河長制全面建立的多源流理論視角解釋與思考

谷 俊

（1.嵩山少林武術職業(yè)學院，河南 登封 452470； 2.華北水利水電大學，河南 鄭州 450046）

0 引言

美國公共政策學家約翰·W·金登的多源流理論認為， 將一個問題推上趨于采取政府行動的公共政策議程需要問題源流、 政策源流和政治源流的共同作用［1］。目前，我國已有學者應用多源流理論來考察我國慈善立法議程的設置、“全面二孩” 政策的推行等問題，且具有一定的解釋力和適用性［2-3］。 河長制是河湖治理的一項創(chuàng)新型公共政策和制度， 從多源流理論角度探討其形成與全面建立的過程， 可以系統(tǒng)梳理河長制形成和發(fā)展的動力機制， 使河長制建立過程中的問題、 政策和政治因素能夠以較為明晰的視角展現(xiàn)出來， 為我國公共環(huán)境治理政策的制定和實施提供一定的理論啟迪和現(xiàn)實參照。

1 問題源流的驅動力

1.1 河湖水質惡化的現(xiàn)實壓力

1.1.1 關鍵指標的變化：水質級別下降

問題引起政府決策者關注的原因在于， 某些指標完全表明那兒本來就有一個問題存在。 1997～2006 年十年間，我國水質為Ⅴ類和劣Ⅴ類的河流比例逐年增加，且增加趨勢明顯。2006 年，水質為劣Ⅴ類河流的比例比1997 年增加了約6%，七大江河水系中超過一半的監(jiān)測斷面為Ⅴ類水或劣Ⅴ類水，河水“臟黑臭”問題十分突出。 1997～2006 年我國河流水質具體變化情況見表1。

表1 1997～2006 年我國河流水質變化統(tǒng)計表Tab.1 Statistics of river water quality changes in China from 1997 to 2006

以太湖為代表的湖泊水質惡化更為嚴重， 太湖劣Ⅴ類水從1997 年的26.0%擴大到2006 年的81.2%，增長了3 倍有余。 氮磷鉀污染導致的湖泊富營養(yǎng)化程度也一直在加重，自2005 年起，全湖均已處于富營養(yǎng)狀態(tài)，具體如表2 所示。

表2 1997～2006 年太湖水質變化表Tab.2 River water quality changes of Taihu lake from 1997 to 2006

1.1.2 焦點事件的發(fā)生：太湖藍藻危機

多源流理論認為， 問題引起政府內部及其周圍人們的關注，需要危機和焦點事件的推動，且對一個問題的認識只有到第二次危機發(fā)生時才會實現(xiàn)，在第一次危機發(fā)生時往往做不到。 雖然以往的危機已經(jīng)預警多次，政府也采取了相應措施，但收效較小。而2007 年5 月爆發(fā)的 “太湖藍藻危機” 使無錫市70%的水廠和200 萬人口的生活飲用水被污染［4］，危害范圍和程度均超出以往， 政府也不會像前幾次小規(guī)模藍藻爆發(fā)時那樣， 將其作為一次孤立的偶然事件而不予考慮。 這次危機已讓河湖治理問題暴露無遺，且再一次刺痛了政府和公眾的神經(jīng)，其對問題源流的形成和匯聚具有極強的催化作用， 也促使政府將河湖環(huán)境惡化帶來的現(xiàn)實壓力轉化為一種治理、改善現(xiàn)狀的原動力。

1.2 河湖管理改革的內部張力

1.2.1 多頭管理導致碎片化行政

我國河湖管理體制為縱向的層級管理、 橫向的流域管理以及分設眾多職能部門， 這在突出河湖治理專業(yè)化的同時， 也為政府部門之間的合作治理和跨區(qū)域的協(xié)同治理帶來了麻煩和困惑， 使得治理的過程被分割成無數(shù)個“碎片化”的行政小區(qū)域［5］，以致這種各自為政的局面被稱為“九龍治水”。“九龍治水” 成為象征河湖多頭管理難題的一個標志性語言符號。 這種流行符號的出現(xiàn)和傳播是多源流理論描述的焦點事件的一種變異體， 能促使人們迅速捕捉到并聚焦已經(jīng)以一種比較模糊、 分散的方式感覺到的某種現(xiàn)實——河湖治理體制有較為普遍性的弊病。這種碎片化的管理體制亟需進行統(tǒng)一與整合，河湖管理理念由傳統(tǒng)的多頭管理向整體治理轉變，以推動管理體制的改革，提高治理效率和質量。

1.2.2 路徑依賴導致創(chuàng)新力不足

我國原有的河湖管理體制作為一項制度安排，在不斷進行調整和完善，無論是權力的擴大、功能的增加，還是職責的延伸，都使其在發(fā)展成熟的過程中呈現(xiàn)一種自我強化的狀態(tài)。這固然體現(xiàn)了河湖治理穩(wěn)定性和持續(xù)性的優(yōu)勢，但我們還時不時地能夠觀察到河湖治理的狀態(tài)并不理想，治理效果也被鎖定在一個范圍之內，得不到顯著的質的提升。 河湖管理體制已形成了一定程度上的路徑依賴，管理的惰性和僵化在加重，制度層面的創(chuàng)新力已十分欠缺，管理能力有逐漸弱化的趨勢，急需打破原有管理體制的定式。

由此可見， 碎片化行政的弊病與整體性治理的呼喚， 路徑依賴問題的存在與創(chuàng)新管理體制的需求形成了兩股內部張力， 驅使著河湖治理體制機制進行一次改革。

2 政策源流的助推力

在多源流理論闡釋的政策共同體內，地方政府、專家學者和大眾傳媒發(fā)表的看法和意見， 表達的某種思想和觀念， 提出的建議與方案甚至實踐中的經(jīng)驗教訓，匯合成為政策源流。

2.1 地方政府的先行先試

河長制發(fā)軔于基層地方政府的實踐樣板和治理方案。2003 年，浙江省長興縣最早設立河長，2004 年和2005 年，無錫和江陰開始招聘河道管理員，這是對河長制的早期摸索和嘗試。 2007 年，太湖藍藻危機爆發(fā)后， 無錫市創(chuàng)造性地推出了現(xiàn)代意義的河長制［6］，被其他省市積極仿效和借鑒。 到2016 年8 月，全國至少已有8 個省份的河長制版本 （如表3 所示），再加上各個地市縣的具體實施辦法，眾多的政策備選方案已逐漸“漂浮”呈現(xiàn)，這為國家層面政策的出臺提供了豐富的文本樣例。

表3 部分地方河長制政策文本一覽表Tab.3 Policy text list of some local river chief system

2.2 專家學者的研究參與

作為政策研究共同體成員的專家、 學者和政府人員等，通過調查研究、論證分析和辯論，也給政策源流增添了新觀念和新思想， 碰撞融合出新的建議與方案。2009 年5 月，《環(huán)境保護》期刊設專欄，刊登“河長制能否破解中國水污染困局”等1 組9 份稿件（如表4 所示）， 正反兩種觀點展開了激烈討論和深入交流。 國內的河湖水利論壇協(xié)會、生態(tài)研究機構、高等院校等對此的研究也逐漸升溫。 從CNKI 學術趨勢也可看出，2007～2016 年，每年研究河長制的文獻資料呈遞增之勢，2016 年河長制全面建立之年，文獻激增至177 篇，2017 年直線上升到959 篇，并保持平穩(wěn)增長態(tài)勢。 而時任環(huán)保部部長周生賢也高度評價了河長制的作用和價值， 表示要在全國江河湖海治理中推廣這一經(jīng)驗。另外，全球治理委員會的“環(huán)境善治（Good environmental governance）”理念也在這一時期逐漸引起國內專家學者的重視， 它強調融合各種環(huán)境主體的力量，建立協(xié)同關系，采取聯(lián)合行動來管理環(huán)境公共事務。

2.3 大眾傳媒的宣傳推動

大眾媒體充滿了有關時代特征和現(xiàn)實事件的評論，特別是近幾年出現(xiàn)的網(wǎng)絡媒體、自媒體，對河長制進行了不遺余力的宣傳。2009 年以來，《中國環(huán)境報》等對河長制進行了大量專題報道，這些報道被環(huán)境保護部官方網(wǎng)站匯編， 表明河長制在很大程度上得到了國家認可。 2010 年，由著名演員牛犇和呂良偉主演的電影《河長》上映，對太湖藍藻爆發(fā)危機進行了藝術化演繹，引起巨大反響，也在一定程度上提高了河長制的社會輿論熱度和公眾認知度。

表4 《環(huán)境保護》期刊2009 年09 期《特別關注》欄目河長制文章統(tǒng)計表Tab.4 Statistics of river chief system articles of special concern column of Environmental Protection， 2009（9）

至此， 問題源流形成的內部改革張力與外部現(xiàn)實壓力，經(jīng)過政策源流的吸收、解答與軟化，地方政府、 專家學者和傳媒給予的備選方案更加符合技術可行性、價值可接受性和預期的公眾默認標準，逐漸轉化為一種促進政策形成的強大助推力。

3 政治源流的牽引力

河長制的全面建立主要受到中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念、國民情緒的變化，政府機構調整及非營利環(huán)保組織的發(fā)展壯大等構成的政治源流的影響。

3.1 中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的引導與民眾情緒的響應

中國共產(chǎn)黨是我國的領導核心和政治權力中心， 其施政的價值追求和理念對一項公共政策的形成具有高屋建瓴的指引作用。 2007 年，中共十七大提出建設“生態(tài)文明”的論斷，隨后納入黨章，繼之以綠色發(fā)展、“兩山”論、建設“美麗中國”等理念，釋放了中國共產(chǎn)黨對河湖治理、 環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的鮮明態(tài)度和堅定決心。2016 年9 月，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，加強流域生態(tài)修復和環(huán)境綜合治理， 改善長江流域生態(tài)環(huán)境成為最緊迫而重大的政治任務。值得注意的是，河湖水污染問題已嚴重影響到民眾的日常生產(chǎn)、生活和健康，幾乎每一次污染事件都伴隨著民眾情緒的爆發(fā)和宣泄。因此，一系列環(huán)保和綠色發(fā)展理念的推出， 能迅速形成一種強大的、響應黨和國家執(zhí)政理念與政策的氛圍。

3.2 政府機構調整與環(huán)保組織的發(fā)展壯大

2008 年， 國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，成為國務院職能部門。 從最早的“環(huán)保小組”到“局”“總局”直至“部”，環(huán)保部門的地位一直在提升，環(huán)保部門的權力一直在加強。 而隨著環(huán)境問題的日益突出， 非政府環(huán)保組織尤其河湖水質保護團體得到了迅速發(fā)展，民間環(huán)保組織的數(shù)量有了極大增長。它們獨立于政府之外，活躍在河湖之間，為河湖治理建言獻策，貢獻著公益熱血和草根力量，對“河長制在民間”的認同起到積極的作用。

用多源流理論審視河長制建立的過程：2007年，問題源流得到充分匯聚；之后，政策源流逐漸形成并完善；2016 年，政治源流明顯增強，問題源流和政策源流在政治源流的引導下完成了匯聚， 打開了政策之窗。 2016 年也是中央環(huán)保督察全面啟動元年，第一批督查省份就包括河長制的誕生地江蘇，這是政治源流對政策源流的一次回應。2016 年12 月，《關于全面推行河長制的意見》 實施，2017 年6 月，河長制寫進新的《水污染防治法》，至此，河長制被賦予了法律效力，正式成為國家公共管理體制，在全國全面推廣、建立。

4 啟示與思考

4.1 各源流并非獨自形成和發(fā)展，而是相互聯(lián)系和影響的

在金登的多源流理論框架內， 各源流是獨立形成和發(fā)展的，而在我國河長制全面建立的過程中，由于國情、政治制體和管理體制的不同，其解釋力有一定的局限性［7］。 這主要表現(xiàn)在，問題源流出現(xiàn)時間早于政策源流， 它催發(fā)了政策源流并在實踐中給予不斷促進和豐富；政策源流也反作用于問題源流，使問題源流更加明晰而進入政府視野， 它們之間是相互交織糾纏的；政治源流雖具有相對獨立性，但在我國國體政體與西方體制相異的情境下， 它往往具有強大的現(xiàn)實指引性與導向性， 在某種程度上甚至決定著另外兩個源流者的走向與發(fā)展。

4.2 地方實踐的政策源流將會在未來越來越普遍和重要

多源流理論認為， 只有問題源流和政治源流會打開問題之窗和政治之窗。但在我國地方政府層面，先行先試的政策實踐和嘗試本質上屬于政策源流范疇，也能打開政策之窗。地方政府的政策試驗與主動創(chuàng)新實踐， 既是地方政府主動作為和治理能力提升的表現(xiàn)， 也為國家層面治理提供了一個個鮮活的公共政策樣本與底層設計的備選方案， 從而能爭取和贏得中央的支持與肯定， 使公共問題提上議程成為可能，而這個關鍵的時間點，就是我們等待開啟與及時把握的政策之窗， 這意味著政府要制定公共政策來解決某些問題的機會已經(jīng)到來， 從而開始進行普遍性的社會化推廣與應用?？梢灶A見，未來類似此種的政策制定模式將會越來越常見， 由此產(chǎn)生的反饋效應也會越來越成為國家公共政策制定的重要參考標本和參照模板。

5 結語

河長制是由我國各級黨政主要負責人擔任河長， 并組織領導相應河湖管理和流域水環(huán)境問題治理的創(chuàng)新性制度。 河湖水質惡化的現(xiàn)實壓力和河湖管理改革的內部張力匯聚為問題源流； 地方政府的先行先試， 專家學者的研究參與和大眾媒體的宣傳推動構成了政策源流； 中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的引導和民眾情緒的響應，政府機構的調整和環(huán)保組織的發(fā)展壯大形成了政治源流。在三大源流共同作用下，開啟了政策之窗， 實現(xiàn)了河長制政策的出臺和推廣。 當然，河長制建立過程并不嚴格遵循多源流理論框架，問題、政策和政治三源流也并非獨立存在和發(fā)展，而是相互交織、相互作用的，且在我國國情下的地方實踐性質的政策源流， 將會在國家公共政策制定中顯示出更為重要的地位與作用。