企業(yè)治理的實踐與轉(zhuǎn)型
——從專項治理到制度治理

胡文鋒

中鐵大橋局集團有限公司

黨的十九屆四中全會提出，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，強調(diào)要在治理體系和治理能力上下更大功夫。近年來我國企業(yè)的管理基礎(chǔ)不斷夯實，企業(yè)治理取得顯著成效，但與世界一流企業(yè)相比，仍存在管理制度不完備、體系不健全、機制不完善、執(zhí)行不到位等問題，一定程度上影響了企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，還需要進一步推動企業(yè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

一、企業(yè)治理的內(nèi)涵及模式

“治理”，該詞本意為管理、控制、操縱，主要用于政府公共管理行為中，常與“統(tǒng)治”一詞交叉使用，即政府如何運用權(quán)力（治權(quán)）來管理國家和人民，是個政治學(xué)范疇的術(shù)語。但自20世紀(jì)80年代以來，“治理”一詞在西方的政治學(xué)、社會科、經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域得到頻繁使用，越來越脫離其本意，與“統(tǒng)治”一詞的意義也越來越相偏離，被賦予了許多新的內(nèi)涵和外延。比如在商業(yè)領(lǐng)域，就延伸到“企業(yè)治理”、“公司治理”，是指企業(yè)等經(jīng)濟組織的管理方式或管理機制。本文認(rèn)為，所謂治理，是指運用一定的手段和方式，對特定的事物加以管理、調(diào)整、改造，使其達到有序狀態(tài)、符合一定要求的活動和過程。

企業(yè)治理，在不同的國家其概念內(nèi)涵有所不同，通常有狹義與廣義之分。狹義的企業(yè)治理，是指所有者(主要是股東)對經(jīng)營者的一種監(jiān)督與制衡機制，即通過一種制度安排，來合理地界定和配置所有者與經(jīng)營者之間的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系。此時，公司治理的目標(biāo)是保證股東利益的最大化，防止經(jīng)營者與所有者利益的背離。其主要特點是通過股東會、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理層所構(gòu)成的公司治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部治理。廣義的企業(yè)治理，是指通過一整套包括正式或非正式的、內(nèi)部的或外部的制度來協(xié)調(diào)公司與利益相關(guān)者之間(股東、債權(quán)人、職工、顧客、潛在的投資者等)的利益關(guān)系，以保證公司決策的科學(xué)性、有效性，從而最終維護公司各方面的利益。本文采用廣義一說。

企業(yè)治理有哪些模式？有人認(rèn)為可以分為“科層制治理”和“行動性治理”，前者來源于“韋伯式官僚體制”，后者來源于“干部制”，又稱之為“制度主義”和“行動主義”。為便于研究，本文結(jié)合我國的企業(yè)治理實踐和漢語習(xí)慣，在前人的基礎(chǔ)上，稱作為“制度治理”和“專項治理”。專項治理活動，一般是自上而下、突發(fā)式地針對某一特定問題進行治理整頓，以期在短時間里能快速實現(xiàn)治理目標(biāo)。但如何從根源上消除問題的發(fā)生原因、如何鞏固專項治理的成果、如何舉一反三地產(chǎn)生溢出效應(yīng)，則需要進一步思考如何建立企業(yè)治理的長效機制。

二、專項治理的特點及不足

企業(yè)的專項治理活動極為普遍，以近年為例，從外部監(jiān)管層面而言，有農(nóng)民工工資專項清欠、民營企業(yè)債務(wù)專項清理等多種專項治理活動；從企業(yè)內(nèi)部層面而言，有“精細化”管理活動、“處虧治困”專項活動、“百日安全行動”等專項治理活動。

（一）專項治理的特點

第一，背景及事項的特定性。專項治理是在特定的環(huán)境背景之下，聚焦于某一特定的事項或問題所開展的針對性治理活動。例如，2016年6月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（國辦發(fā)〔2016〕49號），對工程建設(shè)領(lǐng)域的各類保證金進行清理和規(guī)范。當(dāng)時的特定環(huán)境背景就是建設(shè)單位收取施工企業(yè)的保證金過多過濫且極不規(guī)范，占用了施工企業(yè)的大量資金，給施工企業(yè)帶來沉重負(fù)擔(dān)。建筑市場本來就資金緊張，建筑業(yè)企業(yè)長期被拖欠工程款金額巨大，又有大量保證金被占壓，資金問題成為了建筑業(yè)企業(yè)生死攸關(guān)的大問題，清理和規(guī)范保證金的專項治理活動，就具有明顯的針對性和特定性。

第二，時間的高度集中性。專項治理的開展周期短，一般會要求在短時間內(nèi)或特定的時間節(jié)點完成任務(wù)。例如，近年來“農(nóng)民工工資專項清理”，根治欠薪冬季攻堅行動，實現(xiàn)農(nóng)民工工資“零拖欠”的目標(biāo)。從時間來看，都集中在較短的周期內(nèi)或者特定的節(jié)假日之前。

第三，臨時性和不確定性。許多專項治理活動都具有臨時、突發(fā)的特點，事先沒有先兆，無法預(yù)測，并不是計劃內(nèi)的一項常規(guī)工作。例如，2018年底啟動的民營企業(yè)賬款清欠專項活動，因黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的一次講話引發(fā)。不管是民營企業(yè)還是其他企業(yè)、個人，同屬市場主體的一部分，但在特定的情況下，轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)先對待的市場主體，這本身就具有不可預(yù)測的性質(zhì)。

（二）專項治理的不足

第一，專項治理的效果難以長久。專項治理是針對特定的問題、長期累積的問題進行突擊式的解決，是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”式的治理，但問題產(chǎn)生的深層次原因并沒有根治，只是治表而沒有治標(biāo)。仍以建筑施工企業(yè)農(nóng)民工工資專項清理為例，表面上看是建筑施工企業(yè)拖欠了農(nóng)民工工資，但企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的主要原因是建設(shè)單位大量拖欠施工企業(yè)的工程款，從而引起了“連鎖反應(yīng)”，導(dǎo)致施工企業(yè)拖欠建筑工人的工資。如果不能較好地解決建設(shè)單位資金的問題，即使建筑施工企業(yè)在一個特定的時間節(jié)點內(nèi)暫時付清了農(nóng)工工資，但在專項清理活動之后、在另一個時間節(jié)點內(nèi)拖欠現(xiàn)象仍將“卷土重來”。從這個意義上說，專項治理忽略了系統(tǒng)性的治理，短期內(nèi)可以取得治理的效果，但無法保證長期的成效。

第二，專項治理會擠占其他資源。專項治理是在一個時間段內(nèi)集中力量、資源聚焦解決某個特定的問題，治理主體的注意力和管理力量都必然更多地集中于該特定事項上，在其他領(lǐng)域、其他事項上的注意力和資源將會被分散和擠占，有時會產(chǎn)生一個溢出效應(yīng)—“按下葫蘆起來瓢”，解決了這個問題卻引發(fā)了其他問題。仍以民營企業(yè)賬款專項治理為例，原本無論是民營企業(yè)、國有企業(yè)或其他個體，都是市場主體的一份子，在法律面前一律平等，但在專項治理的背景下，特定時間段內(nèi)民營企業(yè)被視為“特殊主體”，將被特殊對待，在資金的安排上取得優(yōu)先地位。那些沒有被優(yōu)先對待的主體，必然被置于款項支付的后位順序，其他需要資金安排的事項也將相應(yīng)延后。很明顯，在專項治理的背景下，其他領(lǐng)域、其他事項上的資源、管理力量被擠占了，打亂了其他工作的節(jié)奏。

第三，專項治理的行政命令色彩較濃。專項治理一般是上級政府部門、上級組織機構(gòu)、上級單位等利用自身的權(quán)威自上而下地發(fā)起、開展、推進，下級政府、下級組織機構(gòu)、下級單位按照要求行動、執(zhí)行、落實。自上而下，意味著專項治理主要依靠行政命令來開展，下級機構(gòu)開展專項治理活動是據(jù)于外部的強制力，而不是由本身的需求來驅(qū)動。從這個意義上說，上級機構(gòu)是主導(dǎo)型，下級機構(gòu)是被動型，下級機構(gòu)無法發(fā)揮應(yīng)有的積極主動性。反復(fù)以專項治理的方式來開展治理，必然使下級機構(gòu)產(chǎn)生“懶政”思維和“人治”思維。

專項治理是一種簡單易行的治理方式，它是在資源有限、力量相對薄弱、注意力忽略的條件下，集中資源、力量和注意力去實現(xiàn)政策目標(biāo)，較短時間內(nèi)就能產(chǎn)生影響大和效果，受到企業(yè)管理人員的偏愛。但因為專項治理方式本身的一些特點和不足，從實踐來看，依賴專項治理方式將會給企業(yè)帶來一系列“副作用”，不利于企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

三、專項治理應(yīng)轉(zhuǎn)型為制度治理

近來年，人們對制度治理的認(rèn)識逐漸深入，并認(rèn)為國家治理體系和治理能力即是完善國家制度和提高制度的執(zhí)行力，國家治理的現(xiàn)代化即是要使國家治理制度化、規(guī)范化。

與專項治理相比較，制度治理有它自身的特點和優(yōu)勢：

第一，制度治理具有系統(tǒng)性。它并不像專項治理那樣針對特定背景下的特定事項或問題，不是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，而是運用一整套規(guī)章制度在企業(yè)的方方面面進行管理，使規(guī)則和秩序得到遵守，并使規(guī)章制度時時刻刻發(fā)生影響。以宏觀層面的現(xiàn)代公司法人治理制度為例，通過公司章程、股東會、董事會、監(jiān)事會議事規(guī)則等制度，建構(gòu)起企業(yè)的決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確立各自的邊界和程序，規(guī)范起所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間運行互動的關(guān)系。顯然，現(xiàn)代公司法人治理制度本身并不針對某個特定的問題，但它作用于企業(yè)治理的方方面面。

第二，制度治理具有長效性。專項治理的時效較短，甚至限定在特殊意義的節(jié)假日，如農(nóng)民工工清欠，絕大多數(shù)設(shè)定的時間節(jié)點在春節(jié)前夕。制度治理，則意味著要健全制度，建立長效機制，使得該項已經(jīng)化解了的矛盾、已經(jīng)解決了的事項，不再重復(fù)發(fā)生，從而取得穩(wěn)固長遠的治理效果。同時，制度治理不像專項治理那樣突然發(fā)生且又發(fā)生在常規(guī)工作之外，制度治理則是根據(jù)現(xiàn)行制度發(fā)生和安排，可以預(yù)測，可入計劃成為常規(guī)工作，可以使全體員工在心理形成穩(wěn)定的共識，更加增強了企業(yè)治理的長效性。

第三，制度治理是綿綿用力久久為功。如前文所述，專項治理是突擊式地把現(xiàn)有管理力量和資源集中起來，聚焦于某一特定事項。當(dāng)企業(yè)的管理力量和資源集中于某一特定事項時，企業(yè)在其他領(lǐng)域其他事項上管理力量和資源則會被擠占。制度治理，對企業(yè)而言是需要長期地執(zhí)行制度和受到制度的約束，需要均衡合理地配置資源和管理力量，不是畢其功于一役，不是追求一蹴而就，而是需要綿綿用力久久為功。

制度，本身具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和導(dǎo)向性的作用。制度治理是企業(yè)治理中的常態(tài)工具。企業(yè)通過建立和完善管理制度，規(guī)定哪些可以做，哪些不可以做，從而規(guī)范行為，穩(wěn)定秩序，安排流程，增強治理的透明度。正因為制度治理有上述特點和優(yōu)勢，能克服和彌補專項治理的不足，能建立起企業(yè)治理的長效機制，選擇制度治理是企業(yè)治理的必由之路。

四、企業(yè)制度治理的相關(guān)建議

企業(yè)治理是國家治理、社會治理的子系統(tǒng)，企業(yè)治理活動不能僅依靠或者主要依靠“運動式”的專項治理，而應(yīng)是在企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。

第一，企業(yè)管理人員應(yīng)充分認(rèn)識制度治理的重要意義。企業(yè)的管理人員，尤其是高級管理人員，要提高對制度治理的認(rèn)識。企業(yè)的高級管理人員，是企業(yè)中的“關(guān)鍵少數(shù)”，是企業(yè)治理體制、機制中的決策者，也是具體的企業(yè)治理活動中的領(lǐng)導(dǎo)者、踐行者。首先是他們要認(rèn)識到企業(yè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，制度治理必然的選擇；認(rèn)識到企業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，必然要求企業(yè)治理從專項治理轉(zhuǎn)型升級為制度治理。

第二，企業(yè)要建設(shè)起一系列較為完備的管理制度。制度治理，先要確保制度供給。建立起一整套較為完備的制度體系，才使得企業(yè)治理有章可循、有法可依。從這個意義上說，制度建設(shè)是企業(yè)制度治理的“物質(zhì)”基礎(chǔ)。企業(yè)管理制度既包括宏觀制度，也包括微觀制度。制度的制訂固然重要，但同樣重要的是動態(tài)地對制度進行完善，不斷地改進制度體系，使企業(yè)實現(xiàn)“良法善治”。

第三，企業(yè)制度治理需要將制度建設(shè)與制度執(zhí)行有相結(jié)合?！巴椒ú蛔阌谧孕小?，制度的生命在于執(zhí)行，沒有得到執(zhí)行的制度，有與沒有一個樣。一是制度的建設(shè)要與制度的可執(zhí)行性相結(jié)合。在具體制度上，既要有宏觀思考、頂層設(shè)計，也要有可操作性、實踐性強，否則，脫離實際的制度將是紙上談兵；二是制度建設(shè)要具有系統(tǒng)性，不能忽略相應(yīng)的配套制度。監(jiān)督、懲戒等制度，是制度中的“牙齒”。沒有“牙齒”的制度，是只規(guī)定了權(quán)利義務(wù)，但沒有規(guī)定責(zé)任罰則，沒有威懾力就會使權(quán)利義務(wù)得不到很好地執(zhí)行。三是要加強制度的培訓(xùn)和反饋。培訓(xùn)是為了讓管理人員和普通員工都認(rèn)識、了解、掌握制度；反饋則是了解制度本身在執(zhí)行過程中的實際情況，收集制度在實踐中檢驗的信息，以便修改和完善制度。完善之后的制度，反過來又增強了執(zhí)行力。