河南省推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的公共政策研究①

2018年12月，河南省科學技術(shù)廳等7部門齊印發(fā)《高新技術(shù)企業(yè)倍增計劃實施方案》，方案指出，“為進一步加大高新技術(shù)企業(yè)培育力度，貫徹落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，我省要著手實施‘小升高’培育行動，積極穩(wěn)妥推進高新技術(shù)企業(yè)的相關(guān)獎補政策并加大政策的宣傳力度，并且通過開展考核評價、督查通報等方式提升政府的服務(wù)與管理水平，為支持高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展集成相關(guān)資源，同時需要推動創(chuàng)新發(fā)揮出載體支撐作用?！?/p>

本文對河南省各市的財政科技投入績效進行測算，對于河南省大力貫徹實施創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略具有較強的實際意義，不僅能夠較為真實準確地反映出河南省財政科技投入的實際成效，而且也有利于全省提升經(jīng)濟增長質(zhì)量，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對河南省各市下一步的財政科技投入分配具有指導(dǎo)性意義。

1 基于DEA模型的河南省財政科技投入產(chǎn)出效率實證分析與結(jié)果

1.1 實證分析的指標選取

本研究在指標選取的過程中，遵循科學合理、全面完整的原則。由于考慮到科技投入與產(chǎn)出在類別上并不是完全對應(yīng)的，因此本文采用多投入、多產(chǎn)出的綜合評價方法，另外考慮到投入和產(chǎn)出之間的時滯性，因此選取產(chǎn)出指標在時間上要滯后一年，符合指標選取的科學性、合理性。具體來說，本文從資金投入和人員投入兩方面選取兩個投入指標：財政科技支出占地方財政支出的比重和R&D活動人員折合全時當量。從成果轉(zhuǎn)化和經(jīng)濟效益的角度選取三個產(chǎn)出指標：專利授權(quán)數(shù)、技術(shù)市場成交額和新產(chǎn)品產(chǎn)值所占比重，又以人均GDP和第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重作為環(huán)境變量，符合指標選取的全面性。

1.2 實證分析的樣本及數(shù)據(jù)來源

本文以河南省18個地級市為研究樣本。本文選取2015—2017年的投入指標及2016—2018年的產(chǎn)出指標，分別計算了2015—2017歷年各個地級市的初始效率，也被稱為是靜態(tài)效率。然后選取了2009—2017年的投入指標和2010—2018年的產(chǎn)出指標，計算了2009—2017年河南省18個地級市財政科技支出的Malmquist指數(shù)。

數(shù)據(jù)來源包括《河南省科技年鑒》《河南省統(tǒng)計年鑒》《河南省社會與科學統(tǒng)計年鑒》等。

1.3 2015-2017年河南省18個地級市財政科技支出效率實證分析與結(jié)果

本文測算科學技術(shù)財政支出效率主要采用數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)模型，運用DEAP2.1軟件，用傳統(tǒng)DEA模型進行初始靜態(tài)效率的測算，本文選擇投入導(dǎo)向的BCC模型，規(guī)模報酬可變。測算結(jié)果中包含三個效率值，其中純技術(shù)效率指的是在規(guī)模適當?shù)那疤嵯旅總€城市技術(shù)水平所決定的效率值；規(guī)模效率指的是每個城市的財政支出規(guī)模應(yīng)該增加還是應(yīng)該減少。在計算結(jié)果中，綜合效率可以進一步分解，綜合效率TE=純技術(shù)效率PTE*規(guī)模效率SE。當上述三類效率值均為1，那么才可以說這個城市的財政科技支出是DEA有效的。如果城市的純技術(shù)效率為1，而規(guī)模效率小于1時，這說明就樣本單元本身的技術(shù)效率而言，沒有投入需要減少，沒有產(chǎn)出需要增加；如果城市的綜合效率不等于1，也即沒有達到有效，主要是因為該城市的科學技術(shù)生產(chǎn)規(guī)模和投入、產(chǎn)出不相匹配，需要增加規(guī)模或減少規(guī)模，如果輸出結(jié)果顯示“規(guī)模報酬遞減”，則說明該城市可以減小支出規(guī)模從而提高效率；如果輸出結(jié)果顯示“規(guī)模報酬遞增”，則說明提高科技投入效率的方法是繼續(xù)擴大公共財政支出。

根據(jù)2015年DEA模型計算結(jié)果，可以看出2015年鄭州市、洛陽市、信陽市和濟源市這四個城市是DEA有效的，說明它們的科學技術(shù)支出是充分有效率的，已經(jīng)在最恰當?shù)囊?guī)模水平下實現(xiàn)了產(chǎn)出最大化或者投入最小化。鶴壁市、新鄉(xiāng)市、商丘市這三個地級市只有純技術(shù)效率為1，規(guī)模效率都小于1，說明這三個地方的技術(shù)水平或者管理能力較為良好，但是科學技術(shù)方面的公共支出規(guī)模沒有與技術(shù)水平相適應(yīng)。其中，鶴壁市和商丘市需要擴大規(guī)模以不斷提高財政支出效率，新鄉(xiāng)市需要縮減規(guī)模才能實現(xiàn)支出效率的提高。其余11個地級市純技術(shù)效率、規(guī)模效率和綜合效率均不為1，不僅僅需要提高技術(shù)水平、管理能力，而且還需要調(diào)整科技方面財政的投入力度和規(guī)模。

根據(jù)2016年DEA模型計算結(jié)果，可以看出2016年仍然只有鄭州市、洛陽市、信陽市和濟源市這四個城市是DEA有效的，說明它們的科學技術(shù)支出是充分有效率的，支出規(guī)模和技術(shù)水平都是適當?shù)?。鶴壁市、周口市、商丘市這三個地級市只有純技術(shù)效率為1，規(guī)模效率都小于1，這三個地區(qū)都需要不斷擴大科學技術(shù)投入力度以不斷提高財政支出效率，并且與2015年相比，周口市的技術(shù)水平有所提高，技術(shù)效率已經(jīng)提高為1。其余11個地級市純技術(shù)效率、規(guī)模效率和綜合效率都小于1，不僅僅需要提高技術(shù)水平、管理能力，而且還需要調(diào)整科技方面財政的投入力度和規(guī)模。

根據(jù)2017年DEA模型計算結(jié)果，可以看出2017年只剩下三個城市是DEA有效的，分別是鄭州市、信陽市和濟源市，而洛陽市又變成了DEA無效率的城市。鶴壁市和新鄉(xiāng)市是弱DEA有效的，鶴壁市在科學技術(shù)方面仍然是公共支出規(guī)模太小，而新鄉(xiāng)市卻出現(xiàn)了冗余，已經(jīng)呈現(xiàn)出規(guī)模報酬遞減的趨勢。其余13個地級市仍然沒有實現(xiàn)DEA有效，仍然有很大的提升空間。

1.4 2009-2017年河南省18個地級市財政科技支出的Malmquist指數(shù)分析

表1中“tfpch”表示Malmquist指數(shù)，綜合效率增長率=Malmquist指數(shù)-1，因此，Malmquist指數(shù)大于1，就意味著此地區(qū)技術(shù)水平在不斷提高，Malmquist指數(shù)小于1，說明該城市技術(shù)水平處于下降狀態(tài)?！癳ffch”表示技術(shù)效率變化指數(shù)，“techch”表示技術(shù)進步變化指數(shù)，“pech”代表純技術(shù)效率變化指數(shù)，“sech”代表規(guī)模效率變化指數(shù)。

表1 2009-2017年河南省18個地級市財政科技支出的Malmquist指數(shù)

首先從指數(shù)上整體分析。2009—2017年大部分城市Malmquist指數(shù)都大于1，說明河南省整體上財政科技支出效率呈現(xiàn)出顯著的上升趨勢，除了許昌市和三門峽市，其余16個城市財政支出效率在不斷提高；而只有許昌市和三門峽市Malmquist指數(shù)小于1，導(dǎo)致綜合效率增長率為負值，說明其有小幅度的下降。其中，洛陽市、鶴壁市、新鄉(xiāng)市、商丘市和信陽市的綜合增長率達到20%以上，發(fā)展勢頭迅猛。

然后從指數(shù)的構(gòu)成要素進行分析，分別從技術(shù)效率變化指數(shù)和技術(shù)進步變化指數(shù)來分析。鄭州市和濟源市的技術(shù)效率變化指數(shù)均為1，一直保持著DEA有效的狀態(tài)，資源配置較為合理，技術(shù)水平較為成熟。開封市、平頂山市、安陽市、許昌市、三門峽市和駐馬店市的技術(shù)效率變化指數(shù)都小于1，說明財政科技支出的效率逐漸退化，其他的地級市都大于1，說明不論是通過引進技術(shù)，還是提高資源配置效率，或是提高管理水平，都在通過不同的努力來提高財政支出效率。

2 政策建議

2.1 不斷提高科技投入度，使之規(guī)模與技術(shù)水平相適應(yīng)

在河南省創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施過程中，科技公共投入效率顯得尤為重要。既然大部分城市處于規(guī)模報酬遞增的階段，我們就應(yīng)該充分發(fā)揮規(guī)模效率的作用，不斷擴大資金和人員投入要素的規(guī)模。或者可以更具體地將部分財政科技投入資金投向各地級市中小學學校和高校的計算機或者大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，或者定期以定向消費券的方式發(fā)到各級學校及各位家長手中，激勵他們關(guān)注消費科技，走向科技館等。只有這樣，才能不斷提高科技投入效率。

2.2 充分發(fā)揮預(yù)算的約束監(jiān)督作用，強化其執(zhí)行績效管理

河南省應(yīng)該不斷完善預(yù)算在科技投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)的約束及監(jiān)督作用。在預(yù)算編制時照顧到18個地級市的科技支出效率特點，盡力保證各地級市在科技投入方面的增長速度要快于財政經(jīng)常性收入，以此來充分體現(xiàn)法定增長的要求。同時，科技投入結(jié)構(gòu)也應(yīng)綜合河南各地級市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點、科技發(fā)展狀況以及自主創(chuàng)新潛力，來更加科學地安排預(yù)算支出方向。最重要的是要強化各地級市的預(yù)算執(zhí)行管理，因地制宜構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行的績效管理體制，包括其績效目標制定、績效跟蹤分析、績效結(jié)果評分等制度，從各方面提升財政科技投入效率，助力河南省向創(chuàng)新型省份邁進。

2.3 因地制宜完善科技創(chuàng)新政策，建設(shè)各具特色的區(qū)域創(chuàng)新體系

實證結(jié)果從側(cè)面反映出財政分權(quán)的存在對不同地區(qū)產(chǎn)生有差異的科技創(chuàng)新效率的影響(吳心怡，2019)。據(jù)此，各地級市有關(guān)部門在出臺各項科技創(chuàng)新政策時，需要將不同地區(qū)所處的經(jīng)濟發(fā)展階段、所持有的創(chuàng)新資源、所在的創(chuàng)新環(huán)境、所導(dǎo)向的功能定位，以及所安排的創(chuàng)新資源配置等各方面的情況予以充分考慮。比如，鄭州市和濟源市相比其他16個地級市處于較高的經(jīng)濟發(fā)展階段，在兼顧財政分權(quán)改革和“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”傳統(tǒng)投資偏好轉(zhuǎn)變的過程中，將注意力集中在國內(nèi)外經(jīng)濟未來發(fā)展必爭的科技戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)上，如新興信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高科技制造業(yè)、人工智能產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)藥保險、健康養(yǎng)老、科技服務(wù)等高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)。而其他16個地級市，由于在教育、科技、金融等相關(guān)創(chuàng)新要素方面的基礎(chǔ)較薄弱，儲備較匱乏，所形成的創(chuàng)新市場資源匱乏，因此在制定和完善該地級市的科技創(chuàng)新政策時，將側(cè)重點投向優(yōu)化科技環(huán)境，營造創(chuàng)新氛圍，致力于知識產(chǎn)權(quán)的保護和完善，投入該地級市的科技設(shè)備的更新?lián)Q代，做好基礎(chǔ)創(chuàng)新設(shè)施的創(chuàng)建和科技創(chuàng)新基地與平臺的建設(shè)，為更活躍的科技創(chuàng)新活動提供堅實的基礎(chǔ)。