地方政府融資平臺發(fā)展模式研究及經(jīng)驗借鑒

黃詩婷

廣西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學院管理工程系

一、引言

地方政府融資平臺于1994年分稅制改革之后應(yīng)運而生，在多年的實踐中，向我們證實了其存在的可行性和必要性。然而，隨著地方政府融資平臺債務(wù)的不斷膨脹和風險的持續(xù)增大，引發(fā)了許多問題，因此，各地方如何因地制宜改革平臺發(fā)展模式，是當下亟需考慮的問題。

二、國內(nèi)外地方政府融資平臺的發(fā)展經(jīng)驗

（一）國內(nèi)經(jīng)驗

1.上海模式。上海政府融資平臺的發(fā)展模式主要是通過組建上海城市建設(shè)投資開發(fā)公司來全面接管地方政府省屬資產(chǎn)，履行融資和投資一系列職能。上海城投的業(yè)務(wù)有四大模塊，包括路橋、水務(wù)、環(huán)境垃圾管理、置業(yè)等。長期發(fā)展下來，上海政府融資平臺在運作上已逐步趨于成熟，資金循環(huán)良好，負債率常年保持在合理水平。2.天津模式。天津政府融資平臺的發(fā)展模式主要依靠國家開發(fā)銀行等傳統(tǒng)間接融資方式來進行融資，只需將地方政府所擁有的各類資產(chǎn)裝入一個統(tǒng)一的投資公司，然后利用這些資產(chǎn)形成杠桿向銀行借貸即可[2]。該模式在國內(nèi)比較典型，銀行貸款占主要比重。3.重慶模式。渝富公司和政府注入資金而成的八大投資公司構(gòu)成了重慶地方政府融資平臺體系，也就是所說的“八大投”模式。這八大投資公司分布不同區(qū)域，在政府主導(dǎo)下，通過市場化運作，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)籌集所需資金。這種地域式的劃分方法對融資模式比較有針對性，能夠因地制宜的解決地方政府財政資金不足的問題[4]。

（二）國際經(jīng)驗

1.美國模式。在美國，地方政府主要是通過大量發(fā)行市政債券融資，鼓勵私人部門廣泛地參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。數(shù)據(jù)顯示，美國8萬多個地方政府當中，約70%是市政債券的發(fā)行者，債券余額占GDP比例大致維持在百分之十五至百分之二十之間。2.英國模式。英國是PPP融資模式的典型代表，即公私合營模式，政府以指導(dǎo)者和監(jiān)督者的身份參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，例如為項目提出完整的政策框架體系、標準化的交易流程、雙贏的實施策略以及為私人部門提供必要的技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，還有對其行為的規(guī)范。該模式吸引了眾多私人部門的資本共同承擔風險，既保證了公共事業(yè)投資的專業(yè)管理水平，同時也拓展了投融資渠道，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的成功率。3.法國模式。法國地方政府實行公用事業(yè)特許經(jīng)營模式，即政府將某一公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)長期授予某私人機構(gòu)，并以合同形式明確地規(guī)定了雙方的責任，私人機構(gòu)可對該公用事業(yè)實施建設(shè)、運營、管理，自主經(jīng)營，自負盈虧，自擔風險；地方政府也無需一次性地支付報酬。因此，該模式具有靈活、雙贏、規(guī)范等優(yōu)點。

三、經(jīng)驗借鑒與總結(jié)

以上經(jīng)驗告訴我們，單一的融資渠道是無法滿足一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展的。因此，融資的關(guān)鍵在于是否能夠從財政支持轉(zhuǎn)變到依靠自身經(jīng)營的現(xiàn)金流或是市場融資，鑒于此，筆者認為我國的地方政府融資平臺可以從以下地方改進。

（一）規(guī)范各投融資主體的行為，構(gòu)建安全和諧的融資環(huán)境

1.規(guī)范地方政府行為。第一，轉(zhuǎn)變政府的職能。政府在地方融資平臺的建設(shè)中擔任著核心角色，政府在實施職能時要懂得“有所為有所不為”“有進有退”，在有限的財力下，更要履行好自己的職責，遵循市場經(jīng)濟的原則，合理調(diào)控資源配置。第二，為社會構(gòu)建起安全良好的投資環(huán)境。例如，可考慮建立地方政府債務(wù)擔保管理機制和債務(wù)擔保機制，明確地方政府對平臺所負有的責任，防范市場經(jīng)濟中的不利因素和一系列風險的威脅；構(gòu)建高效可行的風險評估和預(yù)警指標體系，對地方政府債務(wù)實行風險提示和余額控制制度，確保債務(wù)在警戒線以內(nèi)。2.規(guī)范融資平臺公司的行為。第一，提高平臺運作的透明度。首先，要建立起一套完整可行的管理制度與標準，推動平臺的規(guī)范運作，明確平臺的義務(wù)與責任。其次，構(gòu)建平臺的風險監(jiān)控指標體系，使用符合我國情況的指標，對平臺的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、風險等進行動態(tài)評估和檢測。第二，推動平臺重組，做實資本金。3.規(guī)范商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的行為。第一，建立起項目的監(jiān)管機制，嚴守貸款準入關(guān)口，強化貸前審批，做好貸后管理工作，對項目進行后續(xù)的監(jiān)督和管理，可對項目實行崗位責任制，派專人負責跟蹤和調(diào)查項目運作情況，進行科學分析、計算與預(yù)測，并及時匯報。第二，加強銀行之間的合作，構(gòu)建起安全、高效、緊密的溝通協(xié)作機制，共同把握貸款的資金流向，共抗信貸風險。

（二）拓展融資渠道，構(gòu)建全方位的融資平臺體系

1.允許發(fā)行地方債?？v觀我國國情，一些發(fā)達城市日漸雄厚的財力以我國不斷發(fā)展的債券市場表面我國已基本具備了發(fā)行地方債券的可行性，我國應(yīng)在解決財政分權(quán)體制的基礎(chǔ)上借鑒各發(fā)達國家發(fā)展地方政府融資的經(jīng)驗，積極為我國地方債券的發(fā)行創(chuàng)造條件。2.放寬民間資本準入。近些年來，我國民營企業(yè)不斷發(fā)展，投資實力與日俱增，這些充實的民間資本正急于尋求新的領(lǐng)域和良好的投資機會。因此，地方政府應(yīng)充分意識到他們的重要地位，廣泛吸納民間資本，培育主體的多元化，充分完善市場機制。