政府采購促進卡脖子技術創(chuàng)新的理論探究與政策建議

程與豪

同濟大學經(jīng)濟與管理學院

一、政府采購的內(nèi)涵

（一）政府采購的定義

首先政府采購是采購的一種。采購作為市場上一種常見的交易行為，一般而言，采購是指購買人為了某種特定的需求，以特定的交易規(guī)則，向特定的人購買特定的商品的行為。

政府采購作為采購的一種具體方式，其同樣符合采購的基本定義，因此本文沿用對采購的定義，對政府采購定義如下：政府采購是政府作為購買人，為了公眾利益的需求，通過招投標的形式，向公眾購買產(chǎn)品或服務的行為。

該定義共包括五個方面：第一，政府采購的購買主體為政府。此處的政府指的為廣義的政府，不僅包括政府采購部門，同時還包括各級有采購需求的部門。各個部門將需求統(tǒng)一起來，由政府采購部門進行集中的大額采購；第二，政府采購滿足的是公眾的利益。作為人民的政府，其出發(fā)點終究是為了公眾利益；第三，政府采購需要遵循規(guī)范的招投標機制。招投標機制的存在有利于提升政府采購的公平、公開、公正性，同時也能一定程度上體現(xiàn)政府采購對市場的導向；第四；政府采購是向公眾購買的，主要指的為企業(yè)；第五，政府采購的采購對象為產(chǎn)品或者服務，其性質(zhì)體現(xiàn)了政府的目標，例如當政府采購的對象為具有創(chuàng)新性的產(chǎn)品或服務時，便在一定程度上能夠促進企業(yè)創(chuàng)新。

（二）政府采購的特點

政府采購的特點主要由三點：

一是資金的聚合性。政府采購的資金來源于政府的預算內(nèi)或預算外資金，其根本來源于納稅人的稅收于各種公共收入。政府采購通過聚合公眾的資源來為公眾的利益購買產(chǎn)品或者服務，體現(xiàn)了資金的聚合性。

二是政府采購的行政性。政府采購是以廣義政府為采購主體，有明確的相關法律法規(guī)約束的購買行為，因此其購買行為必須以公眾利益為前提，體現(xiàn)國家的意志，符合相關的法律法規(guī)，因此具有很強的行政性質(zhì)。

三是政府采購的社會性。政府采購的根本出發(fā)點是公眾利益，取之于民而用之于民，其具有非盈利性的必要要求。因此，政府采購需要在保證資金利用效率的情況下，最大程度上滿足群眾的利益。

（三）政府采購的原則

政府采購在實施過程中必須遵循相應的原則，即公平、公開、競爭三原則。

一是公平性原則。政府采購的公平性是指政府在招投標時，要讓所有的企業(yè)具有相同的機會中標，不能夠制定偏向于個別企業(yè)的招標要求。公平性的另一個要求是要讓各類規(guī)模的企業(yè)均有中標的機會。在正常的選擇中，大規(guī)模企業(yè)或國有企業(yè)由于具有較強的經(jīng)濟實力與成本優(yōu)勢，通常在招投標過程中具有良好的競爭優(yōu)勢。但是很多中小企業(yè)或民營企業(yè)在競爭過程中處于弱勢地位，難以獲得這類政府訂單。而有數(shù)據(jù)表明，創(chuàng)新的主體集中在中小規(guī)模企業(yè)中，因此政府采購必須關照這類具有創(chuàng)新潛力的企業(yè)，將適量的政府訂單給與他們，這對促進中國整體創(chuàng)新與國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型都具有重要作用。

二是公開性原則。政府采購在進行公開招投標時，其依據(jù)的相關法律法規(guī)、招投標文件以及招投標進程都要有足夠的信息披露。其原因主要是政府采購所用資金最終來源于社會公眾，且其目標是滿足社會公眾的利益，因此在使用相關資金進行采購時，必須要接受社會公眾的監(jiān)督。在信息充分披露的情況下，不僅政府采購的流程受到了相應的監(jiān)督，同時其價格的披露也讓公眾能夠充分了解資金的使用效率。

三是競爭性原則。競爭性原則是在公平、公開兩個原則的基礎上進一步衍生的原則。通過建立公平、公開的招投標機制，可以引導企業(yè)在市場中有效競爭，在能獲得更高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務的同時，也能夠迫使企業(yè)通過技術創(chuàng)新來減少成本，從而達到政府采購得目標。

二、卡脖子技術定義與形成緣由

（一）卡脖子技術的概念

中國在改革開放42年間已取得了長足的進步，在2019年的全球創(chuàng)新指數(shù)報告中，中國的創(chuàng)新水平自2009年的第46位，十年見躍升至第14位，該水平在中等收入經(jīng)濟體中位列第一，且其規(guī)模已經(jīng)超過了部分中等發(fā)達國家的水平，且專利的申請與授權量也已名列前茅。而2018年4月的“中興事件”，即美國對中興公司斷供高端芯片，這才讓我們意識到，即使經(jīng)過了42年的改革開放，即使中國的創(chuàng)新總量已名列前茅，我們?nèi)晕凑莆詹糠株P鍵核心技術。而這些技術一旦被斷供，就會對相應的企業(yè)、行業(yè)乃至社會整體造成一定的威脅。因此，攻克卡脖子技術刻不容緩。

（二）卡脖子技術的形成

卡脖子技術本質(zhì)上是關鍵核心技術，其同時具有基礎性與前沿性。例如“中興事件”中的高端芯片，部分國家由于掌握了制造高精密芯片的技術，因此可以在此基礎上進行一系列具有前沿性的技術創(chuàng)新。而關鍵核心技術需要在長期的良性循環(huán)中不斷積累經(jīng)驗，因此具有很嚴重的后發(fā)者劣勢與先發(fā)者優(yōu)勢，先發(fā)者通過先進技術制造產(chǎn)品時，其賣價甚至可能低于后發(fā)者制造的成本，且其先進產(chǎn)品在市場上造成了一定的壟斷，更加聚攏了市場資金，有利于先發(fā)者進行下一步創(chuàng)新，卻讓后發(fā)者陷入技術、資金兩難的局面。

在卡脖子技術本身就難以攻克的情況下，創(chuàng)新本身的特性也讓企業(yè)望而卻步。創(chuàng)新其具有的風險性、不確定性與正外部性使得企業(yè)面臨自身、外部的雙重壓力。對企業(yè)自身來說，其創(chuàng)新產(chǎn)品的收益容易被“搭便車”行為所分散，即企業(yè)很難或者需要很長時間回收創(chuàng)新投入，且其風險性與不確定性讓外部投資者不愿意將資金投入到創(chuàng)新活動中，更進一步加劇了企業(yè)不愿意創(chuàng)新的意愿。但是相關資料顯示，中小企業(yè)才是創(chuàng)新的主力軍，而面臨內(nèi)外部融資約束的中小企業(yè)，如何能更好實現(xiàn)創(chuàng)新呢？

在市場自然條件下，企業(yè)無法有效進行創(chuàng)新，這便為政府適當干預提供了合理依據(jù)。其中政府采購作為促進創(chuàng)新的重要手段，在近年來受到越來越多創(chuàng)新型國家的重視。

三、政府采購與企業(yè)創(chuàng)新之間的關系

政府采購通過事先向企業(yè)采購大量訂單，分別從創(chuàng)新資源、創(chuàng)新方向與創(chuàng)新動力三方面促進企業(yè)創(chuàng)新。

政府采購為企業(yè)提供創(chuàng)新資源。政府采購的訂單數(shù)量一般較大，且大多數(shù)政府采購會預先付大部分資金，這些資金能夠為企業(yè)創(chuàng)新前期投入提供部分資源[1]。其次，由于政府采購具有明確的信號屬性，即政府采購能夠向外部投資者傳遞出該企業(yè)具有良好創(chuàng)新能力的信號，因此外部投資者也愿意將資金投入到該企業(yè)中，進一步緩解了創(chuàng)新的資源壓力。

政府采購為企業(yè)提供創(chuàng)新方向。創(chuàng)新具有很強的風險性與不確定性，其很大程度上來源于企業(yè)對創(chuàng)新方向的選擇上存在一定偏差。而政府采購會在事先制定好需要采購的產(chǎn)品或者服務的標準，這些標準能夠為企業(yè)創(chuàng)新提供相應的創(chuàng)新方向，一定程度上減少了企業(yè)創(chuàng)新的風險性與不確定性。

政府采購為創(chuàng)新提供創(chuàng)新動力。政府采購的訂單數(shù)量龐大，即讓企業(yè)能夠迅速達成規(guī)模效應，并能夠迅速回籠部分資金、享受大部分創(chuàng)新收益，減少了創(chuàng)新的正外部性給企業(yè)帶來的潛在損失。同時，政府采購的訂單數(shù)量之大，能夠使得產(chǎn)品迅速被市場接受，為進一步刺激市場需求提供了良好的開端。

但政府采購同時也可能會抑制企業(yè)創(chuàng)新。例如在市場競爭程度不足的情況下，政府采購可能會由于地方保護主義而成為偏袒部分企業(yè)的手段[2]。其次政府采購的已有目標眾多，在此基礎上增加對創(chuàng)新的促進，可能會導致政府采購的效率降低。且目前而言，國內(nèi)的政府采購目前尚未區(qū)分創(chuàng)新型政府采購與普通政府采購，現(xiàn)有政府采購的產(chǎn)品或服務大多為生產(chǎn)性的產(chǎn)品與服務，且這類政府采購數(shù)量通常較大，企業(yè)可能需要擠出原本用于創(chuàng)新的資金來完成這類政府采購訂單，因此可能抑制企業(yè)創(chuàng)新。再者是作用機制本身問題：政府采購存在“盲巨人”效應，即雖然影響效果很大，但是政府本身并不知道其影響方向正確與否。例如政府采購采購的商品雖然一定程度上能夠給予企業(yè)創(chuàng)新的方向，但是政府本身并不知道這個方向正確與否，其不正確的采購方式與采購對象反而可能會制約整個行業(yè)的發(fā)展，因此成為一個畏首畏尾的“盲巨人”、,出現(xiàn)不敢大規(guī)模購買、購買方向出錯等問題[3]。同時，政府采購的途徑還是要通過市場購買，即通過系統(tǒng)內(nèi)部進行運作，企圖緩解市場失靈導致的企業(yè)創(chuàng)新不足的問題，該途徑極有可能造成其他方面的失靈。例如政府訂單的規(guī)模巨大，則相關產(chǎn)品的原材料、人工成本會急劇上身，增加了企業(yè)的創(chuàng)新成本，進一步減少了企業(yè)的創(chuàng)新積極性；又或者由于企業(yè)專注于政府采購的訂單，而忽視了市場上真正的需求，導致其進一步創(chuàng)新的動力降低并傾向于維持現(xiàn)狀，減緩創(chuàng)新進度[4]。

四、政策建議

在政府采購促進企業(yè)創(chuàng)新的效果不甚明朗的情況下，應該如何保證政府采購促進創(chuàng)新的效果？本文提出以下政策建議：

1.首先要加大對政府采購政策的宣傳?，F(xiàn)有部分中小企業(yè)仍不知道該政策的存在，自然也不會積極去研究相應的政策要求，也使得政府采購喪失了促進企業(yè)創(chuàng)新的出發(fā)點。在具體舉措方面，政府可以聘請專門的顧問來對中小企業(yè)相關負責人進行相應的培訓，解讀相關法律法規(guī)，增大政府采購的普及性。

2.加大政府采購對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的扶持力度。多項數(shù)據(jù)表明，中小企業(yè)對國家經(jīng)濟的貢獻程度正在不斷上升，且中小企業(yè)已然成為國家創(chuàng)新的主體。在某些國家，中小企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)出比大規(guī)模企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)出要顯著更多。但是中小企業(yè)在技術創(chuàng)新時，會比大規(guī)模企業(yè)受到更多的困難與挑戰(zhàn)。其中較為嚴重的是其資金約束，由于創(chuàng)新需要大量的前期投入，而中小企業(yè)由于資金約束，根本無法開展創(chuàng)新或只能開展創(chuàng)新水平較低的創(chuàng)新活動。因此政府采購時要對中小企業(yè)進行充分的考量，加大對中小企業(yè)的技術創(chuàng)新產(chǎn)品的購買力度，也要給與中小企業(yè)相應的優(yōu)惠措施，更可以設置專門針對中小企業(yè)的采政府采購規(guī)范。

3.建立健全政府采購制度。我國關于政府采購的三個文件已于2011年被廢止，其直接原因是這些文件中的部分表述具有明顯的保護國內(nèi)企業(yè)的傾向性，但其根本原因在于當時我國的國力并不十分強大，很多國外相關的政策，只是在表述上稍有不同，其本質(zhì)都是利用政府采購進行企業(yè)創(chuàng)新。因此，通過多年的積累，我國已有足夠的實力在國際上發(fā)聲，只有具有明確的政策規(guī)范，政府采購才能更好促進企業(yè)創(chuàng)新。

4.盡快訂立創(chuàng)新型政府采購。由于政府采購目前沒有區(qū)分創(chuàng)新型產(chǎn)品與生產(chǎn)性產(chǎn)品，部分生產(chǎn)性政府采購不僅不能促進企業(yè)創(chuàng)新，反而會擠出企業(yè)原有創(chuàng)新資源，進而抑制企業(yè)創(chuàng)新。因此制定針對創(chuàng)新型產(chǎn)品的政府采購才能夠保證政府采購促進創(chuàng)新的效果。其次由于政府采購具有明確的創(chuàng)新方向引導性，而錯誤的方向卻會耽誤創(chuàng)新的總體進度。因此，政府采購在實施前要做充分的市場調(diào)研，要明確采購產(chǎn)品能夠正確引導企業(yè)創(chuàng)新。最后，政府采購要考慮由于采購量大造成的原材料價格短時間內(nèi)飆升的情況，要加大對此類現(xiàn)象的監(jiān)控，例如可以通過對整條產(chǎn)業(yè)鏈進行采購，從而減少該產(chǎn)業(yè)鏈短時間失衡的情況。