杭州亞運會主場館PPP項目全生命周期監(jiān)管研究
——基于合同核心條款的分析

韓晨璐，陸亨伯，黃 會，宋紅巖

(寧波大學(xué) 體育學(xué)院，浙江 寧波 315211)

0 前 言

2022年浙江省杭州市政府即將承辦第19屆亞洲運動會，作為主場館的杭州奧體中心主體育館、游泳館、綜合訓(xùn)練館PPP項目(以下簡稱杭州亞運會主場館PPP項目)，主場館PPP項目充分彰顯浙江民營經(jīng)濟特色并成為世界矚目的亮點。如何實現(xiàn)杭州亞運會主場館PPP項目的建設(shè)質(zhì)量與運效目標，需要對主場館PPP項目進行全生命周期的監(jiān)管。全生命周期監(jiān)管指圍繞監(jiān)管目標的實現(xiàn)而進行全過程、全方位監(jiān)督管理，包括項目前期的規(guī)劃決策，項目中期的設(shè)計建設(shè)和項目運營以及項目后期的移交等。PPP項目合同指政府與社會資本依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)就特定的PPP項目合作內(nèi)容所訂立的簽約協(xié)議,明確雙方的合作方式、風(fēng)險分配機制以及權(quán)責(zé)關(guān)系,是PPP項目融資、建設(shè)、運營、移交等全生命周期內(nèi)一系列合作關(guān)系的紐帶[1]?；诤贤梢詫崿F(xiàn)對公共體育場館PPP項目的動態(tài)化監(jiān)督，從而有效預(yù)防和控制風(fēng)險，維護社會資本方與政府雙方的利益。因此，合同的合法性、適用性、完整性是保證 PPP項目有效監(jiān)管的關(guān)鍵。

1 研究方法

1.1 文獻資料法

利用中國知網(wǎng)(CNKI)期刊數(shù)據(jù)庫進行文獻檢索，以“合同監(jiān)管”、“PPP合同”、“全生命周期”、“杭州亞運會主場館”等關(guān)鍵字搜索到200余篇文獻，經(jīng)過篩選閱讀相關(guān)性較強的文獻，并結(jié)合協(xié)同治理、合同治理、關(guān)系治理等相關(guān)理論，對杭州亞運會主場館在PPP模式下進行建設(shè)、運營及合同治理的全生命周期監(jiān)管研究成果和實踐資料進行收集整理，為本研究提供信息基礎(chǔ)。

1.2 專家訪談法

本研究通過實地調(diào)研和訪談相關(guān)部門的方式，對該領(lǐng)域的相關(guān)研究專家、體育部門政府主管以及場館負責(zé)人以電話、實地、微信等形式就我國體育場館的政府與社會資本合作的合同全生命周期監(jiān)管主體內(nèi)容及方式等問題進行深度訪談，了解各主體的利益訴求及責(zé)、權(quán)、利沖突，為本研究的策略建議提供基礎(chǔ)。

1.3 案例分析法

研究基于杭州亞運會主場館PPP項目合同文本為依據(jù)，圍繞全生命周期監(jiān)管目標，對建設(shè)期、運營期和移交期的監(jiān)管核心條款、監(jiān)管點及監(jiān)管主體進行分析，從中發(fā)現(xiàn)合同文本及監(jiān)管過程中存在的問題，為本研究提供基礎(chǔ)材料。

2 杭州亞運會主場館PPP項目概況

杭州亞運會主場館PPP項目于2017年9月啟動社會資本方公開招標，最終授權(quán)中國建筑第八工程局有限公司、浙江東南網(wǎng)架股份有限公司及華潤深圳灣發(fā)展有限公司聯(lián)合體為項目社會投資人，與杭州奧體博覽中心蕭山建設(shè)投資有限公司共同出資，設(shè)立杭州蕭山亞運會場館投資有限公司，企業(yè)性質(zhì)為市屬國有企業(yè)，與杭州市蕭山錢江世紀城管理委員會(政府行政管理部門)簽訂項目PPP合同，期限為25年(建設(shè)期3年，賽事服務(wù)期2年，賽后運營期20年)，并采取可行性缺口補助及一般性補償?shù)幕貓髾C制，以BOT為運作方式，項目資產(chǎn)的所有權(quán)屬于政府方，合作期內(nèi)社會資本被授予特許經(jīng)營權(quán)，使用項目用地，占有和使用項目資產(chǎn)并取得效益，合約到期后將全部項目資產(chǎn)移交給政府部門[2]。

3 杭州亞運會主場館PPP項目全生命周期監(jiān)管：基于合同條款的分析

3.1 項目建設(shè)期監(jiān)管情況分析

杭州亞運會主場館PPP項目合同的第六章為項目建設(shè)的具體內(nèi)容，具體條款有雙方的義務(wù)、項目管理、設(shè)計、招標與采購、工程質(zhì)量和安全管理、工期管理、工程變更管理、項目驗收。其中涉及監(jiān)管內(nèi)容的包括項目管理、招標與采購和工程質(zhì)量和安全管理。具體見表1-3。

表1 項目管理的監(jiān)管細則

由表1、2、3分析可知，在項目建設(shè)過程中，合同中規(guī)定的項目監(jiān)管主體為甲方即杭州市蕭山錢江世紀城管理委員會，其有權(quán)選取專業(yè)的第三方監(jiān)管機構(gòu)協(xié)助監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容包括項目融資及資金到位和使用情況，招標與采購細節(jié)、項目建設(shè)進度情況，本合同執(zhí)行情況等，監(jiān)管方式主要是行政監(jiān)管。合同根據(jù)國家財政部印發(fā)的《PPP項目合同指南(試行)》為范本，但過于籠統(tǒng)和概括，并沒有針對體育行業(yè)的特殊要求，更沒有充分考慮到公共體育場館的特殊性質(zhì)，這反映了我國公共體育場館PPP項目合同中存在的普遍問題。杭州亞運會主場館的建設(shè)既要保障杭州亞運會的順利舉辦，更要考慮賽后利用問題，應(yīng)該做到建設(shè)運營一體化，在建設(shè)期間充分考慮到賽后運營所需，例如看臺座位的拆卸問題，爭取做到最小的改動或者零改動就可達到運營需求，從而節(jié)省成本，因此,需要運營方與建設(shè)方在建設(shè)期進行“共建共商”， 使建設(shè)方充分吸納運營方提出的建議，從而選擇最佳方案，通過運營方提前介入，實行協(xié)商監(jiān)管。

表2 招標與采購的監(jiān)管細則

表3 工程質(zhì)量和安全管理的監(jiān)管細則

3.2 賽后運營期監(jiān)管分析

在賽后運營期內(nèi)項目公司往往承擔(dān)了賽事運營、績效管理、安全管理、人員安排等多重任務(wù)，此時更需要政府進行強有力的監(jiān)督管理以保障體育場館的有效運營，監(jiān)管內(nèi)容具體見表4-5。根據(jù)合同政府有權(quán)要求社會資本方履行合約，同時政府也需在運營期間為了保證場館能夠順利運營，對乙方進行一般補償和可行性缺口補助，為了監(jiān)管場館運營期間的績效，需要設(shè)置專門的財務(wù)監(jiān)督。具體見表6。

由表4、5、6分析可知，現(xiàn)有合同文本對運營期間的主要監(jiān)管點包括運營績效、人員管理、安全管理、運營能力、安全問題等，反映場館運營期應(yīng)以考核標準為主進行監(jiān)管，同時對重點內(nèi)容實施重點監(jiān)管。如：社會效益與公共效益、體育服務(wù)與相關(guān)服務(wù)的融合度、場館開放率與運營效率、安全風(fēng)險分擔(dān)與管理、運營成本與財務(wù)報告等。合同設(shè)置了績效考核和中期評估，政府有權(quán)委托第三方對場館進行評估考察，以監(jiān)督場館是否發(fā)揮了社會效益和公共效益，保障公眾的基本體育權(quán)益。在特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)不違反相關(guān)政策及本合同的前提下，乙方不得改變場館的體育運動、大眾體育及全民健身的特定屬性，相關(guān)業(yè)態(tài)的引入需滿足體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，以滿足社會公眾多元體育的需求。同時提高體育場館的利用率，以每年舉辦大型活動與體育賽事量和對外開放時長等體育公共服務(wù)作為監(jiān)管的依據(jù)，但在安全風(fēng)險分擔(dān)與管理條款呈現(xiàn)不明確，運營成本與財務(wù)管理缺乏監(jiān)管的方法，需要后續(xù)深入思考的問題。

表4 運營監(jiān)管細則

表5 服務(wù)檢查監(jiān)管細則

表6 財務(wù)監(jiān)管細則

3.3 項目終止及移交期監(jiān)管分析

當(dāng)項目合同期滿，項目進入終止和移交階段，此階段分為兩種情況，一是正常終止，即項目終止到移交到政府接管；另一種是提前終止，包括甲方原因或乙方等原因，要進行提前移交并進行相應(yīng)終止后的補償。具體見表7。

表7 正常終止移交監(jiān)管細則

項目移交階段是杭州亞運會主場館PPP項目的最終環(huán)節(jié)。特許經(jīng)營期滿后，項目公司應(yīng)按照簽訂的合同將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)移交給杭州蕭山區(qū)政府。在這一期間杭州亞運會主場館PPP合同并沒有設(shè)置詳細的監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容，只是由甲方、乙方和接收方共同成立了移交接收委員會來承辦各項接收事宜。根據(jù)體育場館的特殊性質(zhì)，應(yīng)該設(shè)置綜合獨立監(jiān)管部門進行監(jiān)管，采用內(nèi)部監(jiān)管、社會監(jiān)管和第三方監(jiān)管等多主體監(jiān)管方式，監(jiān)管職責(zé)包括對合同執(zhí)行情況的監(jiān)督以及產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，同時評估移交的項目，確保政府部門和社會資本雙方的利益。

4 杭州亞運會主場館PPP項目全生命周期的監(jiān)管問題分析

4.1 全生命周期監(jiān)管的完整性難以保證

政府和社會資本之間存在信息不對稱問題是雙方面臨的直接挑戰(zhàn)，因為在簽訂合同時不完整和不對稱的信息，導(dǎo)致很難編寫完整全面的PPP合同，同時難以做到對整個項目全生命周期的監(jiān)管。杭州亞運會主場館PPP項目為公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有項目工程量大、整體周期時間長的特點，PPP合同屬性為長期合同，在長期合作關(guān)系中技術(shù)和成本具有內(nèi)在不確定性，經(jīng)濟環(huán)境處于不穩(wěn)定狀態(tài)，現(xiàn)有的合同不可能預(yù)測到所有突發(fā)事件，更不可能充分覆蓋所有內(nèi)容，由于雙方信息不對稱、合同周期長、難以預(yù)測等原因，導(dǎo)致項目全生命周期的監(jiān)管更加困難[3]。

4.2 合同的執(zhí)行管理存在障礙

政府合同管理能力的不足是合同監(jiān)管缺乏保障的主要原因。根據(jù)杭州市蕭山區(qū)相關(guān)部門人員采訪得知，杭州市蕭山錢江世紀城管理委員會在PPP項目中擁有公共服務(wù)購買者和合同管理者的雙重身份，但其尚未具備良好的合同管理能力，未能很好地平衡合同效率、合同質(zhì)量和合同公共性，應(yīng)對合同起草設(shè)計到執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題作出及時積極的調(diào)整。杭州亞運會主場館PPP項目文本設(shè)計中存在的問題從側(cè)面反映出政府對于合同管理的能力有限，缺乏具備專業(yè)性的合同管理人員，對合同的整體策劃能力、合同條款分析能力、合同運行階段監(jiān)管能力及合同應(yīng)變能力的不足，跟不上PPP行業(yè)發(fā)展的要求。

4.3 缺乏信息交流和協(xié)調(diào)溝通途徑

由于杭州亞運會主場館PPP合同的簽署方為杭州蕭山亞運會場館投資有限公司，其屬性是國有企業(yè)，導(dǎo)致杭州市政府和社會資本合作模式的監(jiān)管存在銜接斷層、協(xié)調(diào)困難問題，政策文件中規(guī)定的PPP項目雙方關(guān)系不明確，缺少專家調(diào)解和仲裁流程。訪談?wù){(diào)查得知，合同的公平性是合同主體地位平等的重要保證，但亞運會主場館PPP合同獨特的行政屬性使得作為合同主體的杭州政府部門仍能在合同執(zhí)行過程中無法避免地行使行政權(quán)力，是縱向與橫向管理方式的交叉，從而導(dǎo)致社會資本方往往處于弱勢地位，難以訴諸自身利益訴求。合同中僅僅提到由甲方和乙方各出三人組成協(xié)調(diào)委員會，但協(xié)調(diào)委員會的具體協(xié)調(diào)內(nèi)容和方式并沒有明確指明，公共部門和私人部門的性質(zhì)鴻溝導(dǎo)致合同主體間缺少協(xié)調(diào)溝通的渠道和方法，使得合同主體間的溝通不足，信息交流不對稱，尤其在合同執(zhí)行后期，最終使二者矛盾和爭議增多，導(dǎo)致的結(jié)果就是降低體育公共服務(wù)質(zhì)量，損失社會效益。

5 杭州亞運會主場館PPP項目全生命周期監(jiān)管的完善對策

5.1 采取多元主體監(jiān)管，提高監(jiān)管效益

基于上述問題分析,杭州亞運會主場館PPP項目的合同監(jiān)管主體為杭州市蕭山區(qū)政府部門，監(jiān)管主體單一，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。因此, 構(gòu)建“政府為主體, 多主體協(xié)同”的機制, 強化場館內(nèi)部監(jiān)管、社會監(jiān)管、輿論監(jiān)管、第三方監(jiān)管、公眾監(jiān)管等，破解當(dāng)下合同監(jiān)管的障礙問題。完善內(nèi)部監(jiān)督制度，開展經(jīng)常性監(jiān)督檢查，嚴格按照制度對項目全過程進行內(nèi)部約束和監(jiān)督，進行定期檢查和考核；加強外部監(jiān)督，將監(jiān)督行為在陽光下進行，接受社會和輿論的監(jiān)督，有效發(fā)揮社會公眾與網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用，合同的完成情況和場館的具體使用感受最終由公眾進行體驗和評價，積極收集公眾的聲音，做到對公民的留言、質(zhì)疑、建議、投訴及時回復(fù)，舉報、檢查、揭發(fā)及時調(diào)查，利用公眾和媒體進行補充監(jiān)管。例如每年一度的“315”晚會，就是由社會和媒體來揭露各行業(yè)平時難以被人發(fā)現(xiàn)的內(nèi)幕，可以借鑒此類監(jiān)督平臺的監(jiān)督機制，提高政府監(jiān)管效率，減少監(jiān)管工作成本，實現(xiàn)全方位、全過程監(jiān)管，發(fā)揮協(xié)同主體優(yōu)勢，取長補短，以提高PPP項目的監(jiān)管效率。

5.2 以合同監(jiān)管為依據(jù)，突出公益性監(jiān)管內(nèi)容

杭州亞運會主場館PPP項目監(jiān)管的核心任務(wù)之一,就是確保體育場館安全和服務(wù)質(zhì)量，保證場館運營符合民生優(yōu)先的公共利益原則[4]。要以合同監(jiān)管為依據(jù),首先保證合同內(nèi)容的科學(xué)性和完整性，健全完整的PPP合同是PPP項目可持續(xù)的重要保障，因此,在項目合同的制定時，需要包括對PPP合同制定的流程、程序和決策等內(nèi)容進行監(jiān)管，進一步細化PPP項目合同管理細則，建立規(guī)范的PPP項目監(jiān)管程序，對全生命周期的監(jiān)管做到監(jiān)管主體、監(jiān)管方式與監(jiān)管內(nèi)容全透明，及時掌握項目公司建設(shè)和運營信息，處理各種新情況、新問題，監(jiān)管機構(gòu)必須嚴格PPP項目的服務(wù)指標動態(tài)監(jiān)管，防止市場趨利性對服務(wù)質(zhì)量的侵襲，保障杭州亞運會主場館的公共服務(wù)提質(zhì)增效，滿足人民多元體育需求，實現(xiàn)多主體合作共贏。

5.3 構(gòu)建合同調(diào)整機制，以實現(xiàn)全生命周期監(jiān)管

在杭州亞運會主場館PPP項目合同執(zhí)行過程中，因為環(huán)境、市場的變化，可能會導(dǎo)致既定的設(shè)計方案受到影響。因此,需要施工單位與運營設(shè)計公司進行協(xié)調(diào)，根據(jù)實際情況重新調(diào)整方案，以便于PPP項目的順利開展[5]。如果出現(xiàn)國家政策重大調(diào)整、市場供求關(guān)系的重大變化，例如2020年初出現(xiàn)的重大疫情影響，可以啟動合同再談判機制，采用允許管理未來不確定性的靈活調(diào)整機制，根據(jù)不斷變化的需求進行調(diào)整。當(dāng)項目實施的條件、環(huán)境等相關(guān)因素發(fā)生變化時，雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商、交涉、磋商等方式，調(diào)整、變動或重新確立某些合同條款，確保雙方利益合理實現(xiàn)的機制[1]。同時, 建立保證金制度,在全生命周期都設(shè)置履約擔(dān)保條例，乙方在建設(shè)期、賽事服務(wù)期、賽后運營期和移交維護期都要繳納一定的保證金,以保證甲方對項目的順利監(jiān)管，必要時調(diào)整合同的有關(guān)條款，兼顧公私雙方利益，實現(xiàn)PPP項目的全生命周期監(jiān)管。

5.4 建立誠信監(jiān)督機制，履行契約及社會責(zé)任

杭州市蕭山區(qū)政府監(jiān)管在杭州亞運會主場館PPP項目的全生命周期監(jiān)管中占主導(dǎo)地位,為了保證監(jiān)管過程有效開展，構(gòu)建服務(wù)型與信用型政府, 提升政府的公信力。以PPP項目合同管理為依據(jù)，推進政府履約誠信監(jiān)管,建立政府PPP綜合信用評價指標體系，對政府在PPP項目中的信用狀況進行綜合評價，確保政府部門謹慎承諾，嚴格履約[1]。同時，推進社會資本與公眾的誠信與契約精神建設(shè),提高整個社會的誠信契約精神。建立誠信監(jiān)督機制，在市場經(jīng)濟體制下以契約精神為核心的契約文明是構(gòu)建現(xiàn)代法治與現(xiàn)代德治的思想基礎(chǔ)之一，契約精神是文明公民具備的一種素質(zhì)，對合同中未涉及的的相關(guān)條款，需要全社會發(fā)揚誠信契約精神，追求理想信念的道德力量，履行社會責(zé)任，共同推進體育事業(yè)的健康發(fā)展。

5.5 建立數(shù)字監(jiān)管平臺，實現(xiàn)全方位全過程監(jiān)管

隨著數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，信息傳播速度加快，公眾對信息公開的需求越來越強烈，建立數(shù)字監(jiān)管信息平臺可以保障信息公開，從而減少信息不對稱導(dǎo)致的一系列問題[6]。數(shù)字監(jiān)管平臺以數(shù)字網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，結(jié)合大數(shù)據(jù)平臺及互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，運用大數(shù)據(jù)和人工智能，利用一系列的軟件，收集PPP項目各階段的相關(guān)數(shù)據(jù)并進行集成化處理，實現(xiàn)對項目參與各方全生命周期的監(jiān)管。將數(shù)字監(jiān)管平臺運用到體育場館PPP項目監(jiān)管中，在監(jiān)管平臺上設(shè)置監(jiān)管標準，并實時監(jiān)測項目的進展情況，獲取項目數(shù)據(jù)，并根據(jù)監(jiān)管實際情況進行懲罰或者獎勵,實現(xiàn)第三方機構(gòu)、政府、項目公司、行業(yè)部門、公眾等數(shù)據(jù)信息共享，同時，作為平臺的使用者，第三方監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)隨時登陸平臺查閱項目相關(guān)信息，公眾作為重要的利益相關(guān)者，可以登錄信息平臺查詢項目實時信息，如有疑問可以直接進行提交，項目公司與施工單位在項目整個實施過程中需將 PPP 項目的進展信息進行上傳[7]。通過建設(shè)全生命周期數(shù)字監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對PPP項目全方位全過程的監(jiān)管。

6 結(jié)束語

PPP項目合同是確定政府與社會資本合作相關(guān)指標等權(quán)利義務(wù)關(guān)系的核心。為提供優(yōu)質(zhì)體育公共服務(wù)，政府有權(quán)要求社會投資者依據(jù)合同規(guī)定履行應(yīng)盡的義務(wù)，并采取必要的監(jiān)管措施[1]。杭州亞運會主場館PPP合同包含體育場館的設(shè)計、建造、運營和維護及其監(jiān)督機制的權(quán)利和義務(wù)等，對PPP項目實施全生命周期監(jiān)管,有助于確保杭州市政府與社會資本遵守合同條款并保持其穩(wěn)定性，可以確保PPP項目目標的實現(xiàn)并保證公眾社會利益[3]。研究基于杭州亞運會主場館PPP項目合同的核心條款，分析其存在的問題，并提出采取多元主體監(jiān)管、以合同監(jiān)管為依據(jù)，突出公益性監(jiān)管內(nèi)容、構(gòu)建合同的調(diào)整機制、建立數(shù)字監(jiān)管平臺等完善對策，以期通過監(jiān)管達到PPP各方之間的平衡，促進政府與社會資本之間保持良好的合作關(guān)系，保障杭州亞運會主場館PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。