《乏燃料運(yùn)輸管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》法制評(píng)析

高琰

摘 要：《乏燃料運(yùn)輸管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），在2019年5月正式出臺(tái)，意味著我國(guó)越來(lái)越重視核能乏燃料的作用。《征求意見(jiàn)稿》與2003年由國(guó)防科工委、公安部、交通部和運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布的《核反應(yīng)堆乏燃料道路運(yùn)輸管理暫行規(guī)定》相比，更加細(xì)致和完善?！逗朔磻?yīng)堆乏燃料道路運(yùn)輸管理暫行規(guī)定》作為一部規(guī)章，只是簡(jiǎn)單地規(guī)定了乏燃料道路運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)則，而《征求意見(jiàn)稿》在運(yùn)輸范圍上，除了道路運(yùn)輸，還規(guī)定了水路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸以及公海鐵聯(lián)運(yùn)。此外，還增加了一些規(guī)定，例如核事故損害賠償責(zé)任、運(yùn)輸中的監(jiān)督與檢查等相關(guān)規(guī)定。然而，《征求意見(jiàn)稿》也存在一些問(wèn)題，主要缺少對(duì)乏燃料運(yùn)輸事故信息披露、運(yùn)輸資金管理、運(yùn)輸中優(yōu)秀人員的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰機(jī)制等。另外還有一些規(guī)定不夠具體，建議增加《征求意見(jiàn)稿》尚未規(guī)定的部分，并完善《征求意見(jiàn)稿》中的已有內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：運(yùn)輸;乏燃料;法制評(píng)析

1 ? ?《乏燃料運(yùn)輸管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》公布的意義

1.1 ?突破了缺乏乏燃料運(yùn)輸相關(guān)法律法規(guī)的困境

我國(guó)在核能領(lǐng)域的法律法規(guī)稀少，直接以乏燃料命名的只有幾部，其中大多為條例?！墩髑笠庖?jiàn)稿》是首部直接在乏燃料運(yùn)輸方面作出規(guī)定的規(guī)章，打破了只有條例而沒(méi)有乏燃料規(guī)章的窘迫局面。我國(guó)乏燃料的儲(chǔ)備量呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，乏燃料運(yùn)輸?shù)膲毫σ才c日俱增。據(jù)測(cè)算，正常情況下，2020年需要離堆外運(yùn)乏燃料近280 t，2025年需要離堆外運(yùn)近750 t，2030年近1 300 t;在外運(yùn)低的情況下，2020年需離堆外運(yùn)乏燃料近210 t，預(yù)計(jì)2025年近350 t，2030年近1 000 t。運(yùn)輸量的增長(zhǎng)同樣會(huì)造成運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng)。我國(guó)法律對(duì)乏燃料的規(guī)范較少，《征求意見(jiàn)稿》的出臺(tái)，除了能有效規(guī)范乏燃料運(yùn)輸活動(dòng)，促進(jìn)運(yùn)輸安全，還能有效填補(bǔ)乏燃料運(yùn)輸相關(guān)法律的空缺。

1.2 ?有助于打造乏燃料公海鐵聯(lián)運(yùn)體系

我國(guó)乏燃料運(yùn)輸起步晚、投入少，發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際水平，這是核工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中名副其實(shí)的短板[1]。單一的公路運(yùn)輸已經(jīng)不能滿足我國(guó)的運(yùn)輸需求，鐵路運(yùn)輸能在一定程度上緩解我國(guó)的運(yùn)輸需求，但這不是最佳運(yùn)輸方案。2017年，核工業(yè)業(yè)界提出打造公海鐵多式聯(lián)合運(yùn)輸體系，認(rèn)為這種運(yùn)輸方式是保障我國(guó)乏燃料運(yùn)輸?shù)谋厝贿x擇。公海鐵聯(lián)運(yùn)體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，其技術(shù)涉及面廣、開(kāi)創(chuàng)性強(qiáng)、需要較高的問(wèn)題統(tǒng)籌解決能力。我國(guó)開(kāi)展乏燃料運(yùn)輸工作較晚，在建設(shè)公海鐵聯(lián)運(yùn)體系過(guò)程中，仍面臨不少現(xiàn)實(shí)困難，主要表現(xiàn)為省管法規(guī)欠缺、多部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、政策支持不足等。《征求意見(jiàn)稿》分別對(duì)公路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸以及公海鐵聯(lián)運(yùn)作出規(guī)定，并定位于交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、公安部等多部門(mén)聯(lián)合規(guī)章，是界定乏燃料運(yùn)輸各參與方職責(zé)義務(wù)以及乏燃料運(yùn)輸各環(huán)節(jié)基本要求的主要法規(guī)依據(jù)，對(duì)保障乏燃料公海鐵聯(lián)運(yùn)體系有序運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要作用，這也是乏燃料發(fā)展的必然需求。

2 ? ?《征求意見(jiàn)稿》尚未規(guī)定的方面

2.1 ?沒(méi)有涉及對(duì)乏燃料運(yùn)輸事故進(jìn)行信息披露

《征求意見(jiàn)稿》缺少對(duì)乏燃料運(yùn)輸事故信息披露的規(guī)定。對(duì)于運(yùn)輸事故的救助工作，有時(shí)公眾不是不愿意參加，而是不知道什么時(shí)候、在什么地點(diǎn)、如何參與運(yùn)輸事故應(yīng)急工作，這與政府應(yīng)急管理能力有關(guān)，也與政府是否能夠及時(shí)、充分、準(zhǔn)確地公開(kāi)信息有關(guān)。缺少對(duì)運(yùn)輸事故應(yīng)急信息的披露，對(duì)運(yùn)輸事故的救助是一大損失。此外，如果公眾不是通過(guò)官方渠道而是非官方的媒體報(bào)道了解事故，容易產(chǎn)生恐慌情緒，緊接著會(huì)對(duì)核電產(chǎn)生抵觸情緒。礙于核能的巨大威力，加上人們對(duì)核能的陌生，人們一直對(duì)這一新型能源存在抵觸情緒。

1986年，前蘇聯(lián)發(fā)生震驚全球的切爾諾貝利核電站事故，一時(shí)間，人們對(duì)核電站的信心降至谷底，導(dǎo)致香港大亞灣核電站的建立遭到人們的阻礙，香港許多媒體紛紛發(fā)起抗議，“停建”“緩建”的聲音不絕于耳[2]。隨后，國(guó)內(nèi)便出現(xiàn)了疑似核事故的消息。2010年6月14日，香港電臺(tái)便報(bào)道了深圳大亞灣發(fā)生的核泄露事故。之后，負(fù)責(zé)大亞灣核電站的中國(guó)廣東核電集團(tuán)有限公司回應(yīng)這是一份不實(shí)的報(bào)道，僅是二號(hào)機(jī)組燃料包裝殼出現(xiàn)細(xì)微問(wèn)題，并沒(méi)有發(fā)生放射性核泄露事故。盡管香港電臺(tái)的報(bào)道有誤，但在之后很長(zhǎng)一段時(shí)間，乃至今日，公眾依然懷有恐慌情緒。如果不采取有效措施，很難消除公眾心底的恐慌情緒[3]。官方如果不對(duì)乏燃料運(yùn)輸事故信息進(jìn)行報(bào)道，一旦信息傳遞出來(lái)，將會(huì)引起極大恐慌。因此，在《征求意見(jiàn)稿》中，需要增加對(duì)乏燃料運(yùn)輸事故信息進(jìn)行披露的規(guī)定。

2.2 ?沒(méi)有設(shè)置乏燃料運(yùn)輸中對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)與處罰的規(guī)定

獎(jiǎng)勵(lì)與處罰常用于企業(yè)的管理中，能提高員工的工作效率，促進(jìn)公司的健康發(fā)展。由于乏燃料運(yùn)輸事業(yè)的特殊性，在運(yùn)輸過(guò)程中，需要運(yùn)輸人員更加小心謹(jǐn)慎。因此，在《征求意見(jiàn)稿》中應(yīng)當(dāng)有對(duì)運(yùn)輸人員的獎(jiǎng)懲機(jī)制[4]。負(fù)激勵(lì)可以起到以儆效尤的作用，正激勵(lì)可以促使運(yùn)輸人員更加細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)毓ぷ鳌＿\(yùn)輸人員在面對(duì)強(qiáng)制性處罰時(shí)，會(huì)加強(qiáng)對(duì)行為的自我管理;在面對(duì)正激勵(lì)時(shí)，內(nèi)心會(huì)更愿意遵守運(yùn)輸事項(xiàng)。如果能夠增加一些獎(jiǎng)懲機(jī)制，將會(huì)帶來(lái)許多益處。

2.3 ?規(guī)定不夠細(xì)致明確

《征求意見(jiàn)稿》在許多方面都有所涉及，但是相關(guān)規(guī)定并不具體。在乏燃料的運(yùn)輸事故損害賠償方面，《征求意見(jiàn)稿》雖然在第九條提到了這一問(wèn)題，但只是進(jìn)行了概述?！巴羞\(yùn)人應(yīng)當(dāng)作出適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)保證安排，以確保發(fā)生核事故損害時(shí)能夠及時(shí)、有效地履行核事故損害賠償責(zé)任?！边@樣的規(guī)定對(duì)于法律的制定來(lái)說(shuō)太過(guò)于籠統(tǒng)。從《征求意見(jiàn)稿》對(duì)核事故損害賠償責(zé)任的規(guī)定來(lái)看，無(wú)法明確責(zé)任賠償主體是哪一方，也不知道賠償金額的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不利于法律的實(shí)施。

《征求意見(jiàn)稿》第二十一條第五款規(guī)定：乏燃料被盜、被搶或者丟失，托運(yùn)人、承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告始發(fā)地公安機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境部門(mén)。筆者認(rèn)為，發(fā)生乏燃料被盜、被搶或者丟失事件，僅向始發(fā)地公安機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境部門(mén)報(bào)告不能科學(xué)、高效地挽救乏燃料被盜、丟失和被搶的損失。但是，如果向事故發(fā)生地的主管部門(mén)報(bào)告，便于乏燃料監(jiān)管部門(mén)做好應(yīng)急工作，也便于追回丟失的乏燃料。

《征求意見(jiàn)稿》第四十條規(guī)定：托運(yùn)人應(yīng)當(dāng)建立乏燃料運(yùn)輸應(yīng)急預(yù)案，配備相應(yīng)的應(yīng)急人員和裝備，并會(huì)同承運(yùn)人、裝卸碼頭定期開(kāi)展相應(yīng)的應(yīng)急演習(xí)。乏燃料的運(yùn)輸過(guò)程伴隨著許多不確定性，定期開(kāi)展應(yīng)急演習(xí)是迫切需要的。但是《征求意見(jiàn)稿》用“定期”這樣的字樣，在實(shí)踐過(guò)程中給予了承運(yùn)人極大的操作空間。若缺少具體的操作機(jī)制，運(yùn)輸人員會(huì)怠于事故演練，導(dǎo)致實(shí)踐中不能熟練應(yīng)對(duì)乏燃料運(yùn)輸事故，造成較大損害。

3 ? ?《乏燃料運(yùn)輸管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》的完善建議

3.1 ?增加乏燃料運(yùn)輸事故的信息披露規(guī)定

乏燃料運(yùn)輸事故信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。首先，為了保證社會(huì)公眾的知情權(quán)，能夠讓社會(huì)公眾及時(shí)了解乏燃料運(yùn)輸狀況并掌握相關(guān)信息，也便于對(duì)乏燃料運(yùn)輸工作的監(jiān)督，督促相關(guān)運(yùn)輸單位的工作。人們一直密切關(guān)注核能事業(yè)的發(fā)展，乏燃料的運(yùn)輸狀況也是人們一直密切關(guān)注的問(wèn)題。公開(kāi)乏燃料運(yùn)輸事故，一方面能讓公眾更加了解乏燃料，另一方面也能更好地監(jiān)督運(yùn)輸工作。其次，有利于消除群眾對(duì)于乏燃料運(yùn)輸事故的恐慌情緒。前文提到，香港電臺(tái)對(duì)深圳大亞灣核電站泄漏事件的報(bào)道，雖然是錯(cuò)誤的，但此后很長(zhǎng)一段時(shí)間公眾都生活在恐慌中，正是這一恐慌情緒，讓社會(huì)一直抵制核電站的建立?！墩髑笠庖?jiàn)稿》中應(yīng)當(dāng)明確要求有關(guān)部門(mén)及時(shí)報(bào)告事故，并在規(guī)定時(shí)間公開(kāi)，在有關(guān)政府部門(mén)工作頁(yè)面刊登相關(guān)信息。

3.2 ?增加獎(jiǎng)勵(lì)與處罰的規(guī)定

在《征求意見(jiàn)稿》中增加獎(jiǎng)勵(lì)與處罰的規(guī)定，對(duì)乏燃料運(yùn)輸工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)行為不規(guī)范的單位和個(gè)人進(jìn)行懲罰。對(duì)優(yōu)秀單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，可以采取發(fā)放獎(jiǎng)金的形式，獎(jiǎng)金的設(shè)置需要先確定大致范圍，然后根據(jù)運(yùn)輸工作量、運(yùn)輸時(shí)間等來(lái)確定獎(jiǎng)勵(lì)金額的大小。處罰金額同樣需要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)大致范圍，實(shí)踐中具體的數(shù)額以事故嚴(yán)重程度和過(guò)錯(cuò)為判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)規(guī)定處罰次數(shù)要達(dá)到一定程度。比如連續(xù)3次受到處罰，可采用職業(yè)禁止規(guī)定，如5年內(nèi)不得再?gòu)氖路θ剂线\(yùn)輸工作。同時(shí)，對(duì)造成嚴(yán)重后果的，還需要追究法律責(zé)任。

3.3 ?完善已經(jīng)規(guī)定的條例

細(xì)化運(yùn)輸事故損害賠償問(wèn)題。可以建立運(yùn)輸事故賠償基金，要求托運(yùn)人在開(kāi)始運(yùn)輸活動(dòng)之前提出一筆錢(qián)作為賠償準(zhǔn)備基金，便于解決后續(xù)的損害賠償問(wèn)題。對(duì)于具體的損害賠償金額，應(yīng)該規(guī)定一個(gè)損害賠償范圍，并提供損害賠償計(jì)算方法的參考因素，在計(jì)算責(zé)任人具體的損害賠償金額時(shí)，可以按照比例原則。乏燃料出現(xiàn)運(yùn)輸事故，責(zé)任主體可能面臨高昂的損害賠償金。因此，建議引入商業(yè)保險(xiǎn)模式，在《乏燃料運(yùn)輸管理辦法》中可以增加一條，即規(guī)定托運(yùn)人需要購(gòu)買(mǎi)第三者責(zé)任險(xiǎn)，可以最大限度地保障自身利益，減輕事故發(fā)生的賠償責(zé)任，這也是乏燃料運(yùn)輸損害賠償責(zé)任實(shí)現(xiàn)的最佳方式。

乏燃料被盜、被搶和丟失后，最恐慌的應(yīng)是事故發(fā)生地。及時(shí)讓當(dāng)?shù)卣鞴懿块T(mén)了解情況，能及時(shí)獲得當(dāng)?shù)卣ぷ鞑块T(mén)的幫助，也便于乏燃料的找回。因此，在《征求意見(jiàn)稿》第二十一條第五款中，建議在需要報(bào)告的部門(mén)中增加事故發(fā)生地，讓多地的地方主管部門(mén)都了解事故情況，團(tuán)結(jié)最多力量，以最快的速度找回丟失的乏燃料。此外，遺落在外的乏燃料存在一定風(fēng)險(xiǎn)，建議在乏燃料丟失地公布丟失的信息，及時(shí)讓當(dāng)?shù)鼐用裰獣赃@一信息，一方面可以提醒居民，減少不必要的傷害;另一方面，這也是追回丟失乏燃料的良策。

《征求意見(jiàn)稿》在第四十條提到了托運(yùn)人應(yīng)當(dāng)定期會(huì)同承運(yùn)人、裝卸碼頭開(kāi)展應(yīng)急演習(xí)，建議將時(shí)間規(guī)定為一年，既不會(huì)過(guò)度影響托運(yùn)人和承運(yùn)人的運(yùn)輸事業(yè)，同時(shí)也能達(dá)到應(yīng)急演練的效果。法律嚴(yán)格規(guī)定，一年的時(shí)間能讓運(yùn)輸相關(guān)工作部門(mén)與人員嚴(yán)格遵守，真正做到“有法必依”。應(yīng)急演習(xí)應(yīng)先制定預(yù)案，并報(bào)告當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)的上級(jí)主管部門(mén)，待獲得批準(zhǔn)后，再進(jìn)行應(yīng)急演習(xí)的準(zhǔn)備工作。托運(yùn)人和承運(yùn)人應(yīng)將演習(xí)內(nèi)容制成視頻，并交由當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門(mén)查閱，待檢閱合格后由監(jiān)管部門(mén)發(fā)放下一年度的運(yùn)輸許可證書(shū)[5]。

4 ? ?結(jié)語(yǔ)

《征求意見(jiàn)稿》是乏燃料立法中的一大進(jìn)步，也是適應(yīng)核市場(chǎng)發(fā)展的重大舉措?，F(xiàn)如今，核能持續(xù)發(fā)展，越來(lái)越多的國(guó)家也認(rèn)識(shí)到這一能源的重要性。通過(guò)制定法律法規(guī)的方式，對(duì)乏燃料的運(yùn)輸過(guò)程進(jìn)行管理，能更好地為核能事業(yè)發(fā)展作準(zhǔn)備?！墩髑笠庖?jiàn)稿》的公布是今后正式法律出臺(tái)的準(zhǔn)備工作，其中還有許多缺陷與不足。交通運(yùn)輸部向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，相信可以在極大程度上讓公眾參與立法，結(jié)合法學(xué)專家和人民群眾的力量，一定能看到一部完備的法律登場(chǎng)。

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