法治化視域下的國家治理能力現(xiàn)代化

□康勇

法治化視域下的國家治理能力現(xiàn)代化

□康勇

一、國家治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)檢視

（一）是否實(shí)現(xiàn)政府部門之間聯(lián)動合作、信息共享

由于現(xiàn)代社會事務(wù)的復(fù)雜性以及跨部門性，政府需要治理的社會事務(wù)不再僅歸屬于單一的行政部門，其可能跨越多個相關(guān)部門。若一個行政部門通過調(diào)查等手段獲取的監(jiān)管信息不主動或經(jīng)請求不向其他部門公開，那么其他行政部門的監(jiān)管工作必然無法有效地進(jìn)行。部門各自為政，沒有形成聯(lián)動效應(yīng)，這不是現(xiàn)代意義上的國家治理。

我國政府各部門在社會治理中出現(xiàn)的信息不通融現(xiàn)象依然嚴(yán)重。各政府部門為了避免其他部門的“搭便車”效應(yīng)，他們不愿意將信息在各有關(guān)部門之間進(jìn)行“流通”。雖然政府部門之間存在職務(wù)協(xié)助的義務(wù)，然而，由于缺乏法律的強(qiáng)制性規(guī)定以及相關(guān)的責(zé)任設(shè)置，這種義務(wù)只是各政府部門對其他部門的自愿性“恩惠”而已。這種自私自利的心理不僅導(dǎo)致行政部門的效率低下以及“該管的管不好”，也拉大了部門之間的鴻溝，不利于合作性行政的建設(shè)。

國家治理能力現(xiàn)代化的第一個標(biāo)準(zhǔn)就是實(shí)現(xiàn)政府部門之間的聯(lián)動合作、信息共享。對于如何才能實(shí)現(xiàn)政府部門之間信息融合，學(xué)者們提出借鑒“整體政府”的概念。“整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動來實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式，其宗旨是政府各部門聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作。”確實(shí)，這是整合政府治理能力、使雜亂無章的治理行為變?yōu)榫挥行虻闹卫砟Ｊ?、?shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的一種重要途徑。若要使“整體政府”真正發(fā)揮其應(yīng)有的功能，必須對其設(shè)置詳細(xì)的協(xié)作程序以及法律責(zé)任。因?yàn)槌绦蛟O(shè)置可以保證各部門之間的信息通融、聯(lián)動合作在有序的狀態(tài)下進(jìn)行；責(zé)任所蘊(yùn)含的內(nèi)在威懾力可以有效地遏制破壞“整體政府”建設(shè)的行為，沒有責(zé)任約束的義務(wù)，該義務(wù)就“異化”為可選擇性的權(quán)利。

（二）是否實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)、其他主體協(xié)同治理的“共治”局面

隨著價(jià)值多元化以及利益多元化的擴(kuò)展，政府在治理社會中不得不對公共利益以外的其他利益予以全面的考慮與衡量。要實(shí)現(xiàn)多元化的利益對政府治理方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重大影響以及形成聯(lián)動效應(yīng)，必須讓這些利益主體參與到政府治理過程中來。若這些利益主體只是被動地接受政府的治理模式，對政府隨聽即從，那么這些利益就會被漠視，即使利益主體經(jīng)過斗爭取得這些脆弱的利益，那也只是在政府治理模式下的被施舍的一點(diǎn)恩惠而已，不能算作真正意義上的“權(quán)利”。鑒于此，政府治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)之二就是實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的、多元主體“共治”的局面?！肮裆鐣M織是現(xiàn)代社會的平衡協(xié)調(diào)組織，承擔(dān)起作為治理的權(quán)力主體之一與國家、市場進(jìn)行溝通與合作的重要責(zé)任?！睘榱死迩逶摌?biāo)準(zhǔn)的真正含義，以及為了使該標(biāo)準(zhǔn)能夠真正指導(dǎo)國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)方向，本文在此需要闡明以下幾個問題。

第一，政府承擔(dān)著既不是“控制”也不是“放任”，而是“主導(dǎo)”的角色。首先，既然國家治理能力現(xiàn)代化要求各治理主體分工合作、各展所長，那么政府就不應(yīng)該控制其他治理主體的治理方式與范圍，不應(yīng)破壞他們在一定范圍內(nèi)的“自治性”?？刂频某潭仍礁撸疵娴男?yīng)越大。其次，政府也不應(yīng)當(dāng)走向另一個極端，放任其他治理主體的治理行為。市場以及社會組織畢竟不是治理社會的“專家”，由于自身能力的不足以及被大型利益集團(tuán)所干擾，自身的劣勢性導(dǎo)致政府對他們不能放任自如。社會自治是一定范圍內(nèi)的自治，自治功能能夠有效發(fā)揮的前提是需要政府的監(jiān)督。最后，政府應(yīng)當(dāng)在多元主體治理中承擔(dān)著“主導(dǎo)”的角色。一方面，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行權(quán)力下放，使自身達(dá)到“瘦身”狀態(tài)，不僅給予其他治理主體一定的自治權(quán)，指導(dǎo)其他主體的治理方式，而且應(yīng)當(dāng)各司所職，限制政府權(quán)力的觸角蔓延；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對其他治理主體的監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督體系，而不是放權(quán)過后“什么都不管了”。

第二，其他治理主體怎樣才能發(fā)揮各自的力量？在政府放權(quán)的大環(huán)境下，對于市場和社會組織來說，首先面臨的是行政審批權(quán)問題。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政許可法的規(guī)定，遵從市場競爭機(jī)制優(yōu)先、社會組織自律管理優(yōu)先原則，取消對市場和社會組織治理能力提升的源頭因素的限制。其次，政府應(yīng)當(dāng)厘清其與市場之間的關(guān)系定位，政府在市場調(diào)節(jié)機(jī)制中承擔(dān)著輔助性的作用，旨在彌補(bǔ)市場自治的不足。對于社會組織來說，政府一方面應(yīng)當(dāng)放寬社會組織的設(shè)立條件，以避免社會組織在成立的源頭就被政府卡的過死；另一方面，社會組織應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大資金募集渠道以及人員引進(jìn)來源，防止社會組織由于資金以及人員來源的不獨(dú)立性而出現(xiàn)行政化傾向。對于公民個人來說，應(yīng)當(dāng)完善行政參與制度，尤其是行政參與的程序建設(shè)，保證公民對行政決策的過程實(shí)行監(jiān)督。在此領(lǐng)域，分散的、未經(jīng)組織的利益群體應(yīng)當(dāng)獲得充分的代表，形成組織化的利益團(tuán)體。因?yàn)閱蝹€個體的意志力量的脆弱性、視野的狹小性，不能對政府的決策形成太大的約束力。只有形成意志集合，才能真正發(fā)揮公民個人在社會治理中的作用。

（三）非權(quán)力性行政行為是否得以擴(kuò)張

政府在行使管理職權(quán)過程中，以權(quán)力的強(qiáng)制性為后盾、以權(quán)力的不可違抗性為依托，管理著社會各方面的事務(wù)。然而，隨著現(xiàn)代服務(wù)型政府的發(fā)展，傳統(tǒng)的依靠強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的行政行為已不能適應(yīng)社會的發(fā)展需要。完全依靠權(quán)力性行為來管理社會，將出現(xiàn)很多弊端，如抑制了行政機(jī)關(guān)管理形式創(chuàng)新的動力，不利于“政民協(xié)治”理念的深化，亦阻礙了公民參與社會治理的積極性的提高。推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)在民主、法治的指引下，改變過往政府機(jī)關(guān)單一式、自上而下命令式、管理式的行為模式，轉(zhuǎn)而追求非權(quán)力性、非強(qiáng)制性、協(xié)商性、治理式的行為模式。正如楊建順教授所認(rèn)為的：“現(xiàn)代行政法要求行政主體更換從前那種生硬的命令、支配和形成權(quán)的行使方式，轉(zhuǎn)而實(shí)施民主的、柔性的行政指導(dǎo)乃至行政合同?！?/p>

在政府“管理”理念尚未向“治理”理念完全轉(zhuǎn)變的情況下，由于“管理”理念追求政府行為的強(qiáng)制性以及公民對其產(chǎn)生的畏懼感，權(quán)力性行為占據(jù)了整個行為方式的大多數(shù)，行政契約、行政指導(dǎo)只是政府行為模式中的一小部分，甚至政府變相地把行政指導(dǎo)脫胎換骨為強(qiáng)制性行政行為。而“治理”理念下的政府行為模式要求政府與公民在平等的水平線上進(jìn)行協(xié)商，追求行為的靈活性、親民性以及公民對其發(fā)自內(nèi)心的信服感，那么非權(quán)力性行政行為自然而然的受到政府機(jī)關(guān)的青睞。能夠以非權(quán)力性行為達(dá)到行政目的，實(shí)現(xiàn)社會管理目標(biāo)的，就不應(yīng)當(dāng)采用自上而下垂直管理模式的硬性行為。這種治理模式與德國新控制模式（以顧客為本位，決定過程的靈活性、目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，通過分散的決策結(jié)構(gòu)得以實(shí)行，國家和私人在放松管制的領(lǐng)域推行合作管理）的價(jià)值理念不謀而合。

國家治理能力現(xiàn)代化的第三個標(biāo)準(zhǔn)是非權(quán)力性行為得到擴(kuò)張，但這并不意味著政府應(yīng)當(dāng)肆意地采取諸如行政指導(dǎo)以及行政合同等非強(qiáng)制性行為。國家治理能力現(xiàn)代化只要求在非權(quán)力性行為能夠更好的實(shí)現(xiàn)社會治理目標(biāo)的，就應(yīng)當(dāng)采用該種類的行為模式，而不應(yīng)當(dāng)將其“異化”為權(quán)力性行為模式。由于該種類的行政行為并沒有被納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍內(nèi)，政府若對其進(jìn)行任性的濫用，可能導(dǎo)致政府的責(zé)任無法追究、公民的合法權(quán)益無法得到有效的保障。權(quán)力性行為與非權(quán)力性行為都有各自的適用領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)針對不同的管理目的采用不同的行為方式。二者只有相互配合、相互協(xié)調(diào)才能最終實(shí)現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

二、國家治理能力現(xiàn)代化與法治化的關(guān)系界定

（一）何為現(xiàn)代意義上的“法治化”

“法治”是西方資產(chǎn)階級運(yùn)動的產(chǎn)物，其真正被我國黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人所承認(rèn)可以追溯于1999年憲法修正案把“依法治國”納入憲法正文中?，F(xiàn)代意義上的“法治”是在控制政府權(quán)力的意義上展開的。法治的主體是人民，法治的客體是政府權(quán)力，是人民通過法治來“治理”政府。一個國家是否實(shí)現(xiàn)法治化，關(guān)鍵不是在于普通公民是否受到法律的威懾，從而遵守法律，而是在于政府的權(quán)力是否受到法律體系下的一系列約束機(jī)制的控制；政府行政不是依賴于某些人的命令，而是堅(jiān)守在規(guī)則的陣地上。法治化的國家很少出現(xiàn)行政決策隨領(lǐng)導(dǎo)的意志轉(zhuǎn)變而改變的現(xiàn)象，很少出現(xiàn)公民訴求表達(dá)渠道不暢通的的現(xiàn)象，很少出現(xiàn)行政權(quán)的行使不受控制以及抑制機(jī)制形式化現(xiàn)象。正如姜明安教授所認(rèn)為的“法治重視法和制度的作用，重視規(guī)則的作用，重視普遍性、原則性，重視穩(wěn)定性、可預(yù)期性，重視程序正義”。

2013年，習(xí)近平總書記在就做好新形勢下政法工作中提出了“法治中國”的概念。汪習(xí)根教授認(rèn)為“法治中國是指法治主體在法治信念與法治精神的導(dǎo)引下，以法治思維和法治方式制約法治的客體，實(shí)現(xiàn)全體人民平等參與平等發(fā)展的權(quán)利，通過提升中國在全球的法治競爭力實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展的根本價(jià)值?！睂?shí)際上，法治中國與現(xiàn)代意義上法治國家的基本思路與框架是相類似的，這種治國的理念是同一的。然而，目前我國政府法治意識還需加強(qiáng)，“依法行政”理念沒有深深扎根于政府機(jī)關(guān)尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部行政理念中。因而，現(xiàn)代意義上的法治理念，對我國法治政府建設(shè)具有重要的、基礎(chǔ)性的理論指導(dǎo)意義。

（二）整體維度：“法治化”是國家治理能力現(xiàn)代化的前提

國家治理能力現(xiàn)代化要求國家的治理能力符合現(xiàn)代社會的發(fā)展方向與要求，符合現(xiàn)代社會的民主、法治建設(shè)。國家的治理模式若是與法治建設(shè)相背離，那么談何治理的現(xiàn)代化問題。首先，我們現(xiàn)在一直談?wù)摰默F(xiàn)代化問題，在國家治理層面上，實(shí)際上就是法治化問題。因?yàn)楹螢楝F(xiàn)代化？現(xiàn)代化就是符合人們對現(xiàn)代生活方式的追求。我國憲法學(xué)著名學(xué)者蔡定劍教授認(rèn)為“民主已不僅是一種國家制度的形態(tài)，而且成了一種社會形態(tài)和廣大公眾的生活方式”。他表達(dá)了何為民主的看法，“民主”與“現(xiàn)代”是一個問題兩個方面。法治亦是人們所追求的一種現(xiàn)代生活方式，因而“法治化”與“現(xiàn)代化”亦是從不同的角度來闡述當(dāng)下治理模式的轉(zhuǎn)變。國家治理能力的提升要能推動政府“依法行政”、能動性行政以及多樣化行政進(jìn)程。

其次，法治化為國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)意義上的指導(dǎo)。法治化追求政府權(quán)力行使的規(guī)則化，要求對權(quán)力的控制模式真正發(fā)揮實(shí)際的作用，力促權(quán)力被關(guān)在制度的籠子里，從而保護(hù)公民的合法權(quán)益不受非法的侵害。那么，國家治理模式就應(yīng)當(dāng)朝著法治化、制度化、規(guī)范化的方向轉(zhuǎn)變，旨在正確平衡權(quán)力與權(quán)利之間的互動關(guān)系，并且使權(quán)力收縮以及使權(quán)利擴(kuò)張。在此領(lǐng)域，法治化承擔(dān)著導(dǎo)向性的作用，其猶如海上遠(yuǎn)處的指明燈，而國家治理能力的現(xiàn)代化猶如一艘前進(jìn)的帆船。我們可以這樣說，沒有法治化的指引，國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)將是瞎子過河，困難重重。

總之，治理模式的建構(gòu)需建立在法治基礎(chǔ)之上，否則將是雜亂無章、毫無規(guī)則性、毫無可適用性；治理能力的提高亦須依賴于法治的發(fā)展，游離于法治之外的治理，將脫離于制度的監(jiān)控，治理的策略完全建立在領(lǐng)導(dǎo)干部的意志之上，無穩(wěn)定性、可持續(xù)性可言。

（三）主體維度：“法治主體”在國家治理能力現(xiàn)代化中的作用

由于法治在國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)中承擔(dān)著導(dǎo)向性作用，那么作為法治主體的人民大眾在國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)中具有什么樣的作用呢？法治主體的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制的暢通度與國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度又有何種聯(lián)系呢？

馬克思主義唯物史觀認(rèn)為“人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是歷史的主人”。那么，作為法學(xué)意義上的公民在國家治理能力現(xiàn)代化中扮演著“主體”的角色。首先，隨著公民政治參與以及行政參與制度的擴(kuò)展，公民在國家政治事務(wù)以及行政事務(wù)中發(fā)出了自身響亮的聲音，這些聲音一定程度上對國家的政治活動以及政府決策產(chǎn)生了反響，并且這種反響隨著國家治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)而越發(fā)的強(qiáng)烈。其次，社會監(jiān)督、公民個人的監(jiān)督，對政府權(quán)力的濫用起到一定的抑制作用，對政府治理能力的提升具有積極的促進(jìn)作用。

實(shí)際上，實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的目的是為了使“法治中國”向更深層次領(lǐng)域推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)法治中國的一個重要的動因就是全面完善法治主體的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制，從更深層次、更廣范圍來擴(kuò)大權(quán)益救濟(jì)渠道，使公民真正成為現(xiàn)代意義上的法治主體。并且在法治化下，政府權(quán)力受到全方位的約束，這種約束的最終目的是為了防止政府權(quán)力肆意地侵害公民的權(quán)利，從而保障公民權(quán)益得到充分的救濟(jì)。那么，法治主體的權(quán)益救濟(jì)渠道的暢通度與國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度具有正向的聯(lián)動關(guān)系。權(quán)益救濟(jì)渠道越暢通，國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)就越向前推進(jìn)一步；反之，現(xiàn)代化的推進(jìn)將變得路途遙遠(yuǎn)，波折重重。因而，在全面推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化過程中，國家以及政府對于什么樣的的治理模式有利于公民權(quán)益救濟(jì)機(jī)制的暢通應(yīng)當(dāng)給予明確的把握，以及政府在尋求多樣化的治理模式時(shí)應(yīng)當(dāng)以公民權(quán)益的維護(hù)作為一種不可或缺的出發(fā)點(diǎn)。

[1]Christoppher Pollit．Joined-up Government：a Survey [J]. Political Studies Review，2003，(1)．

[2]楊鏹龍，許利平，帥學(xué)明.論協(xié)同治理視閾下多元善治與正和博弈[J].前沿，2010，（1）.

[3]楊建順.行政規(guī)制與權(quán)利保障[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.

[4] 【德】漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾.行政法（第三卷）[M].高家偉譯.北京：商務(wù)印書館，2002.

[5]姜明安.再論法治、法治思維與法律手段[J].湖南社會科學(xué)，2012，（4）.

[6]汪習(xí)根.論法治中國的科學(xué)含義[J].中國法學(xué)，2014，（2）.

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作者：中共重慶市委黨校憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊