基層審計機(jī)關(guān)推動構(gòu)建全方位審計監(jiān)督體系的思考

沙亮

泰州市高港區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中心

中央審計委員會第一次會議上，習(xí)總書記指出“要努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系”。習(xí)總書記的重要講話為審計工作指明了新方向，提出了新要求，同時也給基層審計機(jī)關(guān)帶來了新一輪發(fā)展機(jī)遇，提出了新的挑戰(zhàn)。

一、基層審計監(jiān)督比照全方位要求還有差距

要貫徹好習(xí)總書記講話精神，就需要基層審計機(jī)關(guān)把握好“三個加大力度”要求，認(rèn)真分析研究基層在審計監(jiān)督覆蓋面和審計監(jiān)督效率、審計監(jiān)督效果方面存在的不足和短板。

（一）在預(yù)算執(zhí)行審計方面：近年來，基層審計機(jī)關(guān)突出本級預(yù)算執(zhí)行審計龍頭地位，在實(shí)施財政“同級審”的同時，探索運(yùn)用數(shù)字化審計模式實(shí)現(xiàn)了部門預(yù)算執(zhí)行審計面上的全覆蓋。但對照財政預(yù)算監(jiān)督向政策和支出預(yù)算監(jiān)督拓展的要求,由于缺乏大數(shù)據(jù)支撐及會計核算基礎(chǔ)工作的不規(guī)范，實(shí)施融合式、穿透式審計廣度和深度不夠。

（二）在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方面：去年，中辦、國辦印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》，更加全面規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象?！兑?guī)定》增加了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、國有和國有資本占主導(dǎo)地位的企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部以及黨中央和縣級以上地方黨委要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的其他主要領(lǐng)導(dǎo)干部等。此外，還將近幾年新增的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險防范、生態(tài)文明建設(shè)及機(jī)構(gòu)編制管理等內(nèi)容寫入新規(guī)定，豐富和完善了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容。如何順應(yīng)當(dāng)前審計工作發(fā)展需要，立足于基層審計機(jī)關(guān)審計任務(wù)重、人員少的實(shí)際搞好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作全覆蓋所面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（三）在國有企業(yè)審計方面：本輪機(jī)構(gòu)改革將“國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會”的職責(zé)劃入審計部門。審計署黨組書記、審計長胡澤君指出，開展國有企業(yè)和國有資本審計，是貫徹落實(shí)習(xí)總書記在中央審計委員會第一次會議上的重要講話精神的具體舉措，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推動國企改革、促進(jìn)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行和反腐倡廉的需要。而當(dāng)前，基層審計機(jī)關(guān)因?qū)徲嬃α坎蛔?，對轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)大都未完全做到應(yīng)審盡審；另外，在審計內(nèi)容上，對國有企業(yè)貫徹落實(shí)“國有企業(yè)改革”、推進(jìn)地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型、防范化解債務(wù)風(fēng)險等重大政策措施落實(shí)情況審計也不夠充分。

（四）在民生資金、項(xiàng)目審計方面：習(xí)總書記在十九大報告中多次提到了“人民”二字，并從脫貧、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等方面提出了一系列具體目標(biāo)和舉措，這也是我黨宗旨意識的體現(xiàn)?；鶎訉徲嫏C(jī)關(guān)要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大會議精神，緊緊圍繞黨委政府工作中心，更加注重對涉及民生領(lǐng)域的項(xiàng)目和資金審計監(jiān)督，加大對與群眾息息相關(guān)的衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、環(huán)保等事項(xiàng)的監(jiān)督力度，強(qiáng)化對扶貧資金、社保資金、保障性住房、征地拆遷補(bǔ)償、被征地農(nóng)民社會保障等重點(diǎn)民生資金（項(xiàng)目）審計，堅決查處侵害群眾利益的違法違規(guī)問題。

二、把準(zhǔn)制約構(gòu)建全方位審計監(jiān)督體系癥結(jié)

實(shí)施審計監(jiān)督全覆蓋，是黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府對審計工作提出的新要求。當(dāng)前，基層審計機(jī)關(guān)還存在一些制約構(gòu)建全方位審計監(jiān)督體系的因素亟待解決。

（一）審計資源和力量不足。隨著審計影響的擴(kuò)大，地方黨委、政府對審計工作越來越重視，交辦的任務(wù)越來越多，各方面對審計的要求也越來越高，審計部門人員少與審計任務(wù)重之間的矛盾十分突出，再加之近年來上級統(tǒng)一組織的項(xiàng)目逐年增多，留給基層審計機(jī)關(guān)可支配的審計力量就非常有限，影響了審計全覆蓋的推進(jìn)和落實(shí)。

（二）審計隊伍素質(zhì)跟不上要求。要實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，對審計人員的能力和素質(zhì)要求很高，而目前基層審計機(jī)關(guān)審計人員能力和素質(zhì)還跟不上。審計骨干年齡偏大，“青黃不接”現(xiàn)象比較嚴(yán)重；缺乏復(fù)合型人才，懂財務(wù)的不太懂工程審計，搞工程審計的不太懂財務(wù)審計，計算機(jī)技術(shù)掌握較好的其他審計業(yè)務(wù)能力方面又有所欠缺；普遍存在知識結(jié)構(gòu)老化的問題。

（三）現(xiàn)行審計管理體制局限。審計系統(tǒng)“人財物”省統(tǒng)一管理后，對基層審計機(jī)關(guān)安排上機(jī)審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織項(xiàng)目的工作量比例都有新的要求，加之組織部門每年委托的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目數(shù)也比較多，基層審計機(jī)關(guān)自定項(xiàng)目空間就很小，在審計資源有限有情況下，只能選擇幾個項(xiàng)目列入年度審計項(xiàng)目計劃并組織實(shí)施，自主選擇項(xiàng)目數(shù)量不多，審計的覆蓋面就受到影響。

（四）審計基礎(chǔ)條件不能滿足需要。大數(shù)據(jù)審計一定程度上可以彌補(bǔ)審計力量不足的問題，但基層審計機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)審計的基礎(chǔ)條件先天不足，審計所需要的數(shù)據(jù)大都分散在政府各職能部門，而基層各部門數(shù)據(jù)沒有統(tǒng)一格式，未能形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺，給審計分析增加了難度，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)也不能滿足審計的需求，影響了大數(shù)據(jù)審計技術(shù)的運(yùn)用。另外因基層審計機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)少，審計信息化建設(shè)相對滯后，目前也很少有獨(dú)立的機(jī)房和專業(yè)服務(wù)器,不利于開展大數(shù)據(jù)分析和財政聯(lián)網(wǎng)審計工作，加大了審計全覆蓋的難度。

三、構(gòu)建全方位審計監(jiān)督體系對策及建議

實(shí)現(xiàn)構(gòu)建全方位審計監(jiān)督體系目標(biāo)，對審計項(xiàng)目管理、資源配置、價值提升和審計干部的融合思維、統(tǒng)籌意識和專業(yè)能力等都提出了更高要求，這就需要基層審計機(jī)關(guān)建立和健全相應(yīng)保障機(jī)制。

（一）加強(qiáng)隊伍建設(shè),為實(shí)現(xiàn)全覆蓋提供人才保障。加強(qiáng)審計人員教育培訓(xùn)，積極選派年輕審計干部參加上級審計機(jī)關(guān)組織的審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高理論水平與業(yè)務(wù)能力。在組織正常的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)活動同時，培養(yǎng)審計干部自主學(xué)習(xí)意識，營造出濃厚的學(xué)習(xí)氛圍，鼓勵和支持審計人員加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，提高綜合素質(zhì)，增強(qiáng)工作能力，改善知識結(jié)構(gòu)，全面提升審計業(yè)務(wù)能力和水平。加強(qiáng)人員交流力度，在局內(nèi)部實(shí)行輪崗制度，通過崗位鍛煉培養(yǎng)“一專多強(qiáng)”的審計綜合性人才；積極選派業(yè)務(wù)骨干參加上級審計機(jī)關(guān)的聯(lián)合審計項(xiàng)目，提高實(shí)踐應(yīng)用能力，為實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督“全覆蓋”提供重要保障。

（二）統(tǒng)籌安排項(xiàng)目，為實(shí)現(xiàn)全覆蓋提供計劃保障。在年初制定審計項(xiàng)目計劃時，可采取走訪、座談、個別談話和召開會議等形式，征求社會各界對審計項(xiàng)目立項(xiàng)的意見和建議，并認(rèn)真分析和研究收集到的意見和建議，將重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)資金，以及腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)地區(qū)、部門、單位列入計劃，切實(shí)提高審計項(xiàng)目的針對性、科學(xué)性和合理性。建立和完善審計項(xiàng)目庫，全面梳理和調(diào)查審計監(jiān)管范圍內(nèi)的專項(xiàng)資金（基金）、部門企事業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象、政府投資工程項(xiàng)目等，每年年初制定項(xiàng)目計劃時，從審計項(xiàng)目庫選取項(xiàng)目列入計劃，增強(qiáng)審計項(xiàng)目計劃的科學(xué)性和連貫性，確保審計監(jiān)管不留死角和盲區(qū)。

（三）合理配置力量，為實(shí)現(xiàn)全覆蓋提供資源保障。統(tǒng)籌審計項(xiàng)目管理，在審計項(xiàng)目安排上打破科室職能的界限，找準(zhǔn)審計項(xiàng)目輕重緩急的結(jié)合點(diǎn)，統(tǒng)籌安排，科學(xué)、合理分配審計項(xiàng)目，既突出審計重點(diǎn)，又避免重復(fù)勞動。靈活調(diào)配審計人員，在項(xiàng)目實(shí)施過程中對審計人員進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，采取聯(lián)合作戰(zhàn)和交叉穿插審計的方式，最大限度地發(fā)揮內(nèi)部人力資源的整體合力及效能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。充分運(yùn)用內(nèi)審資源，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對基層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的重點(diǎn)、群眾關(guān)注的熱點(diǎn)，監(jiān)督管理的難點(diǎn)，制定內(nèi)部審計統(tǒng)一組織項(xiàng)目計劃，組織各內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)同步開展審計。整合社會審計資源，聘請社會中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目審計，對政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計委托社會中介機(jī)構(gòu)全程跟蹤和實(shí)施竣工決算審核，以緩解任務(wù)重、人手不足的矛盾。

（四）開展大數(shù)據(jù)審計，為實(shí)現(xiàn)全覆蓋提供技術(shù)保障。扎實(shí)推進(jìn)“科技強(qiáng)審”行動計劃，完善信息化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，建立健全信息化工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從戰(zhàn)略和全局高度謀劃審計信息化工作。推進(jìn)“金審工程”三期建設(shè)，加大信息技術(shù)基礎(chǔ)投入，完善硬件設(shè)施，加強(qiáng)信息化人才培養(yǎng)，鼓勵審計人員參加計算機(jī)相關(guān)專業(yè)資格證書考試、專業(yè)學(xué)歷（學(xué)位）教育，選派人員參加審計署、省廳計算機(jī)相關(guān)培訓(xùn)及考試，提升審計人員計算機(jī)審計和大數(shù)據(jù)審計分析能力。大力推進(jìn)數(shù)字化審計模式，促進(jìn)計算機(jī)技術(shù)與審計業(yè)務(wù)深度融合，在項(xiàng)目審計中積極開展跨部門和跨業(yè)務(wù)的大數(shù)據(jù)分析，探索研究大數(shù)據(jù)分析的創(chuàng)新思路和方式方法。強(qiáng)化信息化工作考評，將審計信息化納入綜合考核體系，提高信息化部分占比，加強(qiáng)績效評估和考核，促進(jìn)審計信息化工作快速有序發(fā)展。

（五）創(chuàng)新審計方式，為實(shí)現(xiàn)全覆蓋提供組織保障。緊緊圍繞“兩統(tǒng)籌”工作要求，不斷創(chuàng)新思路、改進(jìn)審計監(jiān)督方式，助推審計“全覆蓋”。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分類實(shí)施的原則，以財政“同級審”、政策跟蹤、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和專項(xiàng)審計為載體，廣泛開展融合式、嵌入式審計，將審人、審單位、審資金、審項(xiàng)目有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)“一審多果”“一果多用”。如在開展地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，既要堅持黨政同審，又要實(shí)施“三同步”，即同步開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計，同步開展預(yù)算執(zhí)行及決算審計，同步開展重點(diǎn)民生專項(xiàng)資金審計。

（六）提升審計價值，為實(shí)現(xiàn)全覆蓋提供制度保障。加強(qiáng)對審計成果的綜合分析、對審計實(shí)踐的總結(jié)研究，力爭形成更多系統(tǒng)性、宏觀性、建設(shè)性、理論性成果，推動提升審計層次。牢固樹立目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，圍繞提升審計成果，積極做好審計“后半篇文章”。嚴(yán)格執(zhí)行整改銷號、結(jié)果公告、整改約談等工作機(jī)制，形成審計整改閉環(huán)管理,進(jìn)一步擴(kuò)大審計影響、維護(hù)審計權(quán)威。強(qiáng)化審計結(jié)果運(yùn)用，定期向?qū)徲嬑瘑T會報告重大審計事項(xiàng)、審計結(jié)果以及審計整改情況等。加強(qiáng)與人大、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、考核等部門溝通聯(lián)系，推動建立審計成果共享機(jī)制，促進(jìn)審計查出問題整改落實(shí)。