重大突發(fā)公共事件的數(shù)字治理

[摘要] 在新冠肺炎疫情防控和推動經(jīng)濟社會有序恢復(fù)發(fā)展中，我國的數(shù)字治理體系和治理能力令人矚目。以數(shù)字技術(shù)為支撐的數(shù)字治理具有四大優(yōu)勢，分別體現(xiàn)在治理時效、治理價值、治理場閾、治理效能方面。從數(shù)字治理整體協(xié)同的角度來看，疫情防控數(shù)字治理在治理規(guī)模、治理體系和治理機制上還存有短板，應(yīng)從物理基礎(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)平臺以及運行機制3個層面對數(shù)字治理生態(tài)進行體系性建構(gòu)。

[關(guān)鍵詞] 突發(fā)事件;" 公共衛(wèi)生;" 數(shù)字治理;" 治理能力

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2021）10-0084-04

新冠肺炎疫情是對我國國家治理體系和治理能力的一次大考。在這次關(guān)系億萬人民生命的國家治理大考中，以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、5G為代表的數(shù)字技術(shù)，第一次以成規(guī)模、有體系、多樣化的方式構(gòu)建了疫情防控的數(shù)字治理場景，為國家疫情防控治理能力的精準(zhǔn)化、智能化、科學(xué)化進行了強效數(shù)字賦能，對數(shù)字時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字化提升，具有重要借鑒意義。

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)字治理的優(yōu)勢

與基于傳統(tǒng)技術(shù)（報紙、電臺、電話、電視等）形成的線性物理式國家治理體系和能力相比，以數(shù)字技術(shù)（互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等）為支撐生成的數(shù)字治理，具有4個優(yōu)勢。

快速傳遞，動態(tài)及時。這是數(shù)字治理在治理時效上的優(yōu)勢體現(xiàn)。在以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G等數(shù)字技術(shù)及其不斷下沉細(xì)分的功能場景支持下，大容量內(nèi)容的快速傳遞已經(jīng)成為數(shù)字治理的顯著特征。在此次疫情防控中，以4G、5G為基礎(chǔ)通信技術(shù)依托，無論是疫情監(jiān)測的大數(shù)據(jù)挖掘，病毒檢測的AI算法優(yōu)化，1還是實時遠(yuǎn)程診療平臺的開發(fā)運用，抑或是大規(guī)模人員流動的數(shù)字化聯(lián)防聯(lián)控，對疫情防控相關(guān)治理領(lǐng)域數(shù)據(jù)生成的快速提取、數(shù)據(jù)挖掘的深度分析、數(shù)據(jù)流動的快速傳輸以及數(shù)據(jù)運用的場景構(gòu)建，都顯示出疫情防控數(shù)字治理的速度優(yōu)勢以及由此所帶來的治理效能的快速提升。數(shù)字化顯示是“顯屏?xí)r代”數(shù)字治理的主要特征。通過對數(shù)據(jù)的編碼轉(zhuǎn)換和平臺的架構(gòu)設(shè)計，匯集各個領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)，按照治理需要，以各類型要素圖甚至是鏈接直播方式，能夠直觀展現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時生成、動態(tài)更新、流動分布、發(fā)展趨勢等數(shù)字化功能，為數(shù)字治理營造了可視化的數(shù)字化場景。

公開透明，交互可信。這是數(shù)字治理在治理價值上的優(yōu)勢體現(xiàn)。信息網(wǎng)絡(luò)社會的形成，一個最顯著特點就是打破了傳統(tǒng)的公私界限，使包括政府、企業(yè)、社會、公眾在內(nèi)的社會信息在一個共有共享共用的信息網(wǎng)絡(luò)空間中開始跨界流動。互聯(lián)網(wǎng)就像放大鏡一樣放大了某些微不足道的信息，又像顯微鏡一樣挖掘了不為人知的信息。在信息網(wǎng)絡(luò)社會，隱私被重新定義，每一個社會參與者實際上都有可能變成“透明人”，其行為足跡都可能被追溯查詢。同時，數(shù)據(jù)既是一種資源，又是一種產(chǎn)品。當(dāng)數(shù)據(jù)作為產(chǎn)品被用來交易之時，一種市場行為就會產(chǎn)生，因而也就需要制定相關(guān)法律來規(guī)范市場秩序，保障交易各方的合法權(quán)益。經(jīng)過脫敏之后的各種數(shù)據(jù)，無論是作為公共服務(wù)性質(zhì)的數(shù)據(jù)資源，還是作為市場交易性質(zhì)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，實際上都可以成為政府、企業(yè)、社會和公眾獲取相關(guān)數(shù)據(jù)的可信賴渠道。因此，基于數(shù)字技術(shù)特性、數(shù)據(jù)產(chǎn)品特點和數(shù)據(jù)價值要求，公開透明、交互可信實際上就是數(shù)字治理價值取向的內(nèi)在規(guī)定。

領(lǐng)域融合，場景再造。這是數(shù)字治理在治理場閾上的優(yōu)勢體現(xiàn)。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的數(shù)字技術(shù)及其功能應(yīng)用的另一優(yōu)勢，就是對線性板結(jié)的社會領(lǐng)域進行跨界滲透和鏈接聚合。在疫情防控和經(jīng)濟社會生活有序恢復(fù)的各個領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)都表現(xiàn)出強勢領(lǐng)域突破的治理特性。一方面，數(shù)字治理技術(shù)延伸下沉了治理的縱向軸線，減少和壓縮了垂直線性治理的中間環(huán)節(jié)，使縱向治理鏈條更加簡潔高效。比如通過大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)對物資進行精準(zhǔn)調(diào)配，既保證了上游物資的精準(zhǔn)供給，克服了中游人工分配的機制惰性，又能為下游物資分發(fā)接收提供精準(zhǔn)對口配送。另一方面，數(shù)字治理技術(shù)又拓展鏈接了治理的橫向切面，打通了垂直線性治理領(lǐng)域中固有的板結(jié)阻滯，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)、平臺、資源的共建共享，為橫向治理切面的拓展提供了技術(shù)整合力量。數(shù)字技術(shù)跨界滲透帶來的社會生活各領(lǐng)域的快速融合，實際上就是一種社會關(guān)系的場景再造。

全景監(jiān)測，精準(zhǔn)施治。這是數(shù)字治理在治理效能上的優(yōu)勢體現(xiàn)。數(shù)字化場景就是依托數(shù)字技術(shù)構(gòu)建起來的全景式社會預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)。全景式數(shù)字場景的顯著優(yōu)勢就是通過對社會要素的數(shù)字化編碼、動態(tài)化呈現(xiàn)、分布式排列、趨勢性分析等方式，把原本在物理世界中看似分散游離的社會要素在數(shù)字場景中被重新折疊展現(xiàn)，依托云計算、人工智能等技術(shù)對社會要素沉淀而生的大數(shù)據(jù)進行深度挖掘分析，從紛繁復(fù)雜的社會性流動中尋找社會有序發(fā)展的規(guī)律和趨勢，并以此為基礎(chǔ)提升社會治理的針對性和有效性，進而在社會治理整合的過程中，逐步實現(xiàn)對社會關(guān)系的硬鏈接和社會結(jié)構(gòu)的強塑造。由居家隔離切分而出的“原子化”社會關(guān)系，通過數(shù)字場景構(gòu)建再次被重新整合為行動一致、高效有序的社會有機整體。新冠肺炎疫情防控數(shù)字治理引人注目的治理優(yōu)勢就在于此。

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)字治理的短板

由于新冠肺炎疫情作為重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生的突發(fā)性和影響的廣泛性，從數(shù)字治理整體協(xié)同的角度來看，此次疫情防控數(shù)字治理在治理規(guī)模、治理體系和治理機制上也存在著不容忽視的問題。

數(shù)字治理規(guī)模比較小，功能應(yīng)用零碎性特征突出。從數(shù)字治理全域來看，疫情防控和復(fù)工生產(chǎn)的數(shù)字治理應(yīng)用場景的零碎性特征比較突出，規(guī)模以上應(yīng)用場景還比較缺乏。集中體現(xiàn)在兩個方面：一是數(shù)字治理產(chǎn)品功能參差不齊。此次疫情防控和復(fù)工生產(chǎn)中的數(shù)字治理產(chǎn)品，多是由不同技術(shù)公司根據(jù)本地政府治理需求研發(fā)提供，由于在技術(shù)儲備、治理需求、區(qū)域狀態(tài)等方面存在著諸多差異，小眾化、地域化的產(chǎn)品較多，因而不可避免存在著產(chǎn)品質(zhì)量高低不齊、產(chǎn)品樣式種類繁多、應(yīng)用功能多種多樣等諸多問題，除了騰訊、百度等技術(shù)實力雄厚公司提供的產(chǎn)品外，其他應(yīng)用廣泛的規(guī)模級數(shù)字治理產(chǎn)品尚不多見。二是數(shù)字治理功能應(yīng)用區(qū)域失衡。疫情防控和復(fù)工生產(chǎn)數(shù)字治理能力往往與區(qū)域性數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量有著直接關(guān)系。一般來說，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量較好的地區(qū)，其數(shù)字治理水平和能力也相應(yīng)比較高。北京、上海、廣東、江蘇、浙江、貴州等地的數(shù)字經(jīng)濟近年來發(fā)展迅猛，不僅促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的快速發(fā)展，也極大地提高了當(dāng)?shù)卣m應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代的治理水平，因而統(tǒng)籌疫情防控和復(fù)工生產(chǎn)的精準(zhǔn)化、層級式數(shù)字治理能力表現(xiàn)突出。整體上來說，由于數(shù)字產(chǎn)業(yè)化尚處于起步階段，各地政府的數(shù)字治理思維和行動能力各有差異。從國家數(shù)字治理疆域上看，不僅數(shù)字治理規(guī)模小且零碎，存在不少數(shù)字洼地。

數(shù)字治理機制不健全，整體協(xié)同無序性特征突出。整體協(xié)同是數(shù)字治理的內(nèi)在要求。數(shù)字技術(shù)的域界滲透能力和重組鏈接能力，反映在數(shù)字治理實踐中就是要建立起能夠保障數(shù)字化治理要素有序流動和自由運轉(zhuǎn)的組織機制。由于數(shù)字治理在區(qū)域發(fā)展和領(lǐng)域下沉兩個方面存在著發(fā)展不平衡的問題，這就導(dǎo)致治理機制上存在著兩個弱項短板：一是從市域治理內(nèi)部機制而言，數(shù)字治理在設(shè)施完善的新建小區(qū)與基礎(chǔ)落后的老舊小區(qū)、城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)、重點區(qū)域與非重點區(qū)域之間的治理能力，由于在基礎(chǔ)電信、寬帶網(wǎng)絡(luò)、設(shè)備投放、技術(shù)應(yīng)用等多方面存在較大差距，導(dǎo)致疫情發(fā)生后在市域范圍內(nèi)的數(shù)字治理機制無法在短時間內(nèi)建立起來，因而數(shù)字治理的效用也各不相同。二是從市域治理外部機制而言，由于各省市數(shù)字洼地的存在，導(dǎo)致各地區(qū)之間的數(shù)字治理機制實際上并未普遍建立起來。因此，從市域治理內(nèi)外關(guān)系的宏觀視角言之，缺乏有效的治理機制保障，數(shù)字治理的無序性特征表現(xiàn)突出，整體協(xié)同的治理功能還未完全發(fā)揮出來。

數(shù)字治理體系尚未形成，組織吸納外部性特征突出。治理體系是對治理各要素及其關(guān)系進行科學(xué)合理安排生成的整體架構(gòu)，是治理能力及其治理成效的堅實依托。此次疫情防控的數(shù)字治理盡管受到政府、企業(yè)、社會和公眾的多方關(guān)注，但是受到數(shù)字治理規(guī)模比較小、數(shù)字治理發(fā)展不平衡、數(shù)字治理機制不健全等多種因素影響，在現(xiàn)有國家治理體系中，數(shù)字治理作為一種可供選擇的治理方式，其重要支撐作用，還沒有完全顯現(xiàn)。對處于數(shù)字洼地的地方來說，數(shù)字治理不過是錦上添花;對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展較好的地方來說，數(shù)字治理可以作為政府主導(dǎo)的社會治理體系的有益補充。對數(shù)字治理的認(rèn)知不足，導(dǎo)致在決策執(zhí)行時并未把數(shù)字治理真正鑲嵌于治理體系和治理能力實踐展開之中，因而數(shù)字治理相對于現(xiàn)有治理體系而言，組織吸納性很弱而外部性特征比較突出。

重大突發(fā)事件國家數(shù)字治理生態(tài)體系建構(gòu)

如何把疫情防控數(shù)字治理的有益經(jīng)驗機制化、制度化、體系化，構(gòu)建數(shù)字治理全域化的系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境，更好服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)該成為一項迫切需要探索研究的工作。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平。按照這一要求，重大突發(fā)事件國家數(shù)字治理生態(tài)可以從物理基礎(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)平臺、運行機制3個層面進行體系性建構(gòu)。

物理基礎(chǔ)。這是重大突發(fā)事件國家數(shù)字治理生態(tài)的底層結(jié)構(gòu)。主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是技術(shù)基礎(chǔ)。新一代數(shù)字技術(shù)已經(jīng)顯示出其對經(jīng)濟社會的強大塑造能力、對國家處置突發(fā)事件的強大技術(shù)支撐能力。比如，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)是新一代信息技術(shù)對工業(yè)經(jīng)濟全系統(tǒng)、全產(chǎn)業(yè)、全要素、全鏈條的制造和服務(wù)整合，已經(jīng)在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展兩個大局中得到有力證明。二是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。數(shù)字技術(shù)只有通過經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的高能集合發(fā)展，才能對社會產(chǎn)生強大的構(gòu)建能力。以數(shù)字技術(shù)為支撐的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模不斷擴張，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供持續(xù)推動力。據(jù)統(tǒng)計，2019年我國產(chǎn)業(yè)數(shù)字化增加值規(guī)模達(dá)28.8萬億元，占GDP比重為29.0%。其中，服務(wù)業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)數(shù)字經(jīng)濟滲透率分別為37.8%、19.5%、8.2%。1正是這種日益強大的技術(shù)滲透能力，推動了社會要素的數(shù)字孿生，為國家處置重大突發(fā)事件的數(shù)字治理生態(tài)夯實了穩(wěn)固堅實的物理基礎(chǔ)。

網(wǎng)絡(luò)平臺。這是重大突發(fā)事件國家數(shù)字治理生態(tài)的平臺依托。網(wǎng)絡(luò)平臺的開發(fā)使用，要注意解決好3個問題：一是功能場景的設(shè)置。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺擔(dān)負(fù)的主要職責(zé)，設(shè)定與之相應(yīng)的功能場景。由于重大突發(fā)事件往往具有事件發(fā)生的突發(fā)性、事件影響的社會性等典型特征，因此網(wǎng)絡(luò)平臺的功能場景設(shè)置，要注重信息傳播的準(zhǔn)確高效，使真相跑在謠言的前面;注重政府力量和社會力量的對接整合，積極發(fā)揮社會共治作用;注重平臺“外腦”作用的發(fā)揮，為決策的科學(xué)化、智能化提供智力支持。二是場景關(guān)系的塑造。各種要素和力量進入平臺之內(nèi)會迅速形成新的平臺關(guān)系。這種新型平臺關(guān)系的塑造，就是把各種要素和各種力量更加暢通地鏈接起來，實現(xiàn)要素聚合和力量重塑，達(dá)到平臺效能的最優(yōu)化和最大化。三是平臺端口輸出。鏈接是網(wǎng)絡(luò)平臺的核心功能。以網(wǎng)絡(luò)平臺為主要依托，通過各要素和力量的網(wǎng)絡(luò)鏈接，構(gòu)建蜂巢式的網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)，為平臺資源的高效整合和力量精準(zhǔn)投送，提供強大的輸出端口，這是網(wǎng)絡(luò)平臺數(shù)字治理的力量所在。因此，建立開放式、包容性、網(wǎng)絡(luò)化的平臺端口，適時對接各種治理要素，這也是開發(fā)網(wǎng)絡(luò)平臺需要考慮的主要問題。

運行機制。構(gòu)建與數(shù)字化社會場景相適應(yīng)的包容性治理體制，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行數(shù)字賦能，這是數(shù)字治理生態(tài)體系能否自如運轉(zhuǎn)的機制保障。具體來說，重大突發(fā)事件國家數(shù)字治理生態(tài)的運行機制， 應(yīng)該包括3個方面的內(nèi)容：一是數(shù)據(jù)共享、安全和分析機制。打破壁壘，推動各類數(shù)據(jù)的平臺共享;構(gòu)建防火墻，維護平臺數(shù)據(jù)安全，尤其是個人信息和決策信息安全;運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)，對平臺沉淀數(shù)據(jù)進行深度挖掘，分析篩選有價值的數(shù)據(jù)，為決策提供幫助。二是平臺組織、協(xié)調(diào)、整合機制。以網(wǎng)絡(luò)平臺為依托，實現(xiàn)對重大突發(fā)事件參與處置力量的高效整合和精準(zhǔn)投送。三是妥善處理好“外腦”（平臺）與“內(nèi)腦”（決策）之間的關(guān)系，助力黨委和政府決策的科學(xué)化、智能化。

（本文是上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“‘黨建引領(lǐng)’的社會治理邏輯及其上海實踐”〈項目編號：2020BDS004〉階段性成果）

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[4]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》輔導(dǎo)讀本[M]. 北京：人民出版社，2020.

（作者簡介：薛小榮，復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，北京市黨的建設(shè)研究會特約研究員）

責(zé)任編輯 / 王曉霞