shí)證分析

（一）基準(zhǔn)結(jié)果

表2匯報(bào)了式（1）的估計(jì)結(jié)果。其中，列（1）單獨(dú)考察撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)支出預(yù)算偏離的影響，估計(jì)結(jié)果表明，撤縣設(shè)區(qū)改革次年，地級(jí)市的支出偏離顯著提高。列（2）—列（4）分別在列（1）的基礎(chǔ)上增加控制變量，包括經(jīng)濟(jì)因素、財(cái)政因素和新區(qū)建設(shè)因素。列（4）的估計(jì)結(jié)果表明，撤縣設(shè)區(qū)改革次年的估計(jì)系數(shù)顯著為正。平均而言，在控制時(shí)間固定效應(yīng)、地區(qū)固定效應(yīng)和其他影響因素的情況下，撤縣設(shè)區(qū)改革次年地級(jí)市支出預(yù)算偏離比沒有發(fā)生改革的地級(jí)市提高了8.2個(gè)百分點(diǎn)，且在5%水平下顯著，大約為相同時(shí)期中國所有地級(jí)市支出預(yù)算偏離平均水平的19%。

同樣，以表2列（4）的估計(jì)結(jié)果觀察主要控制變量的影響，筆者發(fā)現(xiàn)：第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)支出預(yù)算偏離的影響顯著為負(fù)。其中一個(gè)可能原因是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)往往擁有越完善的財(cái)政管理體制，體現(xiàn)在預(yù)算制定的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格性和預(yù)算監(jiān)督的有效性等方面較欠發(fā)達(dá)地區(qū)更好，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則更傾向把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首要位置，因而欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)突破預(yù)算約束的動(dòng)力更強(qiáng)。第二，盡管城市化水平對(duì)支出預(yù)算偏離的影響顯著為負(fù)，但估計(jì)系數(shù)接近于零，表明人口向城市集聚的城市化進(jìn)程對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的影響較小。第三，人口密度對(duì)支出預(yù)算偏離的影響顯著為負(fù)，且在10%水平下顯著。第四，新區(qū)建設(shè)水平對(duì)支出預(yù)算偏離的影響顯著為正，且在10%水平下顯著，表明增加市轄區(qū)建設(shè)需求可以促使地方政府投入更多的財(cái)政資源進(jìn)而導(dǎo)致支出預(yù)算偏離增大。第五，財(cái)政自主度和政府規(guī)模的估計(jì)結(jié)果均不顯著，可能的原因是地方政府對(duì)自有收入的依賴盡管一定程度上能夠提高支出預(yù)算的預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性，但對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的影響較小，同時(shí)政府規(guī)模僅從決算一端難以影響整體的支出預(yù)算偏離程度。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文從安慰劑檢驗(yàn)、平行趨勢(shì)檢驗(yàn)、考慮政策實(shí)施強(qiáng)度、剔除特殊樣本、增加控制變量（新《預(yù)算法》實(shí)施、書記年齡和書記任期特征）等方面進(jìn)行了系統(tǒng)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)，以增強(qiáng)基準(zhǔn)結(jié)果的可信性。

1. 安慰劑檢驗(yàn)

基于政策背景分析，撤縣設(shè)區(qū)財(cái)政體制改革政策一般規(guī)定，縣變區(qū)掛牌當(dāng)年預(yù)算管理體制應(yīng)保持不變，次年再進(jìn)行調(diào)整。這意味著掛牌當(dāng)年地級(jí)市難以通過改革來強(qiáng)化資源控制和配置能力。如果將撤縣設(shè)區(qū)改革的當(dāng)年情況放入式（1）中重新估計(jì)，系數(shù)應(yīng)當(dāng)小于改革次年且不顯著。表3列（1）—列（4）將撤縣設(shè)區(qū)改革次年替換為當(dāng)年情況，并重復(fù)了表2的回歸方法。估計(jì)結(jié)果表明，撤縣設(shè)區(qū)改革的估計(jì)系數(shù)均較小且不顯著。因此，安慰劑檢驗(yàn)的結(jié)果印證了改革次年調(diào)整預(yù)算管理體制的基本事實(shí)，較好地支持了本文的基準(zhǔn)結(jié)果。

2.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

平行趨勢(shì)假定是雙重差分模型有效性的前提。具體來說，政策實(shí)施前，對(duì)照組和處理組的支出預(yù)算偏離的變化趨勢(shì)應(yīng)該是一致的。基于此，本文將計(jì)量模型調(diào)整為：

3.考慮政策實(shí)施強(qiáng)度

啞變量形式度量的撤縣設(shè)區(qū)改革難以捕捉同一地級(jí)市不同年份出現(xiàn)多次縣變區(qū)掛牌的政策效應(yīng)，因而應(yīng)分析政策實(shí)施強(qiáng)度對(duì)支出預(yù)算偏離的影響效果。表4列（1）和列（2）的估計(jì)結(jié)果表明，政策實(shí)施強(qiáng)度的估計(jì)系數(shù)顯著為正，表明撤縣設(shè)區(qū)改革越多的地級(jí)市，越有能力突破原有預(yù)算，導(dǎo)致支出預(yù)算偏離增大。

4.剔除特殊樣本

本文考慮兩個(gè)方面特殊樣本的可能影響：第一，省會(huì)城市作為省域經(jīng)濟(jì)政治中心，其政府突破原有預(yù)算的程度可能與其他城市有差異，由于其更容易受到省級(jí)政府的預(yù)算監(jiān)督，因而省會(huì)城市對(duì)撤縣設(shè)區(qū)改革的反應(yīng)程度可能較低。表4列（3）展示了剔除了省會(huì)城市樣本并重新估計(jì)計(jì)量模型的結(jié)果，可以看出，估計(jì)系數(shù)顯著為正且高于基準(zhǔn)回歸結(jié)果，證實(shí)了本文對(duì)省會(huì)城市差異性的判斷。第二，由于自治區(qū)在行政區(qū)劃的特殊性以及預(yù)算管理體制的潛在差異，本文剔除了省層面自治區(qū)下轄的地級(jí)市樣本。表4列（4）的估計(jì)結(jié)果顯示，結(jié)論依然穩(wěn)健。

5.增加控制變量

本文考察政策外生沖擊和政治因素對(duì)撤縣設(shè)區(qū)改革產(chǎn)生的政策效應(yīng)的潛在影響。第一，李建軍和劉媛[18]研究發(fā)現(xiàn)，新《預(yù)算法》改革通過強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束，降低了支出預(yù)算偏離程度。式（1）僅通過控制時(shí)間固定效應(yīng)難以捕捉這一政策外生沖擊的巨大影響，因而本文將新《預(yù)算法》是否實(shí)施的啞變量放入回歸方程中，如表4列（5）所示。第二，政治因素可能是同時(shí)影響撤縣設(shè)區(qū)改革和預(yù)算管理的潛在變量。本文在原有計(jì)量模型的基礎(chǔ)上考慮書記年齡和書記任期作為政治因素，并做自然對(duì)數(shù)化處理，如表4列（6）估計(jì)結(jié)果支持了基準(zhǔn)結(jié)果的穩(wěn)健性。

（三）進(jìn)一步分析

至此，我們得到的基本結(jié)論是，發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)改革的地級(jí)市次年支出預(yù)算偏離程度高于未發(fā)生改革的地級(jí)市。這一結(jié)論是基于所有城市樣本的平均估計(jì)效應(yīng)所得到。

進(jìn)一步地，地方政府財(cái)政行為的約束力可能對(duì)改革的政策效應(yīng)產(chǎn)生異質(zhì)性影響。

并非東部地區(qū)都是財(cái)政透明度較高的地區(qū)。兩者的相關(guān)系數(shù)僅為0.140。原因在于，約束地方政府財(cái)政行為能夠加強(qiáng)政府行為的規(guī)范性，這不僅影響市縣財(cái)力分配結(jié)果，而且影響地方政府突破原有預(yù)算的能力。而財(cái)政透明度是反映地方政府財(cái)政約束力、財(cái)政行為規(guī)范性的較好指標(biāo)。

鄧淑蓮[32]調(diào)查了2009—2011年省級(jí)政府財(cái)政透明度情況，認(rèn)為政府明細(xì)分類項(xiàng)目的透明度能夠直接反映地方政府的支出行為。肖鵬等[33]的研究表明，財(cái)政透明度提高有助于規(guī)范地方政府舉債等行為。一個(gè)財(cái)政透明度較高的市級(jí)政府的財(cái)政行為更容易受到上級(jí)政府和公眾的監(jiān)督和約束，使支出預(yù)算的制定、調(diào)整和執(zhí)行過程更加規(guī)范，進(jìn)而影響從下轄區(qū)縣汲取財(cái)政資源的能力，因而可能影響撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)支出預(yù)算偏離的影響效果。為了證實(shí)這一點(diǎn)，筆者收集整理了《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》中的透明度指標(biāo)。

由于該報(bào)告覆蓋時(shí)間范圍是2012—2019年，其中，2012年覆蓋城市樣本較少，2013年指標(biāo)分?jǐn)?shù)與以后年份有較大不同，因而本文將各地級(jí)市 2013年及以前年份的透明度指標(biāo)均設(shè)置為2014年的值。本文采用分組回歸的辦法，如果一個(gè)城市預(yù)算透明度高于當(dāng)年所有地級(jí)市整體的平均值，則屬于財(cái)政約束較強(qiáng)地區(qū);反之，屬于財(cái)政約束較弱地區(qū)。

表5列（1）匯報(bào)了財(cái)政約束較強(qiáng)的地區(qū)，撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)預(yù)算偏離的影響效果，列（2）匯報(bào)了財(cái)政約束較弱地區(qū)的估計(jì)結(jié)果。從表5中可以看出，在5%置信水平下，在財(cái)政約束較弱的地區(qū)，撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)支出預(yù)算偏離的影響顯著為負(fù)，且系數(shù)遠(yuǎn)高于約束較強(qiáng)地區(qū)，這表明地方政府財(cái)政約束對(duì)撤縣設(shè)區(qū)改革的政策效應(yīng)產(chǎn)生了異質(zhì)性影響。換言之，提高預(yù)算透明度有助于縮小撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)支出預(yù)算偏離的影響。

五、結(jié)論及研究意義

撤縣設(shè)區(qū)改革作為行政管理體制的重大創(chuàng)新，是通過調(diào)整政府間行政管理體制以推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要工程之一。這是因?yàn)椋袊L時(shí)期的經(jīng)濟(jì)高速增長在很大程度上得益于城鎮(zhèn)化的持續(xù)建設(shè)，特別是地級(jí)市引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的主流經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但在改革過程中，財(cái)政制度難以跟上行政體制改革的節(jié)奏，難免出現(xiàn)“市刮縣”等上級(jí)政府向下汲取財(cái)政資源的行為，市縣財(cái)政關(guān)系亟待調(diào)整、預(yù)算體制尚未優(yōu)化。

撤縣設(shè)區(qū)改革在調(diào)整政府間行政關(guān)系的同時(shí)，強(qiáng)化了地方政府資源控制和配置能力，使財(cái)政資源更集中并加劇了財(cái)政資金截留現(xiàn)象，對(duì)基層財(cái)力保障產(chǎn)生了較大沖擊，使地方政府更有能力為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而突破預(yù)算控制。本文采用雙重差分模型，基于撤縣設(shè)區(qū)改革的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，使用2008—2017年地級(jí)市相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了財(cái)政資源集中對(duì)支出預(yù)算偏離的影響效果。研究發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)改革次年，地方政府傾向擴(kuò)大支出預(yù)算偏離程度。但改革當(dāng)年對(duì)地級(jí)市支出預(yù)算偏離沒有顯著影響，原因在于，撤縣設(shè)區(qū)改革當(dāng)年政府并不調(diào)整預(yù)算體制。本文使用撤縣設(shè)區(qū)改革強(qiáng)度替代原有啞變量、剔除特殊樣本和增加控制變量等方式進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)，結(jié)果仍舊穩(wěn)健。此外，財(cái)政約束對(duì)撤縣設(shè)區(qū)改革的預(yù)算效應(yīng)存在異質(zhì)性影響。財(cái)政透明度較低的地區(qū)由于財(cái)政行為規(guī)范性較差、財(cái)政約束較弱，因而相比透明度較高的地區(qū)更容易突破預(yù)算控制，使撤縣設(shè)區(qū)改革帶來的財(cái)政資源集中相比透明度較高地區(qū)顯著擴(kuò)大了支出預(yù)算偏離程度。

本文的研究對(duì)全面推進(jìn)預(yù)算管理體制改革具有重要意義：第一，應(yīng)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革與規(guī)范，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系法治化建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要契約和法治約束政府與市場(chǎng)的關(guān)系，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化同樣需要約束上下級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系。近年來，中央與省之間財(cái)政關(guān)系調(diào)整步伐在加快，但對(duì)省以下政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整卻舉步維艱，省以下事權(quán)分配仍面臨政府間職責(zé)不明確、財(cái)政收入分配規(guī)則多變等問題，這都增加了地方政府討價(jià)還價(jià)帶來的預(yù)算管理成本。為此，國務(wù)院或可通過出臺(tái)“政府間財(cái)政事權(quán)分配條例”來明確各級(jí)政府對(duì)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療等事權(quán)的歸屬，督促地方政府尤其是省以下市縣政府依法行政。第二，落實(shí)基層財(cái)力建設(shè)和保障機(jī)制。為保障基層財(cái)力運(yùn)轉(zhuǎn)和基本服務(wù)需要，除科學(xué)設(shè)置地方稅主體稅種外，應(yīng)著重完善稅收共享機(jī)制的設(shè)計(jì)，明確省以下市縣政府的稅收分成方案，預(yù)防和減少財(cái)政資金截留，切實(shí)保障基層財(cái)力充實(shí)。第三，建立現(xiàn)代預(yù)算制度，并探索實(shí)施財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制。從某種意義上講，財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制旨在通過強(qiáng)化財(cái)政資金效能來增強(qiáng)基層財(cái)力水平，包括加快財(cái)政資金到位效率、提高資金使用效益、明確資金管理權(quán)限和強(qiáng)化主體責(zé)任。而建立完整有效的省以下預(yù)算管理制度，能夠從預(yù)算源頭嚴(yán)格管理，對(duì)地方政府財(cái)政資金的分配辦法、使用流程和監(jiān)督管理起到約束作用。第四，行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算制度配套建設(shè)。撤縣設(shè)區(qū)改革對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用，但省以下財(cái)政體制的調(diào)整并未及時(shí)跟進(jìn)，暴露出市縣財(cái)政關(guān)系難以厘清、上級(jí)政府向下汲取財(cái)政資源行為突出等問題，對(duì)基層財(cái)政產(chǎn)生了持續(xù)性沖擊。為此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算制度在財(cái)政資金使用的主體地位，通過明晰的權(quán)責(zé)制度安排對(duì)地方政府形成強(qiáng)有力的約束，促使行政管理制度改革和預(yù)算體制調(diào)整齊頭并進(jìn)。事實(shí)上，近些年，濟(jì)南、德州等部分地級(jí)市意識(shí)到由于預(yù)算管理制度的不匹配、相關(guān)法律制度保障的缺失，推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革的邊際效益有下降趨勢(shì)，因而承諾過渡期內(nèi)保持財(cái)稅體制不變，暫不調(diào)整縣區(qū)財(cái)政分成比例。這也是提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

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Abstract：Local governments are always motivated to break through the budget constraints while pursuing economic development. When the fiscal resources of local governments are more centralized， the motivation to develop local economies and to break through budget constraints will also be strengthened， thus increasing expenditure budget biases. The ongoing‘City-county Merger reform not only improves the administrative system of local governments， but also concentrates fiscal resources of prefecture-level cities since the reform and opening-up in 1978. Therefore this reform has a positive impact on expenditure budget biases. Based on the quasi-natural experiment of the ‘City-county Merger reform， this paper examines the effect of fiscal resource centralization on prefecture-level expenditure budget biases. The empirical results show that fiscal resource centralization has a significant positive impact on expenditure budget biases. And the increase of fiscal transparency is conducive to reducing expenditure budget biases. This paper clarifies the relationship between local fiscal system adjustments and budget arrangements， and stresses the importance of promoting the legalization of intergovernmental fiscal relations in the sub-provincial level and establishing the budget systems under the background of modern finance.

Key words：budget biases; fiscal resources centralization; city-county merger

（責(zé)任編輯：徐雅雯）