PPP模式能否緩解地方政府壓力

顧悅 南京財經(jīng)大學(xué)財政與稅務(wù)學(xué)院

一、研究背景及研究意義

PPP模式是一種新型公共服務(wù)機(jī)制，是緩解地方政府財政負(fù)擔(dān)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的重要方式。政府和社會資本合作即政府鼓勵社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過競爭的方式選擇合適的社會資本，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP應(yīng)用形式也多種多樣，從二十世紀(jì)八九十年代以外商特許經(jīng)營為主要形式的BOT模式，再到二十一世紀(jì)最初十年的地方政府融資平臺，都是政府為了解決基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸。近年來，中國的經(jīng)濟(jì)增長逐漸放緩，增長動力不足，從以往追求速度發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暪伯a(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量，各級地方政府財政負(fù)擔(dān)較重。黨的十八屆三中全會報告提出了“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，李克強(qiáng)總理在3015年3月的工作報告中也指出，積極鼓勵社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，激發(fā)社會投資活力。隨后，陸續(xù)出臺推廣促進(jìn)PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，極大推動PPP模式在中國的發(fā)展。截止到2019年10月，PPP累計落地項目數(shù)6104個，投資額達(dá)到9.3萬億元，落地率65.6%。PPP項目高速增長，本文基于1999-2017年的中國省級數(shù)據(jù)（香港、澳門和臺灣因數(shù)據(jù)不易獲得而被剔除），實證考察了我國PPP模式的實施和發(fā)展對地方政府的財政負(fù)擔(dān)是否具有緩解作用分析地區(qū)間PPP模式的政策效果差異為進(jìn)一步完善我國PPP項目的發(fā)展提供支持，進(jìn)一步為PPP模式的發(fā)展提供理論基礎(chǔ)。

PPP項目促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)受到多個國家的印證和認(rèn)可，也為地方提供更多的就業(yè)機(jī)會，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是地方政府僅注重PPP模式的融資功能，那么就會導(dǎo)致大量“偽PPP”項目出現(xiàn)，增加了地方的隱形債務(wù)，同時也降低了社會資本的投資信心。因此，“偽PPP”項目的本質(zhì)是地方政府一種變相的融資的手段，與PPP模式的核心思想不符。在“偽PPP”項目的運(yùn)行中，市場機(jī)制沒有起作用，項目的運(yùn)行效率低下。而且，“偽PPP”項目沒有實現(xiàn)風(fēng)險互擔(dān)，地方政府承擔(dān)了PPP項目中的所有風(fēng)險，難以從根本上化解政府債務(wù)。

目前主要是定性分析選擇PPP模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能否緩解地方政府財政壓力，缺乏定量的實證研究。本文選擇從定量的角度來考察選擇PPP模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能否緩解地方政府的財政壓力。本文采用DID－PSM方法研究PPP模式能否緩解地方財政壓力，可以極大解決普通回歸模型的內(nèi)生性問題，避免選擇偏差問題，得出的結(jié)果更加真實準(zhǔn)確，從而為PPP模式進(jìn)一步推廣和引導(dǎo)社會資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施提供政策建議。

二、數(shù)據(jù)與理論模型

（一）數(shù)據(jù)來源和變量的選擇

本文選取1999-2017年中國省級數(shù)據(jù)來評估PPP模式對地方財政壓力的影響效應(yīng)。數(shù)據(jù)來源于wind數(shù)據(jù)庫。將1999年作為研究的起點有兩方面的原因:第一，PPP相關(guān)數(shù)據(jù)和部分省份數(shù)據(jù)在1999年以前缺失嚴(yán)重，大部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失不可得。第二，在世紀(jì)之初，PPP模式才剛剛有正式發(fā)展的起色。我國加大促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策力度，放開了許多傳統(tǒng)上禁止非公有制進(jìn)入的領(lǐng)域，公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的特許經(jīng)營政策得到快速發(fā)展。因此，為了更加有效地估計和比較PPP模式對緩解地方財政壓力的作用，本文選擇1999-2017年作為研究時間，能夠較好地減少估計誤差。

本文的被解釋變量是度量財政壓力的指標(biāo)，選用(地區(qū)一般預(yù)算支出-地區(qū)一般預(yù)算收入)/地區(qū)總?cè)丝冢‵P）。本文的解釋變量為PPP項目的數(shù)量和投資規(guī)模，可以從兩個方面來考察，分別用各省每年P(guān)PP項目投資額和PPP項目數(shù)量來衡量，這一數(shù)據(jù)是通過wind數(shù)據(jù)庫整理而得。

表1 具體變量名稱和測算方法

（二）模型設(shè)計

雙重差分法（DID）被廣泛地應(yīng)用到政策效應(yīng)評估分析中，原因主要是可以很大程度上避免內(nèi)生性問題的困擾，不存在逆向因果問題。此外，使用固定效應(yīng)估計一定程度上也緩解了遺漏變量偏誤問題。DID方法首先要樣本分組，處理組為具有ppp落地項目的省份，對照組即沒有ppp落地項目的省份。將1999―2017年中國省份分為4組樣本，分別為PPP政策實施前的處理組、PPP政策實施前的控制組、PPP政策實施后的處理組和PPP政策實施后的控制組。我們通過設(shè)定處理組(dt)與時間(dt)兩個虛擬變量區(qū)別上述4組子樣本，其中，dt=1表示PPP政策實施的省份，dt=0表示非PPP政策實施的省份，dt=0表示PPP政策實施之前的年份，dt=1表示PPP政策實施之后的年份。我們將2015年作為政策實施年份，基于2015年，國辦發(fā)42號文將PPP的適用領(lǐng)域從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擴(kuò)展至公共服務(wù)領(lǐng)域。財政部、發(fā)改委積極響應(yīng)并促進(jìn)PPP落地實施，基本上確定PPP模式的管理機(jī)制。PPP模式能否緩解地方財政壓力的DID方法的基準(zhǔn)回歸模型設(shè)定為如下形式：

其中，下標(biāo)i和t分別代表第i個城市和第t年，X為一系列控制變量為隨機(jī)擾動項，被解釋變量Y代表了地方政府財政壓力。

（三）描述統(tǒng)計

1.整體描述

本文參考已有文獻(xiàn)，被解釋變量用地區(qū)人均一般預(yù)算支出與人均一般預(yù)算收入的差來描述地方政府的財政壓力。本文選擇人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)化率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政分權(quán)水平和人口密度作為控制變量。刪除缺失后本文一共獲得31省市1999-2017數(shù)據(jù)一共有589個有效樣本點。全樣本描述統(tǒng)計參見表2。從表2可以看出，極值差距較大，標(biāo)準(zhǔn)差相對較高，這意味著地區(qū)間的財政壓力差距過大。總體來說財政壓力在不斷上升，地區(qū)間發(fā)展不平衡的問題同樣嚴(yán)峻。由于FP、PGDP、FAI、PD均值較大且分布不均勻，本文對這幾個變量對數(shù)處理。

表2 變量描述性統(tǒng)計

2.分組描述

傾向得分匹配結(jié)果的準(zhǔn)確性通過匹配平衡測試進(jìn)行檢查。表3報告了樣品匹配之前和之后變量的平衡測試結(jié)果?？梢钥闯?，匹配后所有變量的均值差已在一定程度上得到了改善，表明本文選擇的匹配變量和匹配方法是適當(dāng)?shù)?。處理組和對照組之間的匹配變量無顯著差異，使得后續(xù)回歸結(jié)果可信度更高。

表3 主要變量的描述性統(tǒng)計

三、實證結(jié)果

參考相關(guān)文獻(xiàn)研究，選取匹配變量為本文選擇的lnPGDP、lnFAI、IL、IS、FD、lnPD這幾個變量。本文的政策施行年份為2016年，其中對照組樣本17個，實驗組樣本14個（剔除了三個無效樣本省份）。本文用近鄰1：1匹配，為每個對照組匹配距離最近的實驗組，為進(jìn)一步DID估計奠定基礎(chǔ)。為了給每個實驗組匹配對照組，本文采用不重復(fù)匹配。匹配后變量平衡檢驗結(jié)果如表4。從中可以看出，匹配后整體變量得到了一定程度的改善。

表4 匹配后變量平衡檢驗

（二）基準(zhǔn)回歸分析

在PPP模式的準(zhǔn)自然實驗假設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)傾向得分匹配樣本，采用雙差法研究了PPP模式實施與地方財政壓力之間的因果關(guān)系?；貧w結(jié)果由表 4 所示，其中第一組為全樣本 DID 模型估計結(jié)果，第二組是加入人均國民生產(chǎn)總值（PGDP）和固定資產(chǎn)通則（FAI）兩個控制變量的結(jié)果，第三組是加入全部的控制變量?？梢钥闯?，時間虛擬變量 dt 的系數(shù)符號為正且通過了 1% 的顯著水平檢驗，表明無論是處理組還是控制組城市，其財政壓力隨著時間的推移均顯著提高。第（1）列基于全樣本的估計系數(shù)為負(fù)但并不顯著，第（2）列加入人均國民生產(chǎn)總值（PGDP）和固定資產(chǎn)通則（FAI）兩個控制變量的估計系數(shù)為正，但也不顯著，第（3）列加入全部控制變量的估計系數(shù)為正且十分顯著，進(jìn)一步說明加入控制變量的結(jié)果更為準(zhǔn)確?？傮w而言，PPP 模式對地方財政壓力影響成正相關(guān)，換句話說，在我國PPP項目數(shù)量和投資快速增長的兩年中，從省級層面來看PPP項目的廣泛推廣并不能很好地緩解地方政府的財政壓力。增加控制變量，工業(yè)化率的提高，服務(wù)產(chǎn)業(yè)的比重和人口密度的增加有利于緩解區(qū)域性財政壓力；財政分權(quán)水平的提高將加劇地方政府之間的競爭，減少稅收以吸引資本流入PPP項目會給地方正度帶來更大的壓力。

表5 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

四、結(jié)論及政策建議

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的到來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速發(fā)展轉(zhuǎn)變成高質(zhì)量發(fā)展，PPP模式就是供給側(cè)改革的重要抓手，提升國家治理能力的重要嘗試。因此研究PPP模式是否有效緩解了地方政府財政壓力具有十分重要的意義。通過前文的研究，我們發(fā)現(xiàn):在PPP模式實施的初期，地方政府因為投入大量的建設(shè)資金，可能會稍微加重地方政府的財政壓力。因此，地方政府要嚴(yán)格控制10%的財政承受能力紅線，控制地方政府的財政支出，避免為了地方政府業(yè)績好看，加重地方政府財政風(fēng)險。

基于以上結(jié)論，本文提出一些政策建議：（1）將民間資本引進(jìn)PPP模式融資中。目前國營企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施占大多數(shù)，民營資本對基礎(chǔ)設(shè)施投資依然處于劣勢，地方政府應(yīng)繼續(xù)引導(dǎo)鼓勵民間資本參與PPP模式中。提高PPP模式運(yùn)營效率和資本回報率，充分發(fā)揮PPP優(yōu)勢，推動民間資本投資PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目。（2）2016年P(guān)PP項目的數(shù)量和投資數(shù)額都有明顯的增加，政府部門要嚴(yán)格把控入庫條件，打擊“偽”PPP項目入庫，及時清理不符合規(guī)定的PPP項目，避免出現(xiàn)投資過熱的隱患。確保在庫的PPP項目能順利落地實施，并且保證在庫PPP項目的發(fā)展質(zhì)量。