社區(qū)居委會行政化及其治理研究

滿雪 路清琳

【摘? 要】大國治理的根基在基層，社區(qū)是社會的基本單元，社區(qū)居委會的建設(shè)情況已經(jīng)成為衡量治理能力、民主法治水平的重要指標(biāo)。我國城市中社區(qū)居委會具有雙重屬性：一方面是“自治性”，代表居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù);另一方面是“行政性”，表現(xiàn)為基層社會治理的單向度。我國社區(qū)居委會工作由于傳統(tǒng)體制影響等原因呈現(xiàn)出行政化態(tài)勢，這種行政化傾向會直接影響居民自治和社區(qū)治理。

【Abstract】The foundation of great power governance lies at the grassroots level. The community is the basic unit of society， and the construction status of community neighborhood committees has become an important indicator to measure governance capabilities and the level of democracy and the rule of law. The community neighborhood committees in China's cities have dual attributes： on the one hand， they are "autonomous"， representing residents to achieve self-management， self-education and self-service; on the other hand， they are "administrative"， showing the one-dimensional nature of social governance at the grassroots level. The work of community neighborhood committees in China is administrative due to the traditional system influence and other reasons， and this administrative tendency will directly affect the residents' self-governance and community governance.

【關(guān)鍵詞】居委會;行政化;單向度治理

【Keywords】neighborhood committees; administration; one-dimensional governance

【中圖分類號】D638? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）03-0126-02

1 社區(qū)居委會行政化現(xiàn)狀

《城市居民委員會組織法》對居民委員會進(jìn)行了明確的規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！痹撘?guī)定闡釋了居委會并非政府機(jī)構(gòu)或政府的派出機(jī)構(gòu)，而是一種群眾自治組織。這一基本定位在現(xiàn)實(shí)層面上受到挑戰(zhàn)。大量本應(yīng)由政府承擔(dān)的事項(xiàng)涌入社區(qū)，致使社區(qū)居委會一方面忙于完成多方面下達(dá)的行政任務(wù);另一方面需進(jìn)行各式各樣的行政考核，從而疏于回應(yīng)居民需求。

1.1 承接過多行政事務(wù)

社區(qū)居委會承接著包括社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育等在內(nèi)的日常事務(wù)性工作，然而，部分政府職能部門把很多臨時指派性工作轉(zhuǎn)嫁到居委會，如經(jīng)濟(jì)普查、各項(xiàng)宣傳等，使得社區(qū)居委會承擔(dān)著日益繁復(fù)的工作，形成了“上面千條線，下面一個眼”的現(xiàn)實(shí)局面。同時，由于各級行政機(jī)關(guān)及其行政職能部門需要通過社區(qū)居委會來實(shí)現(xiàn)對社區(qū)的管理，這使得大部分社區(qū)居委會負(fù)擔(dān)過重，在實(shí)際上成為行政機(jī)關(guān)附屬物。甚至在部分地區(qū)，有很多本應(yīng)由行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)的工作，如鞭炮禁放、消防、違章建筑拆除等交給了社區(qū)，最終導(dǎo)致社區(qū)居委會疲于應(yīng)付主業(yè)。

1.2 負(fù)擔(dān)過多評比考核

基層政府以及有關(guān)部門為了讓社區(qū)居委會更好地落實(shí)行政任務(wù)，施加給社區(qū)眾多的評比考核，部分地區(qū)根據(jù)評比考核情況對社區(qū)居委會的績效情況加以獎懲。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，很多社區(qū)被要求建立超過百余本的臺賬，超過千余份的報(bào)表，臺賬和報(bào)表是否齊全成為檢查工作是否扎實(shí)到位的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致社區(qū)強(qiáng)化了填表功能，卻弱化了對社區(qū)居民的服務(wù)功能。

1.3 單向度治理模式

隨著街道與居委會之間的關(guān)系由理論上的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際當(dāng)中的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，居委會也由配合、協(xié)助角色轉(zhuǎn)變?yōu)槿蝿?wù)與工作中的實(shí)際執(zhí)行者角色。來自街道的各類政策文件以及會議講座，在一次次地強(qiáng)化著社區(qū)居委會的下級屬性，從街道到社區(qū)居委會自上而下的科層管理方式使二者之間的互動走向失衡，社區(qū)居委會的意識和行動不自覺地歸于下級地位，多中心治理秩序也淪為單向度治理。

2 社區(qū)居委會行政化原因

社區(qū)居委會工作行政化與社區(qū)的“自治”性質(zhì)不相容，這種行政化態(tài)勢主要是由我國社區(qū)建設(shè)發(fā)展階段性特征決定的，社區(qū)居民委員會行政化是由于傳統(tǒng)體制遺留下來的以及社會方面的諸多問題交織作用的結(jié)果。導(dǎo)致這種狀況的原因主要有以下幾方面。

2.1 傳統(tǒng)體制慣性

我國的社區(qū)管理體制在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下逐漸建立并發(fā)展了起來，然而傳統(tǒng)行政管理體制具有的強(qiáng)大慣性在社會各個方面都發(fā)揮著制約社區(qū)居委會自治功能的作用，同時，傳統(tǒng)行政管理體制的行政功能卻愈發(fā)膨脹。在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府所扮演著超強(qiáng)管家的角色，統(tǒng)籌物質(zhì)資源的分配，實(shí)行對社會的全方位控制。行政科層制正是這種大政府運(yùn)行下的必然方式，行政科層制正是社會組織染上行政化色彩的根源，社區(qū)居委會在大環(huán)境的影響下也難以幸免。

2.2 對政府依賴程度高

致使社區(qū)居民委員會行政化的一個重要原因正是源于居委會對政府的過多依賴。按應(yīng)然層面來看，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的動力不僅應(yīng)該來自政府，還應(yīng)來自社會的需要和倡導(dǎo)。但結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況來看，還是政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，我國社區(qū)基層建設(shè)中的行政色彩仍然普遍存在，而且政府熱情遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于居民熱情，這就使得在社區(qū)建設(shè)中外援力量遠(yuǎn)大于內(nèi)部力量，然而這一局面與社區(qū)建設(shè)的初衷背道而馳。

2.3 居民參與程度低

隨著現(xiàn)代化以及城市化的發(fā)展，社區(qū)居民的生活卻日益走向疏離，分塊切割的居住形式使社區(qū)居民從守望相助走向了個體化發(fā)展。許多社區(qū)居民缺少對社區(qū)事務(wù)的關(guān)心，社區(qū)事務(wù)參與意識淡薄。對于中青年來說，由于工作任務(wù)重，對社區(qū)事務(wù)保持著很少參與和過問的狀態(tài)，有些地方甚至連召開社區(qū)全體居民大會都已成為一件不可能的事;對于在社區(qū)居住的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表等有社會影響力的人來說，也很少在社區(qū)發(fā)揮示范作用。

3 社區(qū)居委會去行政化路徑

居民委員會行政化有其存在的歷史必然性，盡管居委會行政化在當(dāng)前和未來一段時間都將持續(xù)存在，但是不意味居民委員會必須行政化，因?yàn)檫@有悖于建立居民自治制度的本意，有悖于社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)。因此，應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)有效的措施增強(qiáng)社區(qū)居委會的自治功能。

3.1 破除居委會的路徑依賴

社區(qū)居委會與基層政府之間的關(guān)系是全面的依附關(guān)系，這種依附尤其體現(xiàn)在人事、財(cái)務(wù)等方面，社區(qū)居委會在政府主導(dǎo)下日益脫離社會，喪失了獨(dú)立性，因此，破除居委會的路徑依賴首要做的正是使社區(qū)居委會的人、財(cái)、物相對獨(dú)立。首先，在人事上，要加強(qiáng)對社區(qū)人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)化人才;其次，在財(cái)務(wù)上，居委會僅僅依靠財(cái)政撥款，資金來源受限，可利用部分高校學(xué)生志愿者、業(yè)委會代表等人員，使其義務(wù)參與居委會工作。同時，政府也應(yīng)在法律支援、政策咨詢等方面對社區(qū)居委會予以必要的支持和指導(dǎo)。

3.2 實(shí)行居委會職責(zé)準(zhǔn)入制度

推動單向度治理向多元主體的協(xié)商共治轉(zhuǎn)變，實(shí)行居委會職業(yè)準(zhǔn)入制度，完善權(quán)責(zé)清單勢在必行。建立居委會職責(zé)準(zhǔn)入制度，其核心就是把握政府職能，有些應(yīng)該由社區(qū)協(xié)助完成的工作，社區(qū)居委會責(zé)無旁貸;對于有些本屬于基層政府及其職能部門職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不應(yīng)該硬性攤派給社區(qū)居委會;對于有些延伸性的工作需要社區(qū)居委會協(xié)助完成時，應(yīng)實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的購買服務(wù)原則，解決社區(qū)居委會相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)。

3.3 鼓勵探索強(qiáng)化居民社區(qū)參與意識的方法

居民社區(qū)參與意識淡薄是社區(qū)建設(shè)和管理的一大弊病，要強(qiáng)化居民社區(qū)參與意識，首先，應(yīng)探索能夠促使居民參與社區(qū)服務(wù)的方式方法，強(qiáng)化居民的社區(qū)參與意識，同時，建設(shè)好社區(qū)居委會這個平臺，健全居民在社區(qū)居委會平臺上的利益表達(dá)機(jī)制，暢通的利益表達(dá)機(jī)制有助于社區(qū)居民的民意表達(dá)，使居民能夠在居委會這個民主平臺上暢所欲言、建言獻(xiàn)策;其次，社區(qū)居委會除了開展節(jié)慶活動等常規(guī)方式之外，社區(qū)居委會應(yīng)主動了解居民需求，在充分了解民意的基礎(chǔ)上探索提高民主參與度的方法，如個別社區(qū)在七夕節(jié)日當(dāng)天舉辦“相親聯(lián)系會”，吸引了眾多居民主動參與，可見“適銷對路”是提高居民參與度的重要思路;最后，政府部門可以通過設(shè)立獎項(xiàng)等方式激勵社區(qū)有所作為。

【參考文獻(xiàn)】

【1】羅紅霞，崔運(yùn)武.悖論、因果與對策：關(guān)于社區(qū)居委會職責(zé)的調(diào)查思考[J].理論月刊，2015（07）：146-151.

【2】孫柏瑛.城市社區(qū)居委會“去行政化”何以可能？[J].南京社會科學(xué)，2016（07）：51-58.

【3】王義.從整體性治理透視社區(qū)去“行政化”改革[J].行政管理改革，2019（07）：54-60.

【4】侯利文.行政吸納社會：國家滲透與居委會行政化[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2019，36（02）：112-121.

【5】沈劍霞.論城市社區(qū)居委會工作中的行政化傾向[D].杭州：浙江大學(xué)，2004.

【6】鐘麗，徐太軍.論社區(qū)居委會工作行政化及其調(diào)適[J].滄桑，2007（01）：104-105.

【7】苗延義.能力取向的“行政化”：基層行政性與自治性關(guān)系再認(rèn)識[J].社會主義研究，2020（01）：84-92.

【8】徐昌洪.社區(qū)居民委員會行政化及其治理研究[J].社會主義研究，2014（01）：103-110.

【9】張雪霖，王德福.社區(qū)居委會去行政化改革的悖論及其原因探析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（01）：32-38.

【10】吳曉林.推動“社區(qū)工作行政化”向“行政工作社區(qū)化”轉(zhuǎn)變[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2017（09）：1.

【11】季程遠(yuǎn)，周兆晟.城市社區(qū)居委會的“行政化”與“去行政化”——基于J市Y社區(qū)的個案考察[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011（18）：69-70+73.

【12】潘小娟.社區(qū)行政化問題探究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（01）：33-36.