上海市域（郊）鐵路發(fā)展對策研究

上海申鐵投資有限公司

0 引 言

加快培育發(fā)展現代化都市圈，是當前國家新型城鎮(zhèn)化的重點任務之一，市域（郊）鐵路是實現都市圈可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。近日，國家層面發(fā)文明確提出要推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展[1]。上海作為國內經濟發(fā)展水平最高、市域（郊）鐵路建成運營最早、都市圈發(fā)展最為成熟的地區(qū)之一，在新形勢下如何尊重都市圈發(fā)展客觀規(guī)律、貫徹落實國家政策要求、緊密結合上海發(fā)展實際，科學推進市域（郊）鐵路建設具有重要現實意義。

1 上海市域（郊）鐵路發(fā)展現狀及問題

1.1 上海都市圈概況

上海作為長江三角洲世界級城市群的核心城市，要求構建上海大都市圈[2]。上海大都市圈要求發(fā)揮上海作為都市圈中心城市的輻射帶動作用，重點是依托交通運輸網絡培育形成多級多類發(fā)展軸線，推動近滬地區(qū)（90分鐘通勤范圍）及周邊同城化都市圈的協同發(fā)展[3]（見圖1）。上海大都市圈包含上海、無錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山9個城市，2019年常住人口為7 125萬人，面積約5.6萬km2，GDP約10萬億元。

圖1 上海都市圈范圍示意圖[3]

1.2 上海都市圈需求特征分析

都市圈的核心特征是通勤。國際上通常采用通勤率來界定都市圈范圍，一般采用本地到中心城市的通勤人口占本地人口總量的比例，如日本東京采用5%，美國、歐洲等采用15%～40%不等[4]?；诂F狀通勤特征的分析，上海都市圈平均通勤出行距離約11.0 km、90%的通勤距離在18 km以內，出行距離最長的10%人群約59.5萬人、平均通勤距離為26.6 km[5-6]。通勤距離最長的10%人群主要分布于與中心城區(qū)聯系緊密的外圍相鄰區(qū)域，包括浦東新區(qū)、松江區(qū)和嘉定區(qū)，以及金山區(qū)、奉賢區(qū)、寶山區(qū)等。

其中，上海市周邊城鎮(zhèn)與上海市開始形成一定規(guī)?？绯峭ㄇ诼撓?，每天跨城通勤實際人數約7.2萬人左右，主要跨城通勤聯系分布在蘇州市、南通市、嘉興市等[7]。昆山市、太倉市和蘇州城區(qū)分別占流入上海市域通勤客流總量的74.8%、12.7%和4.5%，昆山市、太倉市和平湖市分別占上海市域流出通勤客流總量的60.7%、16.2%和9.3%（見圖2）。居住在花橋、昆山城區(qū)，工作在上海中心城區(qū)的平均直線通勤距離分別達到31.1 km、44.9 km。

圖2 上海市域流入通勤空間分布圖[7]

綜合來看，當前上海都市圈通勤人群主要分布在上海周邊城鎮(zhèn)組團和外圍新城，上海周邊城市到上海市區(qū)的通勤聯系正在逐步加強，開始呈現同城化特征，但通勤率僅 1% 左右，跨市通勤仍處于起步階段。目前，上海都市圈真正意義上的通勤范圍主要集中在50 km半徑以內，即基本在上海市域范圍。

1.3 上海市域（郊）鐵路發(fā)展現狀

市域（郊）鐵路是連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團，為通勤客流提供快速度、大運量、公交化運輸服務的軌道交通系統[1]。目前，上海已建成運營市域（郊）鐵路1條，即金山鐵路，里程56.4 km。根據2020年4月批復的《長江三角洲地區(qū)交通運輸更高質量一體化規(guī)劃》，獲批新建市域（郊）鐵路5條，分別為機場聯絡線（含南站支線）、嘉閔線（含北延申）和南匯支線、崇明線和17號線西延伸。此外，城市軌道交通11號線、16號線、17號線等服務半徑均達到50 km左右，也承擔了部分市域（郊）鐵路功能。

1、已運營項目情況

金山鐵路為國家首批市域（郊）鐵路試點項目。2009年12月，上海金山鐵路由原鐵道部和上海市共同出資進行擴能改造，改造后的鐵路線路自上海南站起，止于新建的金山衛(wèi)站，全長56.4 km。其中，上海南站到新橋站增建三、四線，長約15.4 km，新橋站至金山衛(wèi)站為復線改造、長約41 km。改建后的金山鐵路支線正式定名為金山鐵路，于2012年9月28日開通運營，全線為雙線電氣化I級鐵路，最高設計時速160 km，部分區(qū)段設計時速100 km，設上海南、莘莊和金山衛(wèi)等9個車站，平均站間距為7.05 km[8]。

截至2018年底，上海金山鐵路累計發(fā)送旅客約4 354.2萬人次，年客運量由2012年的487萬人次增長至1 096萬人次，日均客流由1.3萬人/ d增長至3萬人/d（見圖3）。

圖3 上海金山鐵路2012—2018年客運量情況[8]

2、近期在建項目情況

獲批新建5條市域（郊）鐵路中，機場聯絡線、嘉閔線和南匯支線研究采用鐵路制式，崇明線和17號線西延伸研究采用城市軌道制式。目前，機場聯絡線已開工建設，其余項目正在推進前期工作。其中，機場聯絡線全長68.6 km，自虹橋樞紐與上海東站，設站9座、平均站間距7.6 km，研究采用8輛編組CRH6F型動車組，最高運行時速160 km。嘉閔線全長41.6 km，自嘉定北站至莘莊北站，設站15座、平均站間距2.8 km，也研究采用8輛編組CRH6F型動車組，最高運行時速160 km。崇明線全長44.6 km，自金吉路站至裕安路站，設站8座、平均站間距5.6 km，研究采用10輛編組直線電機車型，最高運行時速100 km（見圖4）。

圖4 上海市城市軌道交通第三期建設規(guī)劃（2018—2023年）示意圖

3、具有市域（郊）鐵路特征的城市軌道交通

至2019 年底，上海全市運營城市軌道交通線路（含磁浮線）共17 條，運營線路長度704.9 km[9]。其中，城市軌道交通5號線、11號線、16號線、17號線均突破城市半徑30 km圈層，16號線、17號線已經達到或超過50 km，具有顯著的市域（郊）鐵路功能和服務特征（見圖5、表1）。

圖5 上海城市軌道交通分圈層布局示意圖

表1 上海部分具有市域（郊）鐵路特征的城市軌道主要指標（2019年）[9]

1.4 上海市域（郊）鐵路發(fā)展主要問題

上海都市圈在國內發(fā)展較為成熟，金山鐵路也是國內最為成功的市域（郊）鐵路之一，上海在推進市域（郊）鐵路建設運營、探索路地合作模式等方面走在國內前列。但總體來看，上海市域（郊）鐵路發(fā)展還存在層級不完善、分工不明確、綜合開發(fā)不足、體制機制不順暢等主要問題。

1、層級不完善

都市圈的軌道交通應以市域（郊）鐵路服務為主[10]。上?，F狀運營的軌道交通線路中，名義上的市域（郊）鐵路僅金山鐵路1條、56.4 km，如果把承擔市域（郊）鐵路功能并滿足服務水平要求的16號線、17號線、磁浮線等統計在內，里程也僅179.1 km、占軌道交通總里程比例僅為23.5%，遠低于東京、巴黎、倫敦等國際都市圈的80～90%。

2、分工不明確

我國的軌道交通按照服務功能、技術標準等，分為四大類[10]（見表2）。其中，都市圈的軌道交通以市域（郊）鐵路為主，干線鐵路、城市軌道為補充。截至2019年底，上海依托京滬高鐵、滬寧城際等形成約466 km鐵路網，依托金山鐵路形成56.4 km市域（郊）鐵路，依托17條城市軌道（含磁浮線、浦江線）形成704.9 km的城市軌道交通網[11]。

表2 多層次軌道交通分類主要指標[10]

當前，上海市域（郊）鐵路與多層次軌道交通存在功能分工不明確、綜合銜接不足等問題。如上海軌道11號線最遠已輻射距離市中心約40 km范圍（見圖5），承擔了明顯的市域（郊）鐵路服務功能，但由于設計速度不高、站間距小，難以滿足市域（郊）鐵路的都市圈1小時服務水平要求，11號線末端花橋站到市中心人民廣場站車內時間達75 km，加上接駁、中轉換乘等環(huán)節(jié)甚至要2 h[10]，難以滿足人民群眾便捷出行需要。同時，部分鐵路車站位于城區(qū)外圍，未深入中心城區(qū)，導致短途出行容易出現到站時間大于在途時間的倒掛現象。上海市域范圍鐵路輔站功能也尚未充分發(fā)揮，如滬寧城際鐵路建成投入運營多年的安亭北站、南翔北站，每日經停列車車次少，對區(qū)域服務功能欠缺[11]。都市圈范圍的花橋站在2020年甚至直接關停。

3、綜合開發(fā)不足

利用既有鐵路資源的市域（郊）鐵路，由于既有鐵路對城市沿線區(qū)域存在一定阻隔和分離，過去對站城融合開發(fā)重視不足，既有鐵路中間站位置一般較為偏僻，難以充分發(fā)揮站點周邊土地價值，沿線地區(qū)人口稀少，相關產業(yè)發(fā)展不足，制約市域（郊）鐵路的服務水平及客流吸引力。目前，國家層面已明確市域（郊）鐵路車站周邊土地開發(fā)的政策導向，但上海市配套政策尚未跟進，土地開發(fā)范圍、規(guī)劃修編、用地指標等尚不明確。如機場聯絡線土地綜合開發(fā)項目，無償劃撥方式及協議出讓方式均存在阻礙，招拍掛方式無明顯優(yōu)勢且成本較高，綜合開發(fā)的實施難度較大。

4、體制機制不順暢

上海市域（郊）鐵路金山鐵路采用委托中國鐵路上海局集團公司運營管理的方式，逐漸顯現出路地合作不協調等問題，如在鐵路運營、調度、清算統一管理的模式下，委托運營成本和直接生產費用等存在一定的核算問題。新建市域（郊）鐵路項目機場聯絡線以社會效益為主，前期投入大、運營成本高，項目建設階段40%的自籌資金需還本付息，運營階段包括人工、電力、維保等成本支出，僅靠線路本身的票務收入難以平衡收支。

2 上海市域（郊）鐵路發(fā)展面臨的新要求

2.1 國家層面：推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展

2020年12月，國務院辦公廳以“國辦函〔2020〕116號”轉發(fā)國家發(fā)展改革委等單位《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》，明確指出，發(fā)展市域（郊）鐵路，對優(yōu)化城市功能布局、促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展、擴大有效投資等具有一舉多得之效。要求積極有序推進市域（郊）鐵路建設，優(yōu)先利用既有鐵路，有序推進新建線路，重點支持京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角、成渝地區(qū)、長江中游地區(qū)等財力、客流需求等符合要求的地區(qū)規(guī)劃建設都市圈市域（郊）鐵路[1]。

2.2 區(qū)域層面：打造“軌道上的長三角”，促進“上海大都市圈”協同發(fā)展

2019年12月，中共中央國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，2020年4月國家發(fā)展改革委、交通運輸部印發(fā)《長江三角洲地區(qū)交通運輸更高質量一體化發(fā)展規(guī)劃》，均明確提出打造“軌道上的長三角”。到2025年，中心城市間享受1～1.5小時客運服務，上海大都市圈享受1小時公交化通勤客運服務。建設都市圈通勤交通網，圍繞上海大都市圈和南京、杭州等都市圈，以城際鐵路、市域（郊）鐵路等為骨干，打造都市圈1 小時通勤圈。

2.3 城市層面：完善“一網多模式”軌道交通系統

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出，按照“一張網、多模式、廣覆蓋、高集約”的規(guī)劃理念，構建由城際線、市區(qū)線、局域線等組成的多層次軌道交通網絡，實現上海市域軌道交通網絡內1 小時可達。市域形成以“射線+ 聯絡線”為主體的公共交通走廊，通過射線加強新城與主城區(qū)、重要交通樞紐之間長距離、大中運量的聯系，新城與主城區(qū)之間軌道交通出行時間控制在30～40 min；通過聯絡線加強新城與新城以及新市鎮(zhèn)之間的聯系[3]（見圖6）。

圖6 上海都市圈多模式公共交通網絡[3]

3 國際都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展經驗

歐、美、日等國家的都市圈基本都建立了較為發(fā)達的市域（郊）鐵路網絡，通過利用鐵路資源開行市郊列車，新建市域（郊）鐵路等，整合利用多層次軌道交通資源，提供便捷、高效的一體化交通服務。

3.1 明確的層級及服務圈層

國際上都市圈中心城市城區(qū)主要以地鐵系統為主，其交通服務半徑為5～15 km。都市圈主要以市域（郊）鐵路為主，服務半徑為15～50 km[12]。同時，市郊鐵路規(guī)模龐大，遠高于地鐵規(guī)模，比如東京都市圈市域（郊）鐵路（JR、私鐵）超過2 000 km、日均客運量約3 000萬人次，巴黎都市圈市域（郊）鐵路（RER、Transilien）達到1 867 km、日均客運量約350萬人次[13]。

3.2 便捷的換乘樞紐體系

樞紐體系是支撐市域（郊）鐵路出行的關鍵環(huán)節(jié)。東京、巴黎等都非常注重多層次軌道交通之間的樞紐銜接。比如，東京山手線29個軌道車站有27個為換乘站，其中還有東京站、品川站、新宿站等多個大型綜合交通樞紐。構建具有綜合銜接、立體換乘等一體化綜合交通樞紐，能夠實現多層次軌道交通有機銜接，提高效率[12]。

3.3 靈活的運營組織模式

國際上市域（郊）鐵路通常采取靈活多樣的運營組織模式，以滿足旅客出行需求、提升出行效率為目標。比如，東京區(qū)部地鐵與市域（郊）鐵路私鐵大部分采取跨線直通模式，東京區(qū)部13條地鐵中有10條地鐵線路實現與市郊鐵路的跨線過軌運營，其中地鐵淺草線與多達4條城郊鐵路實現了直通。此外，采取越行、快慢組合、大小交路等在國際市域（郊）鐵路運營中也運用較多。

3.4 統一的車輛制式及票制

20世紀50年代后，東京地鐵與市郊鐵路私鐵在同時期建設，為地鐵與市郊鐵路車輛制式的銜接提供了基礎，其中東京新建地鐵從車輛制式上基本都考慮與市郊鐵路的相互直通。同時，日本國鐵JR為與地鐵直通也專門設計了E231系800番臺列車。巴黎RER則在建設時充分考慮了與地鐵線路的對接，以雙流制列車實現有條件地跨入地鐵線路。同時，東京、巴黎等城市在票制方面也考慮了票制互通，如巴黎公共交通均可使用一卡通、實現收費統一[12]。

4 上海市域（郊）鐵路發(fā)展對策建議

上海是我國最早提出并建設市域（郊）鐵路的城市之一，有基礎、有優(yōu)勢、也有責任在推進我國市域（郊）鐵路發(fā)展方面繼續(xù)探索、率先突破。面向未來，上海市域（郊）鐵路發(fā)展要尊重客觀規(guī)律、貫徹落實國家政策要求、緊密結合上海發(fā)展實際，重點是明確功能定位、完善服務層級、創(chuàng)新運營模式、落實開發(fā)政策、改革體制機制等，繼續(xù)引領全國市域（郊）鐵路發(fā)展。

4.1 明確功能定位，支撐都市圈高質量發(fā)展

上海大都市圈范圍以90分鐘通勤圈覆蓋上海市中心周邊約160 km的空間尺度，這遠大于國內外目前對都市圈界定的空間范圍（1小時通勤圈、空間尺度約50 km左右）。因此，上海的市域（郊）鐵路發(fā)展，關鍵要明確功能定位，確定大都市圈各層次軌道交通的功能分工和網絡銜接，加快編制形成穩(wěn)定的多層次軌道交通規(guī)劃。其中，市域（郊）鐵路重點滿足1小時通勤圈快速通達出行需求，突出對都市圈主要功能區(qū)的支撐和引導，滿足都市圈“1小時”門到門出行需要，根據交通需求特征分析和都市圈發(fā)展規(guī)律，建議上海市域（郊）鐵路服務空間尺度還是以上海市域及近滬地區(qū)、50～70 km左右半徑范圍為主。上海大都市圈外圍的蘇州、無錫、常州、杭州、寧波等150 km左右區(qū)域，建議以干線鐵路、城際鐵路服務為主。

4.2 優(yōu)化服務層級，構建多層次軌道交通體系

盡快彌補市域（郊）鐵路服務層級，建議按照市域（郊）鐵路的技術標準[1]，結合交通需求分析預測，加快推動上海都市圈50～70 km左右范圍市域（郊）鐵路建設。加快機場聯絡線（含南站支線）、嘉閔線（含北延伸線）等國家批復項目建設，補齊市域（郊）鐵路發(fā)展短板。積極利用既有鐵路資源，研究啟動南何支線等既有鐵路改造工程。同時，要推進多層次軌道交通網絡資源整合，干線鐵路、城際鐵路要適當兼顧都市圈出行功能，鐵路車站布局應兼顧都市圈客流需求。新建市域（郊）鐵路要加強與其他軌道交通的高效銜接、多點換乘，有條件的可推進跨線過軌運營。

4.3 創(chuàng)新運營模式，提升運營服務水平

市域（郊）鐵路運營服務水平應與都市圈出行需求相適應。提升服務水平關鍵是要提高市域（郊）鐵路“門到門”全程的運行效率。按照出行即服務（MaaS）的理念要求，一方面要重點做好市域（郊）鐵路車站的地面公交、步行及自行車等綜合銜接配套設施，做好“最后一公里”接駁。另一方面，要充分利用5G、物聯網、大數據等現代信息技術手段，推進市域（郊）鐵路與其他交通方式以及多層次軌道交通之間時間接續(xù)、安檢互信、應急聯動、票制互通，提升一體化出行體驗。

4.4 落實開發(fā)政策，促進市域郊鐵路與城市協同發(fā)展

市域（郊）鐵路的公共交通屬性決定通過票款收入難以實現其可持續(xù)運營，因此推進綜合開發(fā)對支撐市域（郊）鐵路發(fā)展尤為重要。一方面，要建立市域（郊）鐵路與城鎮(zhèn)融合發(fā)展的互動機制，形成市域（郊）鐵路與都市圈以及城市在規(guī)劃、建設等不同階段的互動機制，推進市域（郊）鐵路線路及車站與城鎮(zhèn)空間的融合，以及市域（郊）鐵路建設時機與城鎮(zhèn)開發(fā)進程的契合。另一方面，要積極研究落實市域（郊）鐵路綜合開發(fā)的相關政策和審批流程，研究適合市域（郊）鐵路綜合開發(fā)的土地出讓方式，落實綜合開發(fā)用地新增建設用地指標，引導場站及周邊用地一體化開發(fā)。

4.5 完善體制機制，拓展多元化融資渠道

建立適合市域（郊）鐵路特點的市場化投資、建設、運營體制機制，鼓勵和吸引社會資本參與市域（郊）鐵路建設運營，形成多層次、多元化的投融資體系。以新建市域（郊）鐵路機場聯絡線為例，基于經濟效益分析，建議要深入研究并創(chuàng)新投融資體制、探索引入市場化力量，堅持市場化運作，產權分離，給與運營公司獨立的經營權；結合車站周邊綜合開發(fā)，拓展多元化融資渠道，研究對社會投資的支持政策，細化相關政府購買服務及財稅扶持政策等。

5 結 語

市域（郊）鐵路對都市圈發(fā)展具有至關重要的作用。本文以上海市域（郊）鐵路為研究對象，系統總結了上海都市圈的交通需求、市域（郊）鐵路發(fā)展現狀和主要問題，基于都市圈發(fā)展趨勢判斷國家、區(qū)域和城市新要求，借鑒國際先進經驗，從明確功能定位、優(yōu)化服務層級、創(chuàng)新運營模式、落實開發(fā)政策、完善體制機制等方面，提出了上海市域（郊）鐵路發(fā)展的對策建議。未來應該對上海大都市圈的多層次軌道交通體系以及跨地區(qū)、跨部門的體制機制創(chuàng)新等方面進一步深入研究。