我國自然資源分類體系現(xiàn)狀及完善建議

袁承程, 高陽, 劉曉煌

(1.中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術(shù)學院，北京 100193； 2.中國地質(zhì)調(diào)查局自然資源綜合調(diào)查指揮中心，北京 100011； 3.自然資源要素耦合過程與效應重點實驗室，北京 100055)

0 引言

自然資源是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，各種自然資源相互影響、相互制約共同構(gòu)成一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體[1-3]。長期以來，我國自然資源由國土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門分割管理，各部門相對獨立地制定和實施了一系列自然資源調(diào)查分類體系和管理制度，由此造成了一系列的資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會和生態(tài)問題。例如，我國所實施的諸多自然資源分類體系，均是在自然資源部門分割管理的體制下所制定，分別按照國土、森林、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門開展相關(guān)的自然資源分類研究，并各自形成了較為實用的分類標準。然而，從自然資源系統(tǒng)管理角度來看，由于各類自然資源分類的側(cè)重點不盡相同，分類依據(jù)、概念和詳細程度都存在差別，使得各類自然資源分類相互交叉和重疊，無法實現(xiàn)自然資源的統(tǒng)一調(diào)查，從而無法支撐我國的自然資源管理和國土空間規(guī)劃工作。為解決此問題，2018年我國正式組建了自然資源部，以履行統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記職責，并明確了其管理自然要素包括土地、礦產(chǎn)、水、濕地、森林、草原和海洋等。但是依據(jù)自然資源部的管理職能，直接或間接管理所涉及到的自然資源包括哪些自然資源要素，仍然不夠具體。同時，在已明確的自然資源類型中，依據(jù)現(xiàn)有定義和概念，其內(nèi)涵仍然存在相互交叉和重疊的問題。

另外，由于構(gòu)建適用于自然資源統(tǒng)一管理的自然資源分類體系是新一輪國家機構(gòu)改革而引致出來的新工作，當前，國內(nèi)學術(shù)界研究還比較少。雖然有少量的學者研究了自然資源分類體系，但是大部分觀點均認為要進一步完善土地利用分類體系，以適應自然資源統(tǒng)一管理的需求[4-6]。盡管土地資源是自然資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵[4]，但目前自然資源的內(nèi)涵已遠超過土地資源系統(tǒng)的概念，僅對土地利用分類體系進行完善是不足以支撐自然資源管理需求的。因此，亟須全面系統(tǒng)梳理自然資源的內(nèi)涵，進一步明確自然資源分類體系中存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)。為此，本文在大量文獻分析的基礎(chǔ)上，剖析了自然資源的基本內(nèi)涵，界定了自然資源的基本范疇，分析了現(xiàn)有自然資源分類體系的現(xiàn)狀，識別了現(xiàn)有自然資源分類體系的不足，并提出了面向統(tǒng)一管理的自然資源系統(tǒng)分類建議，從而為實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查提供科學支撐。

1 自然資源基本內(nèi)涵和基本范疇

1.1 自然資源內(nèi)涵

自然資源的基本內(nèi)涵是自然資源分類與調(diào)查的前提。自然資源內(nèi)涵不同，其分類的對象和方法也必然不同，其調(diào)查方式也必然存在差異。目前，對于自然資源的概念，有多種不同的認識。一類是廣義的，認為只要能(或認為能)被人類利用的各種成分均是自然資源[7]，包括了全球范圍內(nèi)的一切自然與環(huán)境要素； 另一類是狹義的，認為自然資源僅是指天然界存在的、未經(jīng)人類加工的資源或能量[8-9]。除此之外，還有一種觀點，既認為自然資源是天然存在的，又承認自然資源也包括了人類活動對其利用和改造的結(jié)果[10]。由于當前自然資源管理的對象既包括森林、草原、濕地和礦產(chǎn)等，同時又包括了人類對自然資源改造的結(jié)果，如建設(shè)用地等，因此，從自然資源管理視角分析，本文認為第三種觀點比較合適。

1.2 自然資源基本范疇

上述自然資源定義雖已明確了何為自然資源，但是仍然不夠具體，在實際操作過程中經(jīng)常會出現(xiàn)理解不夠深入和全面的問題。因此，為了更加具體地描述自然資源的內(nèi)涵，有必要應用文獻綜述法，綜合各類自然資源定義和各分類體系中所明確列舉的自然資源類型(表1)。

表1 現(xiàn)有各類自然資源分類

在1970年聯(lián)合國出版的有關(guān)文獻給出的定義中，明確了自然資源包括礦物、植物、動物、地形、空氣、土壤和化石[8]。1972年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署把海洋資源作為了自然資源的一種類型，同時把植物和動物資源歸為生物資源，空氣資源改稱為氣候資源[10]?！掇o?！穂9]與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署對自然資源定義基本一致，只是把水資源改稱為水利資源。此外，《辭?！穂9]中強調(diào)，布局場所也屬于自然資源，但是其未舉例說明何為布局場所?！队蟀倏迫珪穂12]列舉的自然資源更加寬泛： 不僅大氣、巖石是自然資源，其群集的陸地和海洋也是自然資源; 不僅地熱現(xiàn)象是自然資源，植物的光合作用等也是自然資源; 除此之外，山嶺、荒地、灘涂、基因資源、原子能、太陽能、潮汐能、自然風光、風景資源、旅游資源也被認為是自然資源[12-13,15]。

綜合來看： 空氣、大氣、氣象、風、降水等都可歸為氣候資源； 地形、巖石、陸地、山嶺、化石、海洋、海島、部分自然風光(風景)和空間可歸為地形地貌資源； 植物、動物、微生物、作物、基因資源、草原和森林等可歸為生物資源。由此，再加上目前比較認可的土地資源、礦產(chǎn)資源和水資源，現(xiàn)有自然資源主要類型有氣候資源、地形地貌資源、土壤資源、土地資源、水資源、生物資源、礦產(chǎn)資源以及其他自然資源(如原子能、無線電資源、衛(wèi)星軌道頻率資源等)。

2 自然資源分類體系現(xiàn)狀和存在問題

2.1 自然資源分類體系現(xiàn)狀分析

目前，對于自然資源系統(tǒng)分類還未形成統(tǒng)一的意見，學者根據(jù)不同角度、不同目標以及不同利用部門有著不同的分類體系(表2)。

表2 現(xiàn)有典型的自然資源分類體系

2.2 自然資源分類體系存在問題

從自然資源管理角度分析，現(xiàn)有的自然資源分類體系主要存在以下問題：

一是偏重于學術(shù)分類?，F(xiàn)有的一些自然資源分類體系主要是按照自然資源的相關(guān)屬性(如是否可更新、是否為耗竭性)對自然資源進行了分類。從學術(shù)角度上看，此類分類體系較為科學，避免了自然資源的交叉重疊。然而，此類分類體系一方面可能會造成同一個管理類的自然資源被劃分到不同的次級類中，存在分類位置混亂的問題。另一方面，某些自然資源屬性本身不能十分明確地被界定，從而造成分類存在不確定性。例如，水資源與可更新資源間的關(guān)系，在資源屬性的界定上尚混淆不清。因此，從我國自然資源管理角度分析，此類分類體系作用有限。

二是部分分類體系不健全。對自然資源概念沒有全面和系統(tǒng)的界定，從而造成分類體系有遺漏項或重復項。例如，依據(jù)自然資源本身的固有屬性分類，在可更新資源中，未包括微生物資源； 在按照圈層分類的自然資源分類體系中，未包括巖石資源、土壤資源等。

三是缺少全面系統(tǒng)的列舉。目前的自然資源分類體系多是按照一個原則或方法分為幾大類，迄今為止，未有一個更加詳細的分類體系，無法全面驗證這些分類體系是否科學。

2.3 自然資源次級分類的問題

2.3.1 某些自然資源次級分類的對象不明確

目前，在國內(nèi)分類研究中，由于生物分類、礦產(chǎn)分類的對象是明確的個體，因此其分類在方法和理論上也最為成熟[6]。但是，諸如氣候、土地、濕地、海洋乃至地形地貌等自然資源分類的個體還比較模糊，其分類體系還不夠明確。首先，某些自然資源具有尺度效應，分類尺度不同，分類對象也不同。由于尺度的不同，人類認識的自然資源層次存在差異，造成分類的對象也會發(fā)生變化。例如，地形地貌資源在全國尺度上可劃分為東北平原、華北平原、大興安嶺地區(qū)、南方丘陵區(qū)、黃土高原區(qū)、青藏高原區(qū)等，而在省尺度上，以湖南省為例，又可分為湘西北山原山地區(qū)、湘西山地區(qū)、湘南山丘區(qū)、湘東山丘區(qū)、湘中丘陵區(qū)和湘北平原區(qū)。再者，某些自然資源本身就是一個自然地理綜合體，具備整體性、多功能性、區(qū)域性等自然屬性，可能造成自然資源分類對象的不明確，無法用目前單一的分類體系進行準確分類[23]。

2.3.2 某些自然資源次級分類存在重疊或沖突

通過梳理和分析現(xiàn)有的土地[24]、森林[25]、草地[26]、濕地[27]等自然資源的最新分類標準，發(fā)現(xiàn)有以下重疊或沖突的地方(表3)。例如，在林地分類與土地利用現(xiàn)狀分類中存在以下重疊或沖突： 在林地分類中存在宜林地的概念，可將草地、耕地等土地利用類型劃入宜林地，而在土地利用現(xiàn)狀分類中，則將城鎮(zhèn)村莊內(nèi)的森林劃入公園與綠地，從而造成分類上的重疊或沖突。

表3 部分自然資源分類之間重疊或沖突

此外，在礦產(chǎn)資源分類中，包括了水氣礦產(chǎn)，如地下水、礦泉水、氣體二氧化碳、氣體硫化氫、氦氣和氡氣，而這與水資源和氣候資源的分類有一定重疊。例如，地下水、礦泉水屬于水資源的一種類型，而二氧化碳、硫化氫、氦氣等氣體也可歸為氣候資源中的大氣資源。再如，水資源分類中把降水作為水資源的一種類型，而同時，降水也可歸為氣候資源。

3 推動面向統(tǒng)一管理的自然資源系統(tǒng)分類方案研究的完善建議

自然資源系統(tǒng)分類是自然資源統(tǒng)一調(diào)查、自然資源確權(quán)登記和自然資源用途管制與修復的最基本的落腳點和出發(fā)點。從自然資源部組建以來，已有不同學者提出了不同的自然資源分類方案，為我國構(gòu)建自然資源分類體系提供了參考，但是現(xiàn)有研究也存在一定的不足。為推動面向統(tǒng)一管理的自然資源分類體系構(gòu)建，提出如下建議。

3.1 建立全覆蓋的自然資源分類體系

按照中央有關(guān)機構(gòu)改革方案，自然資源部直接明確需要管理的自然資源要素有土地、地質(zhì)礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等。自然資源部負責管理國家林業(yè)和草原局，而其管理職責涉及到的自然資源要素還包括野生動植物。除此之外，自然資源管理還間接涉及到其他自然資源要素，例如： 水資源的調(diào)查涉及氣候資源的降水和蒸發(fā)量； 草地資源的調(diào)查涉及氣候資源和地形地貌資源； 耕地、森林、草地和濕地等資源的調(diào)查涉及到土壤資源； 海洋資源的調(diào)查涉及到海洋礦物、海水化學、海洋生物等。綜上分析，自然資源管理所涉及到自然資源類型不僅包括土地、地質(zhì)礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋，而且還包括野生動植物、氣候資源、土壤資源、地形地貌資源等。這些自然資源要素均應納入自然資源分類體系中。

3.2 加強自然資源分類體系理論研究

之前，學者對于自然資源主要是分門別類地開展研究，隨著研究的深入，均形成了各自的研究方法。由于自然資源的空間廣域性和其組成要素的復雜性，在分門別類的研究中盡管有些學科已經(jīng)達到定量或半定量化的研究水平，但是仍不能完整地認識自然資源。為了實現(xiàn)各類自然資源的統(tǒng)一調(diào)查，建議自然資源分類體系要加強基礎(chǔ)理論研究，從自然資源發(fā)生學的基本原理出發(fā)，按照系統(tǒng)理論的要求，統(tǒng)籌考慮各類自然資源的特點與差異性，盡可能消除各類自然資源分類中出現(xiàn)的重疊和沖突現(xiàn)象。

3.3 建立面向三維立體調(diào)查下的自然資源分類層級

面向自然資源統(tǒng)一管理的國家重大需求，為滿足自然資源三維立體調(diào)查的需求，亟待在分類標準統(tǒng)一清晰、不同分類有機結(jié)合、新舊分類有機銜接等原則下，建立綜合陸地、海洋、氣候等自然資源的分類體系，建議自然資源分類體系可依據(jù)地球圈層結(jié)構(gòu)進行分類，并在一級分類的基礎(chǔ)上，進一步明確二級及其以下自然資源的分類體系，從而為我國構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測體系、徹底解決各類自然資源調(diào)查數(shù)出多門的問題、全面查清各類自然資源的分布狀況提供支撐，為形成一套全面、完善、權(quán)威的自然資源管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)奠定基礎(chǔ)。

4 結(jié)論

(1)現(xiàn)有自然資源系統(tǒng)分類主要存在偏重學術(shù)分類、部分分類體系不健全、缺少全面系統(tǒng)的列舉3個方面的問題。

(2)針對現(xiàn)有自然資源分類，提出3條建議： 一是建立全覆蓋的自然資源分類體系； 二是加強自然資源分類體系理論研究； 三是建立面向三維立體調(diào)查下的自然資源分類層級。

(3)由于自然資源分類的復雜性和綜合性，下一步應組建一支綜合國土、海洋、植物、動物、土壤、地質(zhì)、礦產(chǎn)、水利等學科的分類學專家，構(gòu)建一套服務于自然資源統(tǒng)一管理的自然資源分類體系。