淳安特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)要充分體現(xiàn)“特”字

沈滿洪

充分體現(xiàn)區(qū)域功能之“特”

從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度看，千島湖所在的淳安縣是集庫(kù)區(qū)、老區(qū)、邊區(qū)、山區(qū)于一體的加快發(fā)展縣。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，淳安縣支持了新四軍的生存和發(fā)展，為中國(guó)革命作出了貢獻(xiàn)。在新中國(guó)成立初期，為了建設(shè)新安江水庫(kù)，淳安縣外遷了29萬(wàn)移民以及后靠了10萬(wàn)縣內(nèi)移民且有30萬(wàn)畝農(nóng)田被淹，犧牲巨大。淳安縣屬于浙皖交界的邊區(qū)，歷史上也屬于交通極不便利的山區(qū)。新世紀(jì)以來(lái)，千島湖成為飲用水源前，淳安經(jīng)濟(jì)水平還處于加快發(fā)展縣的最前列；千島湖成為飲用水源后，淳安縣則處于加快發(fā)展縣的最后列。因此，淳安的生存與發(fā)展問(wèn)題不解決好就沒(méi)有浙江全省和杭州全市的“兩個(gè)高水平”。

從現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的角度看，千島湖所在的淳安縣是集杭州市和嘉興市“大水缸”、浙江省“大花園”、國(guó)家級(jí)生態(tài)文明建設(shè)“示范區(qū)”和國(guó)際深綠色發(fā)展“引領(lǐng)區(qū)”于一體的特殊功能區(qū)域。千島湖引水工程已于2019年通水，關(guān)系到杭州市1000萬(wàn)人口和嘉興市400萬(wàn)人口的飲水安全，千島湖成為杭州市和嘉興市的“大水缸”。浙江省推進(jìn)全域“大花園”建設(shè)，經(jīng)過(guò)“千萬(wàn)工程”“五水共治”等系列組合拳，千島湖及淳安縣是現(xiàn)成的“大花園”樣本。按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，千島湖及新安江流域總體上屬于限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的生態(tài)功能區(qū)，致力于達(dá)到國(guó)家級(jí)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。千島湖所在的淳安縣還生活著眾多人口，在移民政策難以實(shí)施的情況下，淳安縣需要致力于打造國(guó)際深綠色發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)。對(duì)于淳安縣這樣特殊的區(qū)域，不采取特事特辦的特殊體制和政策恐怕難以解決其面臨的一系列特殊問(wèn)題。

必須體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)體制之“特”

淳安特別生態(tài)功能區(qū)的核心區(qū)域是千島湖所在的浙江省境內(nèi)的淳安縣全域和建德市部分；外圍區(qū)域包括新安江上游的黃山市和新安江電站大壩以下的建德市、桐廬縣等相關(guān)區(qū)域。需要協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)包括國(guó)家電網(wǎng)。爭(zhēng)取指導(dǎo)的國(guó)家部門有生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、水利部、住建部、財(cái)政部及大多數(shù)經(jīng)濟(jì)部門等。需要省里支持的部門有生態(tài)環(huán)境廳、自然資源廳、水利廳、住建廳、財(cái)政廳、民政廳及大多數(shù)經(jīng)濟(jì)部門等。

淳安特別生態(tài)功能區(qū)存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，其中相當(dāng)一部分還存在著矛盾和沖突。一是部門與部門的矛盾。例如飲用水保障部門在實(shí)施千島湖引水工程過(guò)程中優(yōu)先考慮1300萬(wàn)人口的水源安全，但發(fā)展和民生部門要考慮淳安縣46萬(wàn)人口的生存與發(fā)展問(wèn)題。二是上游與下游的矛盾。從省際角度看，由于千島湖60%的來(lái)水源自安徽省，因此保障千島湖水質(zhì)必須堅(jiān)持浙江安徽兩省聯(lián)動(dòng)。從省內(nèi)角度看，千島湖水域淳安縣占95%，建德市占5%，需要處理好兩縣的關(guān)系；而且，下游的生態(tài)用水、頂托咸潮等需要千島湖放水。三是部門與地方的矛盾。新安江水電站屬于國(guó)家電網(wǎng)的一部分，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代無(wú)償劃撥的結(jié)果，出現(xiàn)“水”在淳安縣和建德市、“權(quán)”在國(guó)家電網(wǎng)的局面。四是上級(jí)與下級(jí)的矛盾。浙江省的財(cái)政體制是“省管縣”，因此，財(cái)政上是浙江省管淳安縣；杭州市的隸屬關(guān)系是“市管縣”，除了財(cái)政以外的事情都是杭州市管淳安縣。存在“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”分離的問(wèn)題。五是歷史與現(xiàn)實(shí)的矛盾。千島湖沿湖的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目建設(shè)是20世紀(jì)90年代以來(lái)的產(chǎn)物，當(dāng)時(shí)的千島湖主要功能是風(fēng)景旅游和防洪，以新時(shí)期飲用水源功能的總體布局來(lái)要求淳安縣對(duì)歷史問(wèn)題進(jìn)行整改需要時(shí)間、資金和體制保障。

基于這么多縱橫交錯(cuò)的矛盾，必須成立淳安特別生態(tài)功能區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組或淳安特別生態(tài)功能區(qū)管理委員會(huì)?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”的體制屬于非常設(shè)機(jī)構(gòu)，相對(duì)比較靈活；“管委會(huì)”的體制屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)，相對(duì)比較穩(wěn)定。從理論上看，一定要樹立淳安是杭州的淳安、浙江的淳安、全國(guó)的淳安的理念，可以有國(guó)家、省、市三個(gè)層面的領(lǐng)導(dǎo)體制可以選擇。從實(shí)踐上看，國(guó)家層面成立一個(gè)面向縣域的特別生態(tài)功能區(qū)管委會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組，難度極大；省、市層面成立一個(gè)全國(guó)首創(chuàng)的特別生態(tài)功能區(qū)，都是可能的。由于杭州市是副省級(jí)城市，往往由省委常委兼任杭州市委書記，在杭州市市級(jí)層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組比較可行。2020年12月10日，在淳安舉行的杭州市委常委會(huì)上，浙江省委常委、杭州市委書記周江勇同志在講話中明確宣布：“市委、市政府要成立‘淳安特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，我和劉忻市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)?！边@是一種政治擔(dān)當(dāng)，也是一種生態(tài)自覺(jué)。當(dāng)然，市級(jí)層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組，要取得中央的支持、省委省政府的授權(quán)。

必須體現(xiàn)制度政策之“特”

提供生態(tài)補(bǔ)償政策支持，體現(xiàn)綠色發(fā)展制度之“特”。淳安縣最大的優(yōu)勢(shì)是什么？就是一湖秀水。如果淳安縣無(wú)法從中獲益，會(huì)導(dǎo)致公眾心態(tài)的嚴(yán)重失衡。要充分體現(xiàn)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受償”的原則實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度，要堅(jiān)持中央政府、浙江省政府、杭州市政府、嘉興市政府幾級(jí)聯(lián)動(dòng)，共同籌資；在用水戶的水價(jià)中不僅需要體現(xiàn)傳統(tǒng)的“制水成本”“治污成本”和“企業(yè)利潤(rùn)”，還要增加一個(gè)“生態(tài)成本”；要按照“實(shí)際補(bǔ)償金額”接近“應(yīng)補(bǔ)償金額”的原則明確“補(bǔ)多少”。

提供碳權(quán)-碳匯交易政策支持，體現(xiàn)低碳發(fā)展制度之“特”。淳安縣的第二大優(yōu)勢(shì)是什么？就是生產(chǎn)生活中的碳排放權(quán)的節(jié)約和生態(tài)發(fā)展中的森林及碳匯資源。因此，在大力推進(jìn)“碳達(dá)峰”和“碳中和”的國(guó)家戰(zhàn)略背景之下，可以將淳安特別生態(tài)功能區(qū)率先納入碳排放權(quán)和碳匯交易試點(diǎn)。既可出售淳安所節(jié)約的碳排放權(quán)，又可出售淳安森林碳匯資源，從而真正落實(shí)綠水青山的價(jià)值轉(zhuǎn)化。

提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策支持，體現(xiàn)深綠產(chǎn)業(yè)發(fā)展之“特”。淳安的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅是一般的綠色產(chǎn)業(yè)，而是深綠產(chǎn)業(yè)。一要支持淳安發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)為龍頭的生態(tài)服務(wù)業(yè)。淳安的生態(tài)旅游一定要從觀光旅游轉(zhuǎn)向觀光旅游與休閑旅游相結(jié)合，從大眾旅游轉(zhuǎn)向大眾旅游與精品旅游相結(jié)合，從短產(chǎn)業(yè)鏈旅游轉(zhuǎn)向短產(chǎn)業(yè)鏈與長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈相結(jié)合。除了發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，要高度重視文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、會(huì)展產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融業(yè)等生態(tài)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。二要支持淳安發(fā)展生態(tài)水業(yè)為龍頭的生態(tài)工業(yè)。優(yōu)質(zhì)的水源給淳安帶來(lái)了生態(tài)水業(yè)的發(fā)展，形成了以農(nóng)夫山泉、千島湖啤酒為龍頭的水飲料優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。三要支持淳安發(fā)展生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品為主體的生態(tài)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)淳安生態(tài)農(nóng)業(yè)的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：從局限于第一產(chǎn)業(yè)向一二三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變；從品牌效應(yīng)不夠明顯向品牌效應(yīng)十分明顯轉(zhuǎn)變；從技術(shù)含量低向技術(shù)含量高轉(zhuǎn)變；從傳統(tǒng)營(yíng)銷手段向電子商務(wù)等現(xiàn)代營(yíng)銷手段轉(zhuǎn)變。

提供財(cái)政保障政策支持，體現(xiàn)財(cái)政支持力度之“特”。對(duì)于一個(gè)庫(kù)區(qū)而言，庫(kù)區(qū)移民補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與加快發(fā)展區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是可以并存的，因?yàn)楦髯缘难a(bǔ)償和支付理由是不同的。在淳安縣盡力推進(jìn)深綠產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外，上級(jí)政府還要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付起到托底的作用。而且，對(duì)于資金的用途，要給予淳安充分的自主權(quán)，進(jìn)一步提高資金的使用效率。

提供政績(jī)考核政策支持，體現(xiàn)綠色考核機(jī)制之“特”。設(shè)立淳安特別生態(tài)功能區(qū)后，要按照“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的基本原則設(shè)計(jì)考核指標(biāo)，真正實(shí)施綠色政績(jī)考核機(jī)制，把生態(tài)保護(hù)視作與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展同等重要的考核指標(biāo)。另外，節(jié)能指標(biāo)要重點(diǎn)瞄準(zhǔn)能耗大戶及能源效率相對(duì)較低的地區(qū)和單位；對(duì)于人均能耗最低的、單位產(chǎn)出能耗最低的地區(qū)和單位可以不做節(jié)能的要求；或推動(dòng)用能權(quán)交易等市場(chǎng)手段動(dòng)態(tài)調(diào)整節(jié)能減排任務(wù)。

作者系浙江農(nóng)林大學(xué)黨委書記、長(zhǎng)三角生態(tài)文明研究中心主任