民航發(fā)展理論的創(chuàng)新嘗試

本刊編輯部

高俊

湖北天門人。1990年7月畢業(yè)于廈門大學哲學系，1997年9月畢業(yè)于廈門大學經(jīng)濟系世界經(jīng)濟專業(yè)研究生班。高級政工師。先后擔任民航廈門空管站和浙江空管分局紀委書記、工會主席，兼任中國民航報廈門記者站站長15年。2016年10月至今，任中國民用航空局綜合司副司長。曾編著《南強夢》《擁抱夢想》《關注中國空港》《為了藍天》《天空守望者》《致榕樹》等著述300多萬字。

前不久，中國民用航空局綜合司高俊副司長的新著《論民航產(chǎn)業(yè)化》，作為“民航高端論叢”第一本出版發(fā)行，在行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生了較大影響。

為此，《環(huán)球飛行》就讀者關心的問題采訪了高俊副司長。

《環(huán)球飛行》：首先祝賀您的新作出版，您提出民航產(chǎn)業(yè)化理論的主要背景是什么？

高俊：我關注“民航產(chǎn)業(yè)化”這一課題由來已久，2017年之后我開始《論民航產(chǎn)業(yè)化》的撰寫，2020年4-5月初步完成。我研究民航產(chǎn)業(yè)化理論和實踐有“四大背景”。

首先是學習新思想的需要。2012年召開的黨的十八大明確提出習近平新時代中國特色社會主義思想，這一新思想是我們黨必須長期堅持的重要指導思想。民航是政治部門，除了學習掌握其中的“八個堅持”“十四方略”這些主要精神外，一個重要任務就是要學習貫徹習近平總書記對民航工作的重要指示精神。

前期，我把習近平總書記關于民航的思想歸納為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)論、安全發(fā)展論、服務品質論和精神動力論四個方面，進一步把其中的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)論總結為“五個雙重”，就是雙重屬性、雙重職責、雙重基礎、雙重功能和雙重特點。民航作為國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)地位是明確的，但是民航產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平處在什么狀態(tài)？有沒有量化評價方法和工具？如何進一步發(fā)揮民航戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)作用？這些是需要進一步思考的重大理論和實踐問題。

其次是領會新精神的需要。2017年黨的十九大勝利召開后，民航全行業(yè)認真學習貫徹黨的十九大精神。民航是經(jīng)濟部門，要重點學習黨的十九大精神中關于經(jīng)濟工作的決策布置，也就是報告第五部分：“貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”這部分。這里一共有十段話，核心是我國經(jīng)濟進入高質量發(fā)展階段，要建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，實現(xiàn)質量變革，效率變革和動力變革。大家知道，航空運輸業(yè)是現(xiàn)代化航空經(jīng)濟體系的重要組成部分。而航空經(jīng)濟體系又是國家現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要支撐。民航產(chǎn)業(yè)化是民航強國建設的必由之路，也是民航強國建設的應有之意。這就需要中國民航和中國民航人思考如何建設現(xiàn)代化航空經(jīng)濟體系這個大問題，研究民航強國建設和現(xiàn)代化航空經(jīng)濟體系之間的關系這個新課題。

第三是落實新路徑的需要。2017年，中國民用航空局黨組貫徹黨的十九大精神，提出民航強國“一加快、兩實現(xiàn)”戰(zhàn)略路徑?！耙患涌臁睆?017-2020年，只有三年左右時間，也就是民航“十三五”規(guī)劃和改革目標任務的完成階段。之后，以2035年為時間節(jié)點，分兩個階段，推進“兩實現(xiàn)”。民航發(fā)展面臨“轉段進階”，也就是從民航大國向民航強國邁進，從單一航空運輸大國向多領域民航強國跨越。最重要的是如何在“一加快”的基礎上，推進“兩實現(xiàn)”。其中多領域民航強國的“多”，就意味著不僅僅是民航行業(yè)的事情，必須“跳出民航看民航” “跳出民航發(fā)展民航”。這也是需要行業(yè)進一步思考的重大理論和實踐問題。

第四是適應新時代的需要。我們面臨“兩個百年”時空轉換，“兩個大局”交織激蕩，“兩件大事”統(tǒng)籌謀劃和“兩個節(jié)點”有機銜接。民航是科技行業(yè)，特別是新一輪技術革命和產(chǎn)業(yè)革命對民航發(fā)展的深刻影響，也有廣泛的運用場景。如何適應這些變化要求？這也需要我們進行深入思考。在這樣的背景下，我提出民航產(chǎn)業(yè)化研究課題，就是要大家思考如何構建高質量航空生態(tài)圈，主要目的是如何從更高站位、更寬視野、更深層次推進民航強國建設，更好地發(fā)揮民航戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)作用，更好地服務國家戰(zhàn)略。

《環(huán)球飛行》：我們感到民航產(chǎn)業(yè)化理論有點高深，請您談談自己的系統(tǒng)思考？

高?。旱拇_，這是一本論文集，有些觀點分散在一篇篇文章之中。我可以按照數(shù)字簡單羅列一下。

把握“一個趨勢”，就是要把握航空產(chǎn)業(yè)體系和航空生態(tài)圈建設是世界航空強國的主流趨勢，加快民航產(chǎn)業(yè)化是民航強國建設的基礎工程，推進民航產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程本質就是建設民航強國和實現(xiàn)民航高質量發(fā)展的過程，構建航空產(chǎn)業(yè)體系和航空生態(tài)圈實質是為民航強國建設創(chuàng)造更好環(huán)境和更好條件。

把握“兩個超越”，就是從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學的角度，對一百多年來世界民航理論創(chuàng)新成果進行系統(tǒng)梳理，特別是在對航空經(jīng)濟學派的學習和對航空都市學派的借鑒的基礎上，借鑒產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學和航空經(jīng)濟學的原理，結合中國民航發(fā)展，用中國特色的理論研究話語體系，第一次比較系統(tǒng)地闡釋民航產(chǎn)業(yè)化理論，做了一個民航理論的創(chuàng)新嘗試。

把握“三個邏輯”，就是要把握民航產(chǎn)業(yè)化的實踐邏輯、理論邏輯和時代邏輯。其中實踐邏輯要重點把握民航的地位、作用、特征和路徑，理論邏輯重點把握產(chǎn)業(yè)與行業(yè)、政府與市場、供給與需求、需要與質量等關系，核心是要處理好生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系、上層建筑與經(jīng)濟基礎的關系；時代邏輯要重點把握民航產(chǎn)業(yè)化如何適應信息化時代，民航高質量發(fā)展和全面深化民航供給側結構性改革的要求。

把握“四方協(xié)同”，就是推進民航產(chǎn)業(yè)化要實現(xiàn)民航強國與航空強國（制造強國）、科技強國和交通強國協(xié)同發(fā)展，把握民航對航空產(chǎn)品的安全性、經(jīng)濟性、環(huán)保性和舒適性原則要求，做好強鏈、延鏈、補鏈和融鏈等方面工作，為航空強國提供市場，為科技強國提供場景，為交通強國提供支撐。

把握“五方推進”，就是在規(guī)劃、改革、協(xié)同、平臺和治理等方面下功夫，完善民航產(chǎn)業(yè)化的規(guī)劃體系、政策體系、市場體系、產(chǎn)業(yè)體系和治理體系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈共建、數(shù)據(jù)鏈共享、創(chuàng)新鏈共生、資金鏈共融和人才鏈共贏。

把握“六個特征”，就是從國際上把握民航產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)律，航空產(chǎn)業(yè)體系和航空生態(tài)圈具有價值鏈高端、產(chǎn)城融合發(fā)展、市場公平競爭、資源高度整合、交通綜合一體和創(chuàng)新能力領先等主要特征。

把握“七個鏈條”，在縱向上，民航產(chǎn)業(yè)化要帶動航空制造業(yè)和航空服務業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。在橫向上，民航產(chǎn)業(yè)化要驅動航空相關產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展成為航空生態(tài)圈。在圈層結構上，民航產(chǎn)業(yè)化要以航空運輸業(yè)為核心基礎、國家政策體系為基本保障、航空工業(yè)為主要支撐、軍事工業(yè)為重要依托、區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)為戰(zhàn)略延伸、新技術產(chǎn)業(yè)為新生力量，以及科研院所為創(chuàng)新因子而形成協(xié)同發(fā)展的平臺機制。

把握“八個要素”，推進民航產(chǎn)業(yè)化就是要聚焦民航強國八個基本特征力量不斷匯聚增強，發(fā)揮市場的決定性作用和政府宏觀調控作用，以高質量發(fā)展為主題，實現(xiàn)民航航班、時刻、航權、資產(chǎn)、資本、信息、數(shù)據(jù)、人才等核心資源要素最優(yōu)的市場化配置。

把握“九個能力”，推進民航產(chǎn)業(yè)化是對工作能力的重大考驗，圍繞提高民航行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重點提高政治能力、學習能力、調查研究能力、科學決策能力、改革創(chuàng)新能力、依法執(zhí)政能力、做群眾工作能力、應急處突能力、抓落實能力。當前，特別要提高把握“三新”的政治能力、戰(zhàn)略眼光、專業(yè)水平。

把握“十個方面”，推進民航產(chǎn)業(yè)化就是要在產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)周期、產(chǎn)業(yè)競爭、產(chǎn)業(yè)規(guī)制、產(chǎn)業(yè)變革、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)評價等方面深化思考和研究。

總之，全面把握這十個要點，就能夠比較全面理解和掌握民航產(chǎn)業(yè)化這個理論體系的精神實質和核心要義，也才能在工作中更主動更自覺地加以運用，不斷豐富其內(nèi)涵和外延。

《環(huán)球飛行》：您系統(tǒng)歸納了民航產(chǎn)業(yè)化理論體系，對我們加深理解很有幫助，您可否重點講一下“兩個超越”？

高?。夯仡櫭窈桨l(fā)展110多年的歷史，航空產(chǎn)業(yè)伴隨人類科技進步發(fā)生了翻天覆地變化。同時，民航理論研究也在創(chuàng)新發(fā)展，有兩個比較有代表性的流派。一是英國克蘭菲爾德大學航空運輸系主任里格斯·道格尼斯為代表的“航空運輸學派”，其代表作是《迷航：航空運輸經(jīng)濟與營銷》，從航空公司角度，探討了運力供給與市場需求的關系，是一本被航空運輸業(yè)熱捧了20多年的經(jīng)典之作。二是美國學者約翰·卡賽德為代表的“航空都市圈學派”，其代表作是《航空都市圈》，從大型機場角度，探討了機場與城市的關系，分析了全球化多個經(jīng)典案例，表明以快捷性和網(wǎng)絡化為優(yōu)勢的航空運輸業(yè)，與連通性、高效性和靈活性為特征的產(chǎn)業(yè)競爭的關聯(lián)度越來越高，預示全球化背景下航空運輸業(yè)特別是機場發(fā)展，將塑造新的城市形態(tài)，即航空都市區(qū)。

這兩大流派奠定了現(xiàn)代民航理論基礎，是從事民航工作人的必讀書目。需要指出的是，我說的“超越”本質是指其中的繼承和創(chuàng)新特質。

一是民航產(chǎn)業(yè)化理論的覆蓋面更廣泛，是全產(chǎn)業(yè)鏈和全要素的，重點是民航強國基本特征的“八個基本特征”，也就是“八個要素”。而“航空運輸學派”重點研究航空運輸業(yè)的價值源頭——航空公司；“航空都市圈學派” 重點研究航空運輸業(yè)的重要基礎——機場。兩者研究的要素主體比較單一。

二是民航產(chǎn)業(yè)化理論的研究對象更全面，主要包括中美歐三大主要航空經(jīng)濟體。而“航空運輸學派”和“航空都市圈學派”更多以歐美為研究分析對象，對于作為世界第二的中國民航的研究基本沒有涉及，這是一個重大遺憾。作為中國民航人，我們應該有這個理論自信去完善它和彌補它。

三是民航產(chǎn)業(yè)化理論的話語體系更中國，比如民航資源包括運力資源、機場資源、航線資源、信息資源、保障資源、數(shù)據(jù)資源等方面；民航能力體現(xiàn)在行政管理能力、安全監(jiān)管能力、政策法規(guī)能力、服務保障能力、規(guī)劃引導能力、科技支撐能力、適航審定能力、國際交往能力、黨建統(tǒng)領能力等方面。

四是民航產(chǎn)業(yè)化理論具有包容性和開放性，特別要吸納“兩個學派”的科學研究方法，既重視宏觀經(jīng)濟研究，也重視微觀經(jīng)濟研究；既重視定性研究，也重視定量研究；既重視歷史研究，也重視現(xiàn)實和未來研究；既重視行業(yè)發(fā)展研究，也重視相關產(chǎn)業(yè)研究；既重視戰(zhàn)略問題研究，也重視戰(zhàn)術問題研究。

總之，民航產(chǎn)業(yè)化發(fā)展只有放在服務國家戰(zhàn)略中去考量，置于在綜合交通結構體系中思考，融入航空經(jīng)濟體系中去發(fā)展，其獨特優(yōu)勢、比較優(yōu)勢和先行優(yōu)勢才會更加凸顯。

《環(huán)球飛行》：為什么要把“國家政策體系”作為民航產(chǎn)業(yè)化的基本保障或者納入產(chǎn)業(yè)鏈條？

高俊：這個問題非常好。這也是民航產(chǎn)業(yè)化理論極其重要的一個方面。本書在論述民航供給側結構性改革中，我主張在改革調整民航結構性問題中，就把調整民航的政策結構作為重要內(nèi)容和重要任務。一方面要加強行業(yè)內(nèi)部政策集成，另一方面要加強部門間政策協(xié)調。其實，這是我們的行業(yè)長期忽視或重視不夠的地方。

中國是一個推進較多產(chǎn)業(yè)政策的國家。研究表明，最近30多年來，我國制定的行業(yè)政策的廣泛性和覆蓋面，遠遠超過以推進產(chǎn)業(yè)政策而著稱的日本。例如，早在1989年3月，日本就頒布了堪稱世界之最的“國家產(chǎn)業(yè)政策”，涉及包括交通運輸業(yè)在內(nèi)的全部行業(yè)。“多”并不意味著“好”。關鍵要對政府制定政策的行為進行全面分析和把握。

制定政策是政府治理能力的集中體現(xiàn)，是政府行為的“指揮棒”，一般包括資源配置性產(chǎn)業(yè)政策和再分配性產(chǎn)業(yè)政策兩大類。前者涉及“公共產(chǎn)品”供給，后者涉及“帕累托”改進。著名學者江小娟同志早就從公共選擇理論角度進行了深入分析。

她認為隱含其中有“三個問題”。第一，政府有沒有足夠的愿望制定和實施合理的產(chǎn)業(yè)政策；第二，政府有沒有能力制定和實施合理的產(chǎn)業(yè)政策；第三，政府制定政策的出發(fā)點是解決結構性問題還是解決市場性問題（市場失靈）。更進一步還要思考：第一，不同層級的政府在制定產(chǎn)業(yè)政策中發(fā)揮什么作用、考慮什么因素？第二，更“科學”的程序和方法能不能保證產(chǎn)業(yè)政策的制定更合理？第三，產(chǎn)業(yè)政策的合理性又是如何判定的？

問題的關鍵還在于：無論是資源配置性產(chǎn)業(yè)政策，還是再分配性產(chǎn)業(yè)政策，對企業(yè)來說，都是“指向標”。但是為什么“政府之愿”和“企業(yè)之盼”還存在很大的“落差”？為什么產(chǎn)業(yè)政策的實際效果和預期效果又有明顯的“反差”？事實上，民航在制定政策方面也存在類似問題，亟待解決。

應該看到，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制機制的不斷完善，政府制定政策有“三個明顯趨勢”。一是普遍短缺行業(yè)明顯減少和市場決定性作用明顯增強，制定合理政策的空間越來越小，要求越來越高，難度也越來越大。二是隨著我國經(jīng)濟進入高質量發(fā)展階段和“放管服”改革深化，與政府自身利益有關的因素在產(chǎn)業(yè)政策制定過程中的影響（部門利益化）逐步弱化，特別在部門橫向聯(lián)動上，要體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖和國家利益，制定產(chǎn)業(yè)政策的高效、合理、協(xié)同和集成成為必然。三是無論是政府直接干預型政策，還是通過市場引導型政策，在縱向執(zhí)行過程中，都要增強執(zhí)行動力，克服執(zhí)行阻力，解決好政策沖突，綜合運用手段，強化激勵約束?？傊?，加強對政府制定政策行為的研究，本身就是提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之意。

正是基于以上考慮，我才把國家政策體系作為民航產(chǎn)業(yè)化的基本保障，作為構建現(xiàn)代化航空經(jīng)濟體系的七個鏈條之一。主要目的是提醒行業(yè)更加重視政策制定，并實現(xiàn)“兩個根本轉變”，一是要從過去過多重視“硬政策”制定（比如民航新基建投資政策和項目審批政策）向更重視“軟政策”制定（比如資源配置政策和新型智庫政策）；二是從過去在行業(yè)內(nèi)“閉門式”制定政策（如行業(yè)安全服務政策）向行業(yè)間“協(xié)同式”制定政策轉變（如疫情期間的“五個一”政策和1100億元的疏解政策）。

《環(huán)球飛行》：民航產(chǎn)業(yè)化理論對民航強國建設有什么重要意義？

高?。宏P于這個問題，在本書多篇文章中都有所涉及。這里，我舉一個最新的例子。在今年全國民航工作會議上，民航局黨組經(jīng)過慎重研究調整提出了“十四五”時期民航“一二三三四”總體工作思路，即踐行一個理念、推動兩翼齊飛、堅守三條底線、構建完善三個體系、開拓四個新局面。民航產(chǎn)業(yè)化理論在這一總體工作思路中至少在兩個方面得到充分體現(xiàn)。

一是從建設“三張網(wǎng)絡”調整為“構建完善三個體系”，就是構建完善功能健全的現(xiàn)代化國家機場體系、系統(tǒng)布局效率運行的航空運輸網(wǎng)絡體系、安全高效的生產(chǎn)運行保障體系。從“網(wǎng)絡”到“體系”，不僅是“升級版”，而且是“加強版”；不僅有數(shù)量的要求，而且有質量的要求；不僅要注重體系內(nèi)部的關系，還要注重體系之間的關系。這里就是體現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求。因為產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的實質是全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，是全要素生產(chǎn)率的提高，是共享、平臺、跨界、聯(lián)合、圈層思維的集中反映。

二是從補齊四個短板調整為“開拓四個新局面”，就是民航產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展有新格局、智慧民航建設有新突破、資源保障能力有新提升、行業(yè)治理體系和治理能力有新成效。這里的第一條“民航產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展有新格局”，就是最直接的體現(xiàn)。要求我們進一步深化對民航戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)地位的認識，更加科學地引導、統(tǒng)籌全國民航產(chǎn)業(yè)總體布局，更好地提升民航產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略承載能力，更好地提升民航產(chǎn)業(yè)的開放性和包容性，推動民航業(yè)與上下游產(chǎn)業(yè)深度融合，推動民航與其它交通方式深度融合，推動民航與地方經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合。

此外，在民航“十四五”規(guī)劃中，我們提出要著力構建“六大體系”，加快實施“六大工程”，這一理論也得到充分體現(xiàn)。歸根到底，民航產(chǎn)業(yè)化理論有利于更快地加快民航強國建設步伐，有利于更好實現(xiàn)民航高質量發(fā)展。

當然，深化民航產(chǎn)業(yè)化理論研究是一個系統(tǒng)工程。當前，我們要結合學習貫徹黨的十九屆五中全會精神，重點厘清民航產(chǎn)業(yè)化理論與新發(fā)展階段，新發(fā)展理念和新發(fā)展格局的關系，共同推進民航理論創(chuàng)新工作。

理論創(chuàng)新很難，但是很有意義。我很喜歡也經(jīng)常引用海涅的這首詩：“思想走在行動之前，就像閃電走在雷鳴之前一樣?！边@首詩形象而深刻地說明：思想是行動的先導。一個理論探索被大家接受和理解肯定有一個被實踐檢驗的過程，而這恰恰是理論工作者和政策研究者的價值和使命所在?！安灰丝漕伾茫涣羟鍤鉂M乾坤”。其實，我更期待大家的批評意見。