有軌電車安全監(jiān)管對策探討—以上海松江為例

巢志紅，丁霄霄

（1.上海市交通發(fā)展研究中心，2.上海交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司）

0 引 言

近年來，我國有軌電車發(fā)展迅速。截至2019年年底，我國內(nèi)地包括沈陽、大連、長春、天津、上海等在內(nèi)的16個(gè)城市的有軌電車已投入運(yùn)營，共計(jì)30條線路，總運(yùn)營里程417.4km。安全是發(fā)展的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代有軌電車兼具城市軌道交通和地面常規(guī)公交的運(yùn)行特點(diǎn)，該特點(diǎn)決定了有關(guān)普通機(jī)動(dòng)車以及關(guān)于軌道交通的安全管理規(guī)定不能完全適用于有軌電車，政府部門需要根據(jù)有軌電車的運(yùn)營特點(diǎn)開展針對性的監(jiān)管。本文以上海松江有軌電車為例，在梳理松江有軌電車安全運(yùn)行現(xiàn)狀及安全管理現(xiàn)況的基礎(chǔ)上，分析有軌電車安全監(jiān)管的難題，同時(shí)借鑒其他城市有軌電車安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，提出建設(shè)松江有軌電車安全監(jiān)管體系的相關(guān)建議，為提升上海市乃至我國現(xiàn)代有軌電車安全監(jiān)管工作水平提供參考。

1 松江有軌電車安全運(yùn)行現(xiàn)狀分析

1.1線路基本情況

松江區(qū)現(xiàn)代有軌電車示范線（以下簡稱“示范線”）由T1和T2兩條線路組成，總長30.67km，設(shè)有46個(gè)車站。示范線基本采用路中敷設(shè)方式，采用半獨(dú)立路權(quán)模式，僅部分路段預(yù)留混行方式。T1線、T2線初、近、遠(yuǎn)期均采用5模塊車輛，最高運(yùn)行速度為70km/h。

1.2安全運(yùn)營現(xiàn)狀

2019年，松江有軌電車共發(fā)生81起安全事件，其中，交通事故類34起，護(hù)欄物損類41起，冒進(jìn)信號類2起，環(huán)境類3起，設(shè)備故障類1起。

① 事故（事件）類型分析。松江有軌電車目前發(fā)生最多的事故類型為有軌電車與第三方交通參與者碰撞的交通事故，其次是異物侵入有軌電車限界事故，最后是車輛與設(shè)備故障事故。2019年松江有軌電車共發(fā)生81起安全事故，其中異物侵入有軌電車限界事故占比42%，車輛與設(shè)備故障事故占比4%，有軌電車與第三方交通參與者碰撞交通事故占54%，見圖1。

② 事故發(fā)生地點(diǎn)分析。目前，松江有軌電車事故的發(fā)生地點(diǎn)主要為道路交叉口、岔區(qū)及有軌電車正線區(qū)間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2019年松江有軌電車發(fā)生的34起交通事故、41起軌道護(hù)欄被撞事件和3起社會(huì)車輛侵線事件中，有48%的事故的發(fā)生在交叉路口處，3%的事故發(fā)生在岔區(qū)，49%的事故發(fā)生在正線區(qū)間，見圖2。

圖2 松江有軌電車事故發(fā)生區(qū)域占比

③ 有軌電車系統(tǒng)安全性主要影響因素。有軌電車系統(tǒng)具有開放性，影響其安全性的因素大致分為四類，包括技術(shù)因素、人的因素、管理因素和環(huán)境因素[1-4]。在松江有軌電車2019年發(fā)生的81起安全事故中，由于人的因素導(dǎo)致的有78起、由于技術(shù)因素導(dǎo)致的有3起，分別占96%、4%，見圖3。

圖3 松江有軌電車事故影響因素

1.3 安全管理現(xiàn)況

上海申凱公共交通運(yùn)營管理有限公司（簡稱“申凱公司”）是松江有軌電車的運(yùn)營主體，承擔(dān)松江有軌電車運(yùn)營安全生產(chǎn)主體責(zé)任。松江區(qū)對松江有軌電車負(fù)有屬地監(jiān)管責(zé)任。

2 松江區(qū)有軌電車安全監(jiān)管難題分析

2.1 政府安全監(jiān)管缺乏針對性規(guī)定

目前，針對有軌電車的安全監(jiān)管，國家、市、區(qū)層面均未出臺專門的法規(guī)政策，有軌電車安全監(jiān)管缺乏明確規(guī)定[5-6]?，F(xiàn)階段，針對有軌電車安全監(jiān)管的主要做法是參照城市軌道交通或城市公共汽（電）車的既有管理規(guī)范執(zhí)行。但不同文件之間，對于有軌電車的性質(zhì)定位不統(tǒng)一，各層面現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定對有軌電車安全監(jiān)管工作的適用性不一。

① 國家層面。2012年12月，《城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》對有軌電車作出明確定位：“現(xiàn)代有軌電車是大容量地面公共交通系統(tǒng)”；2015年5月，國務(wù)院新修訂的《國家城市軌道交通運(yùn)營突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》將適用對象擴(kuò)大至“城市軌道交通”，包括地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、磁浮、自動(dòng)導(dǎo)向軌道交通和市域快速軌道等；2018年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，將有軌電車納入了城市軌道交通范疇；2019年5月，《城市公共交通管理?xiàng)l例（征求意見稿）》第二條提出：本條例所稱城市公共交通，是指在城市人民政府確定的區(qū)域內(nèi)，利用公共汽（電）車（含有軌電車，下同）、城市軌道交通系統(tǒng)和有關(guān)設(shè)施，按照核定的線路、站點(diǎn)、時(shí)間、票價(jià)運(yùn)營，為公眾提供基本出行服務(wù)的活動(dòng)；2019年8月，交通運(yùn)輸部明確有軌電車的設(shè)施設(shè)備運(yùn)行維護(hù)工作參照《城市軌道交通設(shè)施設(shè)備運(yùn)行維護(hù)管理辦法》執(zhí)行；2019年10月16日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《城市軌道交通行車組織管理辦法》《城市軌道交通客運(yùn)組織與服務(wù)管理辦法》《城市軌道交通正式運(yùn)營前和運(yùn)營期間安全評估管理暫行辦法》，有部分條款將有軌電車單獨(dú)列出說明。此外，國家《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》（GB50490-2009）明確有軌電車屬于城市軌道交通；《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754-2017）明確城市軌道交通指城市地鐵、輕軌、有軌電車等活動(dòng)；中國城市軌道交通協(xié)會(huì)也將有軌電車歸類為軌道交通的一種。綜上，國家層面，相關(guān)文件傾向于將有軌電車的規(guī)劃建設(shè)、行車管理、設(shè)施設(shè)備運(yùn)行維護(hù)、突發(fā)事件應(yīng)急處置工作參照軌道交通執(zhí)行；強(qiáng)調(diào)城市公共交通發(fā)展與管理時(shí)傾向于參照公共汽（電）車進(jìn)行管理。

②上海市層面。目前上海市層面雖在實(shí)際工作中傾向于將有軌電車納入城市公共汽（電）車管理范疇，卻未出臺正式文件明確該定位。上海市地方標(biāo)準(zhǔn)《城市軌道交通安全運(yùn)營評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（DB 31/T902-2015）明確有軌電車屬于城市軌道交通范疇，但上海市的政府規(guī)章《上海市軌道交通運(yùn)營安全管理辦法》及相關(guān)應(yīng)急預(yù)案《上海市軌道交通突發(fā)事件交通保障應(yīng)急預(yù)案》并未明確，兩個(gè)文件的內(nèi)容也較適用于全封閉軌道交通系統(tǒng)；同樣地，《上海市公共汽車和電車客運(yùn)管理?xiàng)l例》《上海市公共汽電車運(yùn)營突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案》也未明確有軌電車的適用性。

③ 松江區(qū)層面。就松江區(qū)層面而言，目前主要依據(jù)《松江區(qū)有軌電車管理暫行辦法》及《松江區(qū)有軌電車營運(yùn)服務(wù)規(guī)范（試行）》對有軌電車安全生產(chǎn)工作開展監(jiān)督檢查。《松江區(qū)有軌電車管理暫行辦法》明確了安全保護(hù)區(qū)、運(yùn)營服務(wù)、交通安全等管理規(guī)范以及相應(yīng)的法律責(zé)任?！端山瓍^(qū)有軌電車營運(yùn)服務(wù)規(guī)范（試行）》包含了營運(yùn)服務(wù)管理、營運(yùn)設(shè)施管理、營運(yùn)車輛和車載服務(wù)設(shè)施、從業(yè)人員服務(wù)要求、安全應(yīng)急管理等內(nèi)容。但松江區(qū)為行政區(qū)不具備立法權(quán)，無法形成具有法律效應(yīng)的文件。目前松江有軌電車的相關(guān)管理工作均通過市交通委、市交警、區(qū)政府的協(xié)調(diào)會(huì)達(dá)成共識，相關(guān)文件以類似政府規(guī)章的形式出臺，相比法制手段，該方式強(qiáng)制性、穩(wěn)定性和明晰性存在較大差距，導(dǎo)致松江有軌電車安全監(jiān)管工作在貫徹實(shí)施方面存在一定的局限性。

2.2 市、區(qū)兩級安全監(jiān)管工作銜接不暢

當(dāng)前松江有軌電車日常監(jiān)管及執(zhí)法監(jiān)管等工作等均缺乏針對性規(guī)定，存在監(jiān)管職責(zé)有待理清、執(zhí)法依據(jù)有待明確等一系列問題。

① 監(jiān)管職責(zé)有待理清，監(jiān)管難題有待破解。主體清晰、權(quán)責(zé)明確、上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌有效、執(zhí)法到位、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理體制是實(shí)現(xiàn)松江有軌電車安全監(jiān)管工作有效推進(jìn)的必要條件。目前松江有軌電車的安全監(jiān)管在市級與區(qū)級兩個(gè)層面上，存在上下級溝通銜接不夠順暢、責(zé)任邊界不夠清晰的現(xiàn)象。就交通系統(tǒng)而言，最新的上海市交通委、松江區(qū)交通委的“三定”均不包含有軌電車的管理事項(xiàng)。有軌電車安全監(jiān)管的歸口部門不明，不利于松江有軌電車安全監(jiān)管體系的建設(shè)。上海市公共汽（電）車和城市軌道交通運(yùn)營安全監(jiān)管組織體系分別如圖4和圖5所示。若參照公共汽（電）車，則由市交通委（含所屬單位市道路運(yùn)輸管理局、市交通委執(zhí)法總隊(duì)）負(fù)責(zé)指導(dǎo)松江有軌電車的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，由松江區(qū)交通委負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的有軌電車安全監(jiān)管工作，相關(guān)委屬單位負(fù)責(zé)具體實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)的有軌電車安全監(jiān)管，并按照相關(guān)規(guī)定實(shí)施行政處罰；若參照城市軌道交通管理體制，區(qū)交通委則不具有有軌電車安全生產(chǎn)執(zhí)法權(quán)，需由市交通委（內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)軌道交通處）、市交通委執(zhí)法總隊(duì)負(fù)責(zé)監(jiān)管有軌電車運(yùn)營單位的安全生產(chǎn)。由此可見，性質(zhì)界定直接影響了松江有軌電車的安全監(jiān)管組織體系，明確松江有軌電車的性質(zhì)定位是理順其管理體制、搭建安全監(jiān)管體系、建立市區(qū)兩級交通管理部門有效的工作配合和銜接機(jī)制的前提。

圖4 上海市公共汽（電）車運(yùn)營安全監(jiān)管組織體系

圖5 上海市軌道交通運(yùn)營安全監(jiān)管組織體系

② 監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)不明，增加行政復(fù)議與訴訟風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)分析，城市軌道交通和公共汽（電）車的執(zhí)法監(jiān)管在處罰事項(xiàng)、處罰力度、執(zhí)法主體等方面存在著較大差異[7]，有軌電車執(zhí)法監(jiān)管需綜合考慮各方面因素，選擇性地參照城市軌道交通或公共汽（電）車適用的法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法。但相關(guān)執(zhí)法清單需要以政府規(guī)章乃至法規(guī)的形式予以明確，否則將存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與尺度不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)權(quán)威性缺失、剛性不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致行政執(zhí)法部門面臨著較大的行政復(fù)議與訴訟風(fēng)險(xiǎn)。軌道交通與公共汽（電）車在執(zhí)法事項(xiàng)、處罰力度、執(zhí)法主體等方面存在的差異包括[7-9]：

一是處罰事項(xiàng)上。根據(jù)不同行政相對人，軌道交通行政執(zhí)法一般分為企管類執(zhí)法、保護(hù)區(qū)執(zhí)法和運(yùn)營類執(zhí)法三類，公共汽（電）車行政執(zhí)法一般包括企管類執(zhí)法和運(yùn)營類執(zhí)法。相比于公共汽（電）車，軌道交通具有造價(jià)高、相關(guān)設(shè)施設(shè)備對其系統(tǒng)制式影響大、有獨(dú)立路權(quán)等特點(diǎn)，因此軌道交通針對施工單位、安全保護(hù)區(qū)、行車空間專門設(shè)立了處罰事項(xiàng)。且由于軌道交通具有地下運(yùn)營環(huán)境獨(dú)特、人員流動(dòng)量大、一旦發(fā)生事故社會(huì)影響較大等特點(diǎn)，因此軌道交通更加重視乘客管理與安全保障；相比于軌道交通，不同線路、區(qū)域的公共汽（電）車由不同公交企業(yè)經(jīng)營，因此公共汽（電）車在經(jīng)營權(quán)方面專門設(shè)立了處罰事項(xiàng)。

二是處罰力度上。軌道交通作為多專業(yè)復(fù)雜集成的聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，設(shè)施設(shè)備的安全可靠對于保障運(yùn)營安全至關(guān)重要，因此相比于公共汽（電）車，軌道交通對于設(shè)施設(shè)備、安全保障的處罰力度更大。

三是執(zhí)法主體上。本市軌道交通企管類執(zhí)法、保護(hù)區(qū)執(zhí)法的執(zhí)法主體為市交通行政管理部門及受委托的市交通行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；運(yùn)營類執(zhí)法事項(xiàng)由被授權(quán)的軌道交通企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)施。本市公共汽（電）車企管類執(zhí)法的執(zhí)法主體為市區(qū)兩級交通行政管理部門及相應(yīng)的交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)；運(yùn)營類執(zhí)法事項(xiàng)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

3 松江有軌電車安全監(jiān)管體系建設(shè)建議

3.1 轉(zhuǎn)變有軌電車安全監(jiān)管思路

① 從依靠行政手段向依靠法律手段轉(zhuǎn)變。為規(guī)范松江有軌電車安全監(jiān)管工作，切實(shí)保障運(yùn)營安全，必須由從依靠行政手段向依靠法律手段轉(zhuǎn)變。一是要堅(jiān)持依法監(jiān)管的基本原則。堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、依法行政，法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定履行監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范監(jiān)管行為，推進(jìn)安全監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化。二是要加快推動(dòng)有軌電車安全監(jiān)管立法。有法可依是依法行政的前提。針對當(dāng)前有軌電車政府安全監(jiān)管缺乏針對性規(guī)定、市區(qū)兩級安全監(jiān)管工作銜接不暢的現(xiàn)狀，有必要以政府規(guī)章乃至法規(guī)的形式明確安全監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管事項(xiàng)、厘清監(jiān)管事權(quán)。

② 從關(guān)注區(qū)級層面向構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局轉(zhuǎn)變。建立責(zé)權(quán)明確、協(xié)調(diào)一致、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的市、區(qū)兩級有軌電車安全監(jiān)管體系是有軌電車安全監(jiān)管工作有序推進(jìn)的重要保障。一是要明確“市級指導(dǎo)、區(qū)級統(tǒng)籌、以區(qū)為主、單位負(fù)責(zé)”的基本原則。市層面要在明確松江有軌電車安全監(jiān)管歸口管理的基礎(chǔ)上，加大對松江區(qū)有軌電車安全監(jiān)管工作的指導(dǎo)。區(qū)層面要在市層面的指導(dǎo)下，加大對有軌電車安全監(jiān)管的力度和深度。二是建立銜接高效、運(yùn)行順暢的工作機(jī)制。強(qiáng)化市、區(qū)兩級、橫向部門之間的溝通聯(lián)系，加強(qiáng)“上下聯(lián)動(dòng)”，強(qiáng)化“左右協(xié)同”；強(qiáng)化市場主體責(zé)任，督促市場主體在安全生產(chǎn)方面加強(qiáng)自我監(jiān)督、履行法定義務(wù)；發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，暢通群眾監(jiān)督渠道。

3.2 完善有軌電車安全監(jiān)管體系

① 由市層面推動(dòng)全行業(yè)統(tǒng)一認(rèn)識。針對由于現(xiàn)代有軌電車兼具軌道交通和地面公共汽（電）車性質(zhì)，造成的實(shí)際管理中責(zé)任界定模糊問題，建議由市層面出臺指導(dǎo)意見，推動(dòng)全行業(yè)對有軌電車形成統(tǒng)一認(rèn)識。由于有軌電車在設(shè)備制式、保護(hù)區(qū)管理、行車組織模式上與軌道交通一脈相承，而其客運(yùn)組織模式、運(yùn)營安全性特點(diǎn)則更接近于常規(guī)公交，因此，建議將有軌電車歸入城市公共汽（電）車管理范疇，同時(shí)針對有軌電車具有的軌道交通系統(tǒng)特征，參考相關(guān)軌道交通管理規(guī)定，對有軌電車做“特別規(guī)定”。特別規(guī)定應(yīng)包含：有軌電車保護(hù)區(qū)、通行規(guī)定、特殊設(shè)施設(shè)備管理規(guī)定、安全檢查、法律責(zé)任等。

② 構(gòu)建有軌電車安全監(jiān)管責(zé)任體系。一是由市層面明確有軌電車安全監(jiān)管適用的管理體制。在管理體制上，有必要由市層面明確市、區(qū)兩級行政管理部門的安全監(jiān)管職責(zé)，破解有軌電車安全監(jiān)管權(quán)責(zé)不清的問題。二是實(shí)施松江有軌電車安全生產(chǎn)責(zé)任清單制管理。依據(jù)法律法規(guī)和“三定”，全面梳理各級政府、行業(yè)監(jiān)管部門的有軌電車安全監(jiān)管事項(xiàng)，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管措施、設(shè)定依據(jù)、處理方式等內(nèi)容。將有軌電車安全監(jiān)管責(zé)任和工作要求落實(shí)到單位及責(zé)任人，盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)。同時(shí)，結(jié)合安全監(jiān)管實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)松江有軌電車安全監(jiān)管工作中有責(zé)無權(quán)的情況、權(quán)責(zé)缺失的環(huán)節(jié)，積極向上級政府部門提出權(quán)責(zé)調(diào)整的需求與建議，形成政府重視，各部門密切配合的大好形勢，推動(dòng)松江有軌電車安全監(jiān)管責(zé)任體系的不斷優(yōu)化。

③ 提升安全監(jiān)管規(guī)范化、法制化、專業(yè)化水平。一是編制《松江有軌電車安全監(jiān)管工作責(zé)任規(guī)范》健全責(zé)任考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管工作的規(guī)范化。二是在大量積累安全監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將其中行之有效的各項(xiàng)制度上升到法規(guī)層面予以認(rèn)定，出臺《松江區(qū)有軌電車安全監(jiān)管辦法》，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管工作的法制化。三是提升安全監(jiān)管專業(yè)化水平。一要加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，加快建設(shè)高素質(zhì)、職業(yè)化、專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍。二要強(qiáng)化專業(yè)力量支持，依托行業(yè)協(xié)會(huì)專家資源，建立松江有軌電車安全管理專家?guī)?，為有軌電車運(yùn)營安全管理及應(yīng)急管理工作提供專業(yè)技術(shù)力量支撐。三要強(qiáng)化機(jī)制保障。建立松江有軌電車安全聯(lián)席會(huì)議制度，以聯(lián)席會(huì)議為平臺，定期開展工作交流。四要健全應(yīng)急管理體系。搭建市級、區(qū)級、企業(yè)級三級應(yīng)急預(yù)案體系，建立突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制，通過開展有軌電車突發(fā)事件應(yīng)急演練加強(qiáng)安全教育，構(gòu)建全民應(yīng)急工作格局，提高應(yīng)急救援能力。

4 結(jié) 語

目前，松江有軌電車安全監(jiān)管工作面臨著諸多困難和問題，與有軌電車快速發(fā)展的形勢不相適應(yīng)。法律責(zé)任不完備，則管理制度難以有效落實(shí)；監(jiān)管主體不明確，則制度落地缺乏有力抓手；管理體制機(jī)制不完善，則各層級各部門間監(jiān)管聯(lián)動(dòng)缺乏有效依托。隨著開通運(yùn)營的線路增多、運(yùn)營規(guī)模的增長、客運(yùn)量的攀升，有軌電車安全監(jiān)管的難度會(huì)越來越大。因此，建議在積累行業(yè)安全監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從明確有軌電車安全監(jiān)管的內(nèi)涵、構(gòu)建有軌電車安全監(jiān)管責(zé)任體系、推進(jìn)安全監(jiān)管工作規(guī)范化、法制化、專業(yè)化等方面穩(wěn)步推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代有軌電車安全監(jiān)管體系。