拜登執(zhí)政“蜜月期”與積重難返的美國

肖河

拜登年近80歲才當上美國總統(tǒng)，能力總是不被人看好。不光他的政治對手這么說，很多同僚也持相似看法。奧巴馬政府首任國防部長羅伯特·蓋茨在回憶錄中這樣評論拜登：“他在過去40年的所有重大內(nèi)外政策和國家安全議題上都犯過錯誤。”不過，同樣是蓋茨，在同一本書中又把拜登稱作“讓人無法不喜歡”的“體面人”。華盛頓的很多人都覺得，如果說拜登的當選有什么特別令美國人期待的地方，排在第一位的當屬其可以發(fā)揮友善、團結(jié)的人格特征，“治愈”深深困擾美國的極端政治分裂之苦。然而拜登執(zhí)政滿一個月之后，人們發(fā)現(xiàn)美國仍在一刻不停地加速分裂。

無法重新團結(jié)起來的美國

2021年1月20日，拜登在蕭瑟氣氛中宣誓就職。受新冠疫情和1月6日在華盛頓發(fā)生的特朗普支持者暴力沖擊國會事件影響，拜登沒能乘坐他所青睞的火車抵達華盛頓，宣誓現(xiàn)場也因疫情隔離和嚴密安保等措施而未能“人山人?！?。華盛頓各處要地被25000多名國民警衛(wèi)隊員牢牢把守，白宮和國家廣場附近到處布滿路障和鐵絲網(wǎng)，成了名副其實的堡壘，宣誓典禮現(xiàn)場則用20萬面美國國旗代替以往此類儀式的密集的“百萬民眾”。

相比12年前高舉“希望”和“變革”大旗在國會山意氣風(fēng)發(fā)宣誓就職的年輕奧巴馬，老而彌堅的拜登面對著陰冷天空喊出了“團結(jié)和治愈”的沉穩(wěn)口號，從上任第一刻起就努力彌合民主、共和兩黨的分歧。2月26日，拜登緊急到訪遭大規(guī)模寒潮侵襲的得克薩斯州，在新聞發(fā)布會上表示自己所見所聞都是“大家在互相幫助”，“不讓任何人掉隊”。他與共和黨籍的州長格雷格·艾伯特、聯(lián)邦參議員約翰·康寧相談甚歡。當談及因寒潮而在得州受阻的疫苗接種工作時，拜登表示要“讓抗疫遠離政治”。然而，這些努力對于彌合政治分歧收效不彰。民調(diào)顯示，到2月底，盡管56%的美國人對拜登作為總統(tǒng)的表現(xiàn)做出正面評價，但他們當中只有不到20%的人是共和黨背景。

之所以如此，在很大程度上是因為民主黨人仍在“追殺”卸任總統(tǒng)特朗普，要求其為沖擊國會事件負責(zé)。1月13日，在取得十名共和黨議員支持后，國會眾院通過了二次彈劾案并送交參院。2月初，參院先以55人支持、45人反對的票數(shù)確認彈劾程序合憲，后以57票對43票宣告彈劾未予通過。彈劾雖然失敗，民主黨卻借機引爆了共和黨的內(nèi)部沖突，每次投票都成功爭取到幾名共和黨議員“反水”，還開啟了卸任總統(tǒng)遭彈劾的先河。面對彈劾案，民主黨的支持者固然覺得大快人心，但大部分共和黨人、特別是特朗普的鐵桿支持者卻是怒火中燒。

如果說拜登在彈劾案中“置身事外”的話，刺激共和黨選民和國會的另一套動作卻是由白宮直接授意。在上任后的短短36天內(nèi)，拜登先后頒布了57份總統(tǒng)命令，包括總統(tǒng)行政令、公告和各類備忘錄。在1月20日宣誓就職當天，拜登就簽署了19項命令，圍繞氣候變化、驅(qū)逐非法移民、石油管線建設(shè)、旅行禁令、邊境墻等一系列議題逆轉(zhuǎn)了特朗普及其支持者所青睞的政策。截至2月底，拜登已簽署22項直接推翻特朗普政策的行政命令，在共和黨選民看來，這樣的舉動怎能“團結(jié)”和“治愈”？

白宮“閃電戰(zhàn)”

2014年民主黨在中期選舉中丟掉參院控制權(quán)后，時任總統(tǒng)奧巴馬開始“行政令治國”，引來不少批評。2016年特朗普上臺后，共和黨繼續(xù)擁有參院多數(shù)席位，特朗普卻懶得協(xié)調(diào)國會，“行政令治國”做得比執(zhí)政末期的奧巴馬更狠。然而，這兩個人簽署行政令的記錄在新總統(tǒng)拜登面前相形見絀，后者在入主白宮頭兩天就簽署了總數(shù)超過特朗普執(zhí)政前兩個月的行政令。

拜登之所以如此迫不及待，主要是希望吸取奧巴馬第一任期的教訓(xùn)。當時，挾競選大勝之威的奧巴馬想要利用民主黨同時掌控參眾兩院的“有利條件”，在執(zhí)政的第一個百天里堅持走“正常”立法程序推動重大議程，包括其最為看重的醫(yī)保改革和應(yīng)對次貸危機紓困法案，結(jié)果圍繞兩個法案的討價還價消耗了大量政治資本，到頭來醫(yī)保法案只得到一名共和黨眾議員的支持。

已在政壇打拼了40年的拜登，雖值暮年卻壯心不已。根據(jù)美國政界盛行的“機會窗口”理論，一名總統(tǒng)最有影響力的施政措施通常都是在其上臺后的首個百天內(nèi)完成，日后也往往成為其最重要的“遺產(chǎn)”。78歲的拜登就更加“時不我待”，更何況無論是國會民主黨團還是白宮年輕下屬，都在鼓勵總統(tǒng)大膽行事。結(jié)果，白宮從1月20日起就主導(dǎo)發(fā)起了一系列“閃電戰(zhàn)”，放棄為自己的施政措施爭取共和黨議員的立法支持。

行政令還只是“閃電戰(zhàn)”的具體表現(xiàn)之一，更厲害的是“預(yù)算和解”程序。所謂“預(yù)算和解”，就是參院規(guī)定允許涉及預(yù)算、政府收入和債務(wù)這三類籌款問題的立法可以經(jīng)簡單多數(shù)表決，但一年只準動用一次。自1980年以來這一程序共啟用過12次，其中特朗普在2017年為其減稅法案獲通過而動用過一次，奧巴馬在2010年為確保醫(yī)保改革法案過關(guān)用過一次。這一回，拜登團隊在執(zhí)政頭一個月便祭出這一“終極武器”，憑借副總統(tǒng)哈里斯作為參議長的決定性一票，以51∶50的微弱優(yōu)勢，使其推出的總額1.9萬億美元“美國史上最大規(guī)?！必斦碳しò冈趨⒃哼^關(guān)。這一策略意味著拜登無須為爭取共和黨支持有關(guān)法案而做出任何讓步。

2月初某天，拜登曾在白宮和十名參院共和黨人會面，磋商立法事宜，然而在座的白宮辦公廳主任羅恩·克萊恩頻頻搖頭嘆氣，惹得共和黨大老們頗為不快。事后，克萊恩干脆宣布總統(tǒng)僅是聽取共和黨人的意見，而不是尋求談判。新任白宮國家經(jīng)濟顧問委員會主席布賴恩·迪斯也是一員悍將，在編制預(yù)算草案時多次力壓共和黨和民主黨保守派的反對意見，博得了“極難共事”和“完全沒有爭取共識意識”的惡名。

“蜜月”中的挫折

迄今為止，拜登政府總體上度過了一個“蜜月”，大部分事情都辦得順風(fēng)順水，最重要的兩個問題也有了眉目：第一，抗疫刺激法案雖在3月6日的參院投票中被刪除一些“不符合程序”的條款，例如民主黨進步派極為看重的每小時15美元最低工資規(guī)定，但仍按預(yù)期以微弱的一票優(yōu)勢獲得通過。民主黨眾院黨團隨即表示，將迅速通過修改后的法案版本，以確保拜登能在3月14日最終期限前將其簽署成法。這一“巨無霸”法案囊括了拜登的大部分重要競選承諾。第二，食品藥品管理局即將批準美國境內(nèi)第三種疫苗的銷售接種，這款疫苗只打一針即可。這使得拜登最初做出的“在100天內(nèi)讓一億美國人接種疫苗”的承諾顯得有些“保守”了。截至2月中旬，美國每天的疫苗接種針數(shù)已達170萬，預(yù)計到夏天可增至300萬，屆時拜登有較大可能提前實現(xiàn)對經(jīng)濟下滑和疫情發(fā)展的“雙逆轉(zhuǎn)”。

趁熱打鐵，參眾兩院的民主黨人已分別正式提起移民改革法案，準備用“大而勇敢”的方式，一舉解決困擾美國多年的非法移民問題。這一法案允許1100萬在美非法移民通過三種渠道獲得合法身份。在同等重要的氣候變化問題上，參院多數(shù)黨領(lǐng)袖舒默公開表示，“這堵愚蠢的墻（指特朗普當政時在美國、墨西哥邊境筑起的高墻）”根本不是什么“緊急狀態(tài)”，“如果真有什么事情是非常緊迫的話，氣候問題必是其中之一”。舒默鼓勵拜登效仿特朗普，借助緊急狀態(tài)法通過環(huán)境立法。由于“閃電戰(zhàn)”收到了良好的政治效果，白宮和民主黨團希望乘勝追擊，進一步延長“蜜月”期。

不過，作用力總是伴隨著反作用力。民主黨的“閃電戰(zhàn)”也迫使共和黨展現(xiàn)出更加不合作的態(tài)度。在2月26日關(guān)于財政刺激法案的眾院投票中，提案的民主黨取得勝利，將法案移交參院審議。在支持的219票中，沒有一張來自共和黨人。眾院共和黨團隨即表示，此舉充分展現(xiàn)了自身的團結(jié)一致。在3月6日的參院投票中，除了因家庭事務(wù)沒能到會的阿拉斯加州參議員丹·蘇利文之外，共和黨團的其他49人全部投了反對票。四天后的3月10日，眾院再次通過修改后的法案，贊成票進一步增加到200票。3月11日，拜登在白宮簽署法案，拿下“閃電戰(zhàn)”首場重大勝利。

民主黨通過“預(yù)算和解”強行過關(guān)絕非沒有代價，共和黨人很可能選擇其他議題予以阻攔。目前，拜登組閣就已遇到麻煩，參院共和黨人堅決反對尼拉·坦登擔任白宮行政管理和預(yù)算局局長，理由是坦登“行事乖張”，過去常發(fā)推特尖銳批評共和黨議員。此次提名，坦登自知困難重重，不僅主動刪除了所有推特記錄，還一一走訪共和黨參議員賠禮道歉。力薦坦登的白宮辦公廳主任克萊恩則放出狠話，將繼續(xù)提名坦登，如果最終不成會任命她在白宮擔任其他高級職務(wù)。然而一切歸于徒勞，在包括民主黨參議員在內(nèi)的強大反對聲音前，坦登最終放棄。這一風(fēng)波已被視為白宮的判斷失誤和政治挫折。另一挫折是，得克薩斯州的地區(qū)法官德魯·提普頓在2月23日判決白宮通過國家安全備忘錄發(fā)布的中止遣返非法移民指令“缺少合理理由”，隨后發(fā)布了為期四周的臨時限制令，在全國范圍內(nèi)生效。

有守有變的外交

與在國內(nèi)“推倒重來”不同，拜登政府在外交上既有改變，也有繼承。變的一面，是否定特朗普“美國第一”的單邊主義外交路線。就職以來，拜登在幾乎所有涉及外交政策的講話中不斷強調(diào)“美國回來”了，美國也確實在加緊回歸包括氣候變化《巴黎協(xié)定》、世界衛(wèi)生組織、伊朗核問題談判在內(nèi)的國際組織和多邊機制，并努力重建與盟友伙伴國家的信任關(guān)系。拜登還順應(yīng)民主黨內(nèi)潮流，批評了特朗普“毫無原則”的人權(quán)政策。甫一就職，拜登就宣布將終止對沙特主導(dǎo)的也門戰(zhàn)爭的支持，同時重估對沙特軍售。2月底，白宮公開了美國情報機構(gòu)對2018年10月沙特時政評論家、記者卡舒吉進入沙特駐土耳其伊斯坦布爾領(lǐng)事館后被殘忍殺害一案的調(diào)查結(jié)果，將責(zé)任矛頭直指沙特王儲穆罕默德·本·薩勒曼。公布結(jié)果前，白宮直接聯(lián)絡(luò)了薩勒曼國王，沒有和實際掌權(quán)的王儲通氣。這一連串動作旨在結(jié)束特朗普時期美沙之間的所謂“不道德的親密關(guān)系”，順便借機追究特朗普家族成員有否從中漁利。

2021年3月15日，美國賓夕法尼亞州疫情出現(xiàn)反彈之際，賓州州長沃爾夫視察伯克郡新冠疫苗接種站。

然而，在國內(nèi)政治繼續(xù)嚴重分化的背景下，拜登政府在部分外交政策上的軟性調(diào)整必須伴以部分議題上的加倍強硬。由于改變了對沙特的政策，同時展現(xiàn)出重回伊朗核問題多方會談的姿態(tài)，白宮必須在走“軟”的同時采取一些措施顯示“硬”氣，避免被政治對手批評“軟弱”或“沒有戰(zhàn)略”。2月25日，為報復(fù)美國在伊拉克的軍事基地遭火箭彈襲擊，拜登政府發(fā)動了就職后的首次海外軍事打擊行動，空襲了敘利亞東部的敘利亞民兵組織（有伊朗支持背景），造成數(shù)十人死亡。此外，國務(wù)卿布林肯在宣布美將謀求重返聯(lián)合國人權(quán)理事會的同時，再次批評了人權(quán)理事會對以色列存在“歧視”。在最具重要性的對華政策方面，拜登政府雖然沒有像特朗普政府末期那樣歇斯底里，但也沒有表現(xiàn)出積極改善關(guān)系的跡象，相反，其政府要員在各種場合大談美國與中國的“戰(zhàn)略競爭”，并以“需要時間重新審議”為由繼續(xù)保留特朗普時期對華加征的高額關(guān)稅。3月3日，白宮公布了《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》，通篇大講如何保障美國勞工和中產(chǎn)階級的經(jīng)濟利益，維護美國的經(jīng)濟安全，更將中國“拔高”到“威脅美國民主制度”的位置。

在拜登看來，外交問題固然重要，但“攘外必先安內(nèi)”，還是要優(yōu)先處理好美國國內(nèi)的事情。在關(guān)鍵的100天“機會窗口”內(nèi)，拜登外交政策的首要目標是避免引發(fā)太大爭議，避免過多消耗政治資源，同時盡可能與國內(nèi)議題結(jié)合起來。在紓困刺激法案立法在即之時，拜登政府下一項最有可能得到兩黨支持、也最有潛力成為“政治遺產(chǎn)”的議程就是在美國國內(nèi)開展大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括“綠色升級”、鄉(xiāng)村普及5G網(wǎng)絡(luò)等，這其中就有可能涉及中美關(guān)系的內(nèi)容。即使特朗普離開了白宮，所謂的“中國威脅”仍是美政府推進國內(nèi)議程的重要抓手，這也是一種“積重難返”。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所副研究員）