拜登政府軍事團隊及其防務(wù)政策取向

陳曦 龍坤 朱啟超

拜登政府上臺已逾50天，其國防部文職團隊還未最終組建成形，數(shù)十個高級職位人員提名尚未公布。截至3月5日，僅有國防部長勞埃德·奧斯汀、國防部副部長凱瑟琳·?？怂沟奶崦趪鴷ㄟ^，負(fù)責(zé)政策的副防長科林·卡赫的提名還未有明確結(jié)果?？紤]到拜登決策團隊政策傾向相對一致，除正副防長外的文職官員不太會像特朗普時期一樣對白宮“忤逆”，因此可根據(jù)已提名的三位高官的政策取向展望拜登政府的防務(wù)政策取向。當(dāng)前美軍參謀長聯(lián)席會議的架構(gòu)與特朗普時期無太大差別，主席馬克·米利、副主席約翰·海頓均屬強硬派，二人在特朗普時期的政策取向會基本延續(xù)。3月初白宮對印太戰(zhàn)區(qū)主官首次做出調(diào)整，提名約翰·阿奎利諾海軍上將接替菲利普·戴維森出任印太司令部司令，塞繆爾·帕帕羅中將接替阿奎利諾執(zhí)掌太平洋艦隊。

聚焦應(yīng)對大國競爭和高端戰(zhàn)爭

在2月19日召開的慕尼黑安全會議特別論壇上，拜登通過遠程方式發(fā)表演講，表示美國必須與歐洲盟友共同為與中國的“長期戰(zhàn)略競爭”做準(zhǔn)備。而在此會召開前夕，拜登宣布將成立由國防部長中國事務(wù)高級助理、中國問題專家艾利·拉特納領(lǐng)導(dǎo)的“中國特別工作組”，該工作組由15名軍人和文職高官組成，主要任務(wù)是深入研究對華“新型作戰(zhàn)概念”、戰(zhàn)略情報及軍事關(guān)系等。3月1日，印太司令菲利普·戴維森向國會提交預(yù)算申請報告，要求2022至2027年間增加總計約270億美元的支出，用以實施2021財年國防授權(quán)法案明確的“太平洋威懾計劃”，主要包括在印太地區(qū)打造新的反導(dǎo)系統(tǒng)、雷達系統(tǒng)等，國會對此表示基本贊同。拜登上臺以來的種種跡象表明，采取全政府模式威懾和對沖中國軍事現(xiàn)代化進程將是其軍事戰(zhàn)略的重要考慮。

綜合拜登政府軍事團隊核心成員的公開觀點看，美軍將盡快從在阿富汗和伊拉克的反恐維穩(wěn)作戰(zhàn)中抽身，著重建設(shè)區(qū)別于低烈度沖突的高端戰(zhàn)爭軍事能力，更加重視通過區(qū)域性軍事布局調(diào)整、高新技術(shù)研發(fā)、發(fā)揮盟友作用等綜合手段。尤其是在臺海、南海問題上，拜登團隊非常重視如何應(yīng)對所謂“灰色地帶”挑戰(zhàn)。拜登上臺后不久，美國防部就派“麥凱恩”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦穿行臺灣海峽并公開炒作。美國防部正在擬定新的臺海和南海行動指南，預(yù)計將融入更多新戰(zhàn)法，如信息戰(zhàn)、政治戰(zhàn)和法律戰(zhàn)，多方施壓，制造不利于中國的輿論。美國智庫外交關(guān)系協(xié)會今年初發(fā)布的報告首次將“中美在臺灣問題上爆發(fā)嚴(yán)重危機”列為2021年全球潛在沖突中的最高級別熱點，“中美在南海爆發(fā)武裝對峙”的潛在風(fēng)險則從一級降為二級。與此同時，拜登團隊也認(rèn)為需要避免與中國等大國發(fā)生重大軍事摩擦，這也是其對華軍事政策的基本立足點之一。

對于是否延續(xù)特朗普時期的“印太戰(zhàn)略”，拜登的軍事團隊尚未有明確結(jié)論，但其繼承的一面應(yīng)會大于修正的一面。“印太戰(zhàn)略”本身即是奧巴馬“亞太再平衡戰(zhàn)略”的升級版，二者遏制中國的目標(biāo)一致，只是在手段運用上有差異。從新任命的印太政策高級協(xié)調(diào)員科特·坎貝爾和總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理蘇利文近期的密集講話看，拜登的“印太戰(zhàn)略”會延續(xù)重建地區(qū)秩序、遏制中國崛起的目標(biāo)，但在手段上將會回歸奧巴馬時期借助盟友和機制的做法，通過軍售、軍事技術(shù)合作、加強美日印澳四方安全對話等手段修補特朗普單邊主義造成的混亂。而在執(zhí)行“太平洋威懾計劃”方面，拜登政府將會繼續(xù)按照軍方的構(gòu)想行事，其依靠鞏固常規(guī)軍事優(yōu)勢實現(xiàn)對華“拒止威懾”的意圖已很明顯，這將進一步刺激域內(nèi)相關(guān)國家提升防御能力，現(xiàn)有軍力平衡恐被打破。而在“后疫情時代”，經(jīng)濟而非軍事才是美國地區(qū)盟國的首要考慮，拜登的“印太戰(zhàn)略”能否得到盟友支持仍然難料。

拜登政府將俄羅斯定義為美國的“主要威脅”，但俄在美全球戰(zhàn)略中的重要性相對有所下降。最近美俄在“網(wǎng)絡(luò)入侵”問題上發(fā)生激烈爭吵，俄智庫披露美“醞釀對俄發(fā)動網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭”，俄在拜登政府看來仍是個“麻煩制造者”。拜登的軍事團隊對俄羅斯的關(guān)注點將更多體現(xiàn)在如何塑造“攻防平衡”上，俄研發(fā)新型戰(zhàn)術(shù)核武器、高超聲速武器實現(xiàn)的“非對稱打擊手段”的突破促使美國不得不加大在相關(guān)領(lǐng)域的投入。因此，在未來很長一段時間內(nèi)，塑造對俄軍事優(yōu)勢、抵消俄在部分軍事裝備領(lǐng)域的“非對稱優(yōu)勢”會是美防務(wù)政策的重要目標(biāo)。為此，美國很可能重新整合北約盟國力量，暫停特朗普政府時期的“隨性”撤軍行動，加快區(qū)域反導(dǎo)體系建設(shè)。

重視打“軍控牌”

美國本輪核武器現(xiàn)代化計劃始于奧巴馬時期，特朗普政府加快了核武器更新?lián)Q代的速度。拜登在競選期間已表示將奉行與特朗普政府不同的核軍備與核軍控政策，包括降低核武器作用、反對核軍備競賽、延長《新削減戰(zhàn)略武器條約》（New START）、重返伊朗核協(xié)議等，這些大部分都在兌現(xiàn)中。具體做法上，拜登早已明確反對研發(fā)和部署2018年《核態(tài)勢評估報告》要求的兩款低當(dāng)量核武器——搭載W76-2的“三叉戟”導(dǎo)彈和新的?；搜埠綄?dǎo)彈（SLCM-N）。但考慮到W76-2彈頭已服役，限制海基核巡航導(dǎo)彈的繼續(xù)研制將成為拜登團隊與軍方的交鋒重點。此外，在是否發(fā)展“陸基戰(zhàn)略威懾系統(tǒng)”（GBSD）以取代“民兵-3”導(dǎo)彈的問題上，拜登政府沒有宣布明確立場。由于防長奧斯汀此前曾在軍火企業(yè)“雷神”公司就職，需要回避核武器現(xiàn)代化問題，因此副部長?？怂购芸赡芴娲鷬W斯汀成為核現(xiàn)代化議題的主要決策者。希克斯和參聯(lián)會兩位主席都支持推進核現(xiàn)代化進程。所以，拜登政府仍將繼續(xù)推進核現(xiàn)代化工作，但具體的核軍備政策需要在其進行新的核態(tài)勢評估后才能明晰。

軍控問題是拜登政府軍事團隊?wèi)T打的牌。這一方面是由于民主黨人普遍支持核軍控，降低核武器在國家安全中的作用，另一方面也是因為拜登擬提名的文職高官很多都參與過軍控談判，有豐富的經(jīng)驗。上臺僅兩周，拜登就允許《新削減戰(zhàn)略武器條約》延期五年，這事實上給俄繼續(xù)發(fā)展戰(zhàn)術(shù)核武器、擴大核武庫留了余地，也決定了未來拜登欲與俄達成新的軍控協(xié)議任重道遠。在重估“不首先使用核武器”政策問題上，拜登還未明確表態(tài)，但主管核政策的國防部副部長希克斯明確表示不認(rèn)可此政策。由于民主黨政綱將核武器的作用定位于“威懾針對美國的核進攻，并在必要條件下進行反擊”，這實際上是轉(zhuǎn)向“不首先使用核武器”原則的體現(xiàn)。但如果真推出這一原則，將嚴(yán)重?fù)p害美國延伸威懾的可信度，降低盟友的安全感，因此拜登政府有可能模糊化處理。

對華軍控問題也將是拜登政府的重要考慮。美國國會中已有多名重量級議員敦促拜登開啟美俄中三方核裁軍談判。預(yù)計拜登任內(nèi)會向中國施壓，要求中方接受美俄軍控條約中既定的計數(shù)和核查方案，中國需要應(yīng)對“被核透明”的挑戰(zhàn)。

適度調(diào)整國防預(yù)算

拜登政府尚未明確何時公布2022財年國防預(yù)算，但政府已因新冠疫情及相關(guān)紓困計劃面臨高達3.1萬億美元的巨額財政赤字。在此背景下，外界普遍認(rèn)為未來幾年國防部的預(yù)算不會也不應(yīng)增加，但拜登團隊對此較為隱晦。拜登在競選時就表示不會大幅削減國防開支，而為了威懾中國和俄羅斯，會把在不重要領(lǐng)域的投資轉(zhuǎn)向新技術(shù)開發(fā)，包括網(wǎng)絡(luò)、太空、自主武器系統(tǒng)等。專司預(yù)算管理的副防長凱瑟琳·?？怂箘t認(rèn)為應(yīng)改革研發(fā)激勵機制而不是一味削減開支。不過，?？怂挂脖硎緯紤]改變海軍在特朗普時期制定的“30年造艦計劃”，對2022財年造艦數(shù)量進行下調(diào)，同時支持海軍發(fā)展更多自主武器系統(tǒng)。這說明拜登政府的2022財年預(yù)算對軍種裝備的投資更趨謹(jǐn)慎，而在新興技術(shù)及其完整供應(yīng)鏈上的投資可能繼續(xù)增加。

考慮到2022財年預(yù)算控制法案（BCA）支出上限已經(jīng)到期，拜登政府在法律上也不再受必要削減的限制，而政府進一步緩解新冠疫情的意愿表明高層在經(jīng)濟復(fù)蘇之前不會立即削減國防開支。另外需要注意的是，國防預(yù)算案最終要在國會進行表決通過，而近年來國會中堅持對國防預(yù)算進行削減的是共和黨的“赤字鷹派”，但目前國會整體更支持?jǐn)U大疫情的救助措施，不會通過任何大幅度的財政赤字削減立法，因而拜登政府的國防預(yù)算總體上更有可能尋求分配的平衡而非直接大幅度削減。

美國軍隊有不介入國內(nèi)政治的傳統(tǒng)，但在特朗普時期，軍方高層與白宮國安團隊多次發(fā)生分歧，上演多場讓外界驚詫的鬧劇。拜登在國防部的文職團隊決定改變這種風(fēng)氣，正副兩位防長都在正式場合表示將建設(shè)凝聚軍方的新團隊，預(yù)計軍方在白宮國安會的發(fā)言權(quán)將會增大。

（陳曦為國防科技大學(xué)國防科技戰(zhàn)略研究智庫實習(xí)研究員，龍坤為國防科技大學(xué)國防科技戰(zhàn)略研究智庫實習(xí)研究員，朱啟超為國防科技大學(xué)國防科技戰(zhàn)略研究智庫副主任、研究員）